中国深度研究席明纳（十八）
“大智兴邦：从五年规划编制探究中国政府的“集思广益型”决策模式”
学术席明纳
2012年7月20日晚上6：30，由复旦大学社会科学高等研究院（以下简称“高研院”）、复旦大学当代中国研究中心主办的“中国深度研究席明纳”第十八期在光华楼东主楼2801“通业大讲堂”举行。
本次席明纳的主题是“大智兴邦：从五年规划编制探究中国政府的‘集思广益型’决策模式”，由复旦大学特聘教授、高研院院长邓正来教授担任主持。香港中文大学政治与公共行政系教授王绍光担任主讲嘉宾。复旦大学高研院研究人员陈润华博士、孙国东博士、林曦博士、杨晓畅博士，复旦大学新闻学院沈国麟博士，以及2012年“社会科学暑期高级讲习班”的全体学员参加了此次席明纳。
邓正来院长首先欢迎王绍光教授的到来，向听众们介绍了到场的诸位嘉宾，并请主讲嘉宾发表主题演讲。
王绍光教授的演讲分为以下四个部分：
第一，为什么选择五年规划为例。五年规划的决策有以下几个特征：1）具有中国特色的制度安排；2）中国最重大的政策议题；3）总体政策，而不是系统的政策；4）反复进行的政策循环；5）已执行了六十年，可反应决策过程的变化轨迹；6）可与其他国家，如印度进行比较。对于五年计划决策过程的剖析，有助于深度了解一般决策过程的特点。
第二，五年计划的决策机制演变过程。五年计划编制的四种决策类型：“一言堂”式决策（二五、三五、四五）；内部集体决策（一五、五五、六五）；咨询决策（七五、八五、九五）；“集思广益”决策（十五、十一五）。不同决策类型的决策主体、决策方式以及决策特点也各不相同。决策机制演变过程可分为：编制机构、决策机构、批准机构、公布形式、步骤。 其中，所谓“集思广益”，相较于前三种决策类型，主体更为广泛，非精英群体的工种和组织也开始直接参与到政策过程中，对决策的影响逐渐扩大。同时，还形成了大规模的公共政策讨论，观点交锋，利益表达也更加多元。
第三，“集思广益”决策模式在五年规划制订中的体现可以简略地概括为：“众多主体”在“四个阶段”通过“五个环节”影响决策。具体的说，“众多主体”包括三大类：参与者、起草者、决策者。“四个阶段”包括：中期评估、基本思路、《建议》、《纲要》。其中，每个阶段都包含了“五个环节”：屈群策、集众思、广纳言、合决议、告四方。总的来说，“集思广益”决策模式的特点是：通过“屈群策”机制集中分散的信息，克服信息不对称；通过“集众思”、“广纳言”机制来克服个人的决策上的主观性和片面性；通过“合决议”达成政治共识。
第四，“十二五”规划编制的决策过程。“十二五”规划用了三年的时间，走了十个步骤。第一步，中期评估；第二步，前期评估；第三步，形成《基本思路》；第四步，党中央《建议》起草；第五步，通过中央《建议》；第六步，制定《纲要》文本；第七步，国家规划专家委员会论证；第八步，广泛争取内外部意见；第九步，全国人大审批《纲要（草案）》；第十步，公布与传达。
最后，王绍光教授指出，“集思广益”是中国做复杂的大决策的秘诀。其特点有四：群众路线；大众参与；专家咨询；开放学习。
接着，在场老师、学员与听众就王绍光教授的演讲提出了各种问题：群众具体如何参与？这种方式会否可能形成官僚专制？“集思广益”的“广”在哪里？每次新的五年规划颁布之前，上一个五年规划没有兑现的部分有没有交代？如何参与“集思广益”的决策？领导做决策时，基本上无法真正地给予意见。到底这种研究存在什么样的问题？国家所设定的这些目标，到底有什么实质性的意义？如果“集思广益”模式如此有效，为什么和普通百姓的感觉却相差那么大？“十二五”这样的规划，需要多大的成本？达不到规划目标，谁来负责？您认为还有哪些方面可以改进？任何这类长远性的大型计划，是策略性的计划，原本在大众参与度上就不能太高，尤其对中国这种人口庞大，幅员辽阔的国家。即便是欧盟也是如此，必须由负责任的智库提出草案，接着将草案诉诸于公告，群众参与模式也是诉诸于代理人机制，比如相关的利益团体。在中国的问题可能是公民团体还在陆续发展的阶段，如果真的做到非常高的参与度，成本会过高。规划是动态的，不是僵死的。当我们在探求利益团体或大众参与的各种意见时，一定会面临意见之间的冲突性，“十二五”规划如果面临意见的冲突性的话，由哪一个部门来做政策性的决定？咨询是否应该透明公开？等等。
针对这些问题，王绍光教授做了相应的回答：跟美国的国情咨文、印度的五年规划等相比，中国的五年规划要广得多。每一次没有兑现的部分其实都有清楚的交代。经常出现的情况是，民主希望参与，但是真正提供参与机会的时候，参与度却很低。事实上即便是美国等其他国家，参与也非常低。除了大众参与之外，还有群众路线，群众路线实现的主要方式是做调研。大的发展方向上，也许是变动不多，但是，具体的实施意见是可以提出的。我的研究是实证性的研究，不能估计所有的方面，建议大家都可以做类似的小型研究，参与实践。严格规定负责者，可能会导致大家都想做太平官，因此不去真正实践。成本其实不高，因为工作人员基本上是在职的公务员。我要解决的问题是描述现象，隐含的对话对象是“碎片化的威权主义的决策模式”这一中国决策模式的相关理论。如美国式的利益团体，会试图改变或绑架决策，但是，在“十二五”规划中，利益团体的作用不明显。信息公开是必须的，五年规划里没有秘密，要保密的可能是与商业相关的部分。
最后，邓正来教授做了总结，他指出，无论决策模式如何，决策的内容才是和中国人的生活相联系的。即使是我们讨论决策模式的时候，我们也不能回避决策模式和内容之间的勾连。简短的评论后，邓正来教授再次感谢王绍光教授带来的精彩演讲和现场听众的精彩提问。
（复旦大学社会科学高等研究院 魏澜/文）