戴慕珍教授主讲“平衡中国地方预算面临的挑战”
由复旦大学社会科学高等研究院（以下简称“复旦高研院”）和复旦大学当代中国研究中心共同主办的“中国深度研究高级讲坛”（第六十讲）于2019年10月11日晚在高研院“通业大讲堂”举行。斯坦福大学政治学教授、斯坦福大学弗里曼·斯波利国际研究所高级研究员、斯坦福大学中国项目主任、北京大学斯坦福中心主任戴慕珍（Jean C. Oi）做了题为“平衡中国地方预算面临的挑战”专题讲座。本次讲座由教育部“长江学者”特聘教授、复旦高研院院长郭苏建教授主持。国际著名中国问题研究专家、斯坦福大学社会学系教授魏昂德（Andrew G.Walder），复旦大学特聘教授、高研院专职研究人员贺东航教授，复旦大学当代中国研究中心主任、复旦高研院双聘教授刘建军教授，复旦高研院副院长孙国东教授，院长助理林曦副教授，社会发展与公共政策学院徐建牛副教授，复旦大学金融研究院张宗新教授，复旦高研院专职研究人员张春满博士、王中原博士、顾燕峰博士、覃漩博士及其他复旦师生到场参加此次讲座。
郭苏建院长对戴慕珍教授的到来表示了热烈的欢迎，并向大家介绍了戴教授的研究领域和研究成果。
戴慕珍教授指出，地方政府债务是很多国家共有的问题，中国的地方政府债务受到西方媒体的广泛关注。中国是一个财政单一制（unitary system）的国家，一直都在致力于推动地方政府的收支平衡，并明确提出地方政府不能成为债务的担保人，也不能作为债务人。然而，根据相关研究的推测，中国约有40万亿人民币的隐性债务。为什么地方政府会有如此庞大的债务呢？地方政府债务是如何产生的呢？地方政府债务可以被控制吗？本次讲座将围绕这三个问题展开。
不同于地方官员为个人升迁而举债的观点，戴慕珍教授从中国财税制度的角度分析了地方债产生的原因，并认为地方政府债务是一种金融工具。中国政府承担着世界上最广泛的政府财政责任（fiscal responsibility），包括公共设施、交通、土地保护、住房、产业、能源等诸多方面。随着中央政府的事权的下移，省级和市级等地方政府需要独立承担财政支出，这就是所谓“中央请客，地方买单”的中国特色财政制度。虽然中央政府会通过一般转移支付（general fiscal transfer）和专项转移支付（earmarked fiscal transfer）来弥补资金缺口，但是地方政府依然需要提供相应的配套资金（matching funds）。为了获取中央经费，地方政府会通过举债来筹集配套金，这导致了越来越多的地方政府债务。可以说，配套资金至今是地方政府债务的隐性来源。
戴慕珍教授进一步分析了地方债务的历史根源。20世纪80年代，中央政府给了地方政府较大的发展自主权，如兴办乡镇企业，推动地方政府获得额外的财政收入。到90年初，虽然国家经济快速发展，但中央政府的财政收入低下。1994年，中央政府进行了分税制改革，以提高中央政府的财政收入。为了保证财税改革的顺利进行，中央政府设立特许权（concession），保护地方政府的发展积极性。地方政府有权利设立地方政府银行（local state bank）和地方政府融资平台(local government financing vehicles)，从此打开了地方债的大门。地方政府债务，包含显性债务和隐性债务。显性债务是各种合法和受到监管的债务（如地方债券）；而隐性债务则是地方政府部分监管和负责的债务（如地方政府融资平台）。戴教授指出，通过城投公司、土地储备中心等地方政府融资平台，地方政府可以出卖土地、获得财政资金，或者将土地作为银行贷款的抵押品。这些也导致了在土地获取过程中的矛盾、地方政府债务上升、和地方政府财政交易的非透明化等后果。
最后，戴慕珍教授指出，中央政府为了防止地方政府盲目举债，已经出台了各种新措施控制地方债务。从2015年开始，地方政府逐渐切断了其与部分地方政府融资平台的关系，通过市级证券、政府与社会资本合作（PPP）等方法，进行新一轮的地方政府融资。虽然这些措施具有推动经济发展和防范道德风险的双重目的，但由于地方政府依然将经济发展作为首要目标，这些措施的有效性亟待考证。从根本上说，中国需要进一步的财税制度改革，如加强对地方的补充资金和取消地方配套金等，从而激励和保护地方政府的发展积极性。
讲座结束后，郭苏建教授主持了问答环节。现场听众纷纷踊跃提问，戴慕珍教授进行了细致解答，给出了具有启发性的回应。本次讲座结束后，很多同学纷纷上台与戴慕珍教授合影留念。
文/刘丽