中国城市居民委员会工作的比较研究：上海与沈阳
卢汉龙 李骏
摘要： 从上世纪90年代开始， 中国城市社区建设尤其是居民委员会的改革形成了不同的发展模式，其中上海和沈阳是比较有代表性和对比性的两种。通过在两地的随机调查，上海和沈阳的居委会工作都表现出以基层政务为中心的职业化趋势。从这一调研结果出发，进一步分析居委会改革与城市社区治理结构之间微妙且重要的联系，能够发现社区建设的实质应该是基层社会治理结构的建设， 它需要国家力量给基层社会的自我运作让渡出一定的空间。要实现这一目标，关键性的前提是政府职能部门的基层管理和服务工作一定要到位，创造性的制度变革将是构建党领导和统筹下的“社区建设指导委员会(政府) --社区管理委员会(社区组织体) --社区工作者(专业服务) --社区居委会(居民自治体) “的社区治理结构体系，从而整合发挥党的网络、政府行政网络、市场单位网络、社会团体网络的资源，共同形成中国特色社会主义的社区建设合力。
关键词： 社区建设； 居民委员会； 上海； 沈阳
中国的城市居民委员会是从上世纪50年代发展起来的群众自治性组织，并被写入中华人民共和国宪法。按照一般政治学原理，居民委员会被法定为民间的社会性组织， 但在中国”早熟“的政治架构中它实际上成为政府组织的末梢， 被看作是政权体系的延伸而不是政权形成的基础。因此，当中国的经济社会体制改革从计划体系转向市场体系时，社区作为一种独立的社会领域成为政府和市场重新分割的对象。居民委员会的性质和功能也面临着社会转型， 并成为社区建设和城市管理中必须改革的内容。
在不同的改革模式中， 沈阳和上海成为比较有代表性的两种， 并且形成了强烈的对照。国家民政部在评估各地社区建设时曾将上海列为一种以街道和居委会一体化为特征的”行政推进“型社区模式，居民委员会成为城市”两级政府、三级管理“中的”第四级网络“，这种社区建设的特点是依赖原有的政府街道行政的途径继续对居民委员会的工作进行全面的”指导“ (实际上是”领导“) 。而所谓的”沈阳模式“则是自下而上地改革原来的居民委员会，希望使居民委员会成为一个真正具有自治功能的社会性组织--”社区居民委员会“， 因此具有从基层开始模仿”民主政治“的鲜明特征。
多年实践下来， 究竟沈阳的社区居民委员会与上海的居民委员会在实际功能运作方面有什么不同呢？对此我们又能得出什么结论呢？ 2002-2003年， 我们在上海和沈阳分别对居民委员会工作情况做了调查。由于这是两个在社区建设中均取得了瞩目成绩、但是在社区体制改革中又表现为不同方式的城市，所以从居民委员会实际工作情况入手是对不同”模式“进行了解和评估的最好方法。我们在两地各随机抽取了不同居住类型的10个居委会，对它们全部正式工作人员进行了有关个人情况和工作情况的问卷调查。共取得186名受访者的详细情况和工作记录。下面是我们将调查得到的一些发现结合近年来全国城市社区建设的发展进行社会学理论视野的分析和讨论，希望能对学界和政策执行者进一步认识中国社区治理结构的发展前景有所裨益。
一、居民委员会的成员
一直以来， 城市居委会成员以女性为主、年龄结构老化和学历层次偏低等问题受到社会各界的关注， “居委会老大妈”成为公众对居委会人员的一种社会刻板印象。由于上海和沈阳的社会环境不同，两地居委会目前在性别比例、年龄结构和学历层次三个基本方面的情况也不尽相同。从表1来看， 沈阳居委会的人员结构调整要比上海的步子迈得快，它拥有大专以上学历人员的比例比上海高出43.2个百分点， 其人员的平均年龄也比上海低7.4岁。但是， 上海的性别结构较沈阳要更为优化些。沈阳是我国老牌的重工业基地，国有企业集中， 经济不景气， 因此近些年的国企改革和下岗分流为居委会成员结构的调整提供了较丰富的人力资源，这或许可以部分地解释两地的差异。
20世纪50年代初期，最早成立的居委会是居民自发组织起来的，具有一般意义上的NGO (非政府组织) 与NPO (非赢利组织) 性质。但是， 随着高度集中的计划经济体制的逐步建立，居委会成为单位制体系下国家政权尚不能覆盖到的边缘社会的配套组织，居委会成为政府“街道办事处”组
织的延伸， 被纳入“中央--省市--区县--街居”这一垂直行政体系。居委会成员在大众的心目中成为国家的“干部”。1980年代中后期城市经济体制改革初期， 街道、居委会也办起了街居经济， 居委会人员不论其固定“工资”还是实际收入都有增长。到了1990年代， 居委会开始与三产创收彻底脱钩， 其原有的经营项目由街道集中统一管理， 居委会的行政开支和人员津贴由街道统一承担，并由发津贴逐渐转变为发工资。正是由于居委会的绝大部分成员是专职工作者(少部分是义务工作者或退休返聘者) ， 居委会工作人员的收入成为研究他们工作性质与状况的重要指标。
结合表2与表3可以看出：居委会人员的个人收入与全市人均月工资收入相去甚远(在上海， 其比例只有七成，而在沈阳， 其比例还不到平均收入的一半) ， 说明该群体在社会职业体系中的地位不高， 但是， 比较他们家庭人均月收入可以知道，居委会人员的收入占整个家庭的收入比重还是比较大的，他们的收入是家庭主要的经济来源之一。这些共同的特点都显示， 居委会工作成为一种职业的趋势十分明显。另外， 由于上海的经济发展水平较沈阳高，所以两地居委会人员的收入水平也有明显的差距。表3显示， 沈阳居委会人员的工资极大部分(79.6% ) 都是400元， 其他人则在50元差距的范围内浮动， 高薪酬者很少。上海的情况则大不相同，其全距为210元到2200元， 其中500-600元这一范围内集中了一半以上的人员， 但1200-2200元的高薪酬者也占到了将近20%。由此可见， 在居委会成员的收入结构方面，上海的分化程度要比沈阳大。
二、居民委员会的工作
据我们的调查(见表4) ， 沈阳一名居委会人员一周7天的工作时间平均为53.11小时， 比上海的35.89小时要高出许多。两地居委会的工作时间一般与政府部门保持一致，周一至周五有规定的上下班时间，周六、周日为双休日。但与政府机关的严格作息时间不同， 居委会的工作时间有较大的延展性， 除了午休时间可能被用来加班外， 周六、周日和法定节假日都有人值班，有些居民家里出了什么急事，深更半夜去敲居委会书记或主任的大门， 直到事情得到解决。由于周一至周五的常规工作时间人们都在上班， 许多居委会人员把上门收费、小区检查等工作都放在周末抽空完成。
在中国《城市居民委员会组织法》中明文规定， 居委会的任务为： 1.宣传宪法、法律、法规和国家的政策； 2.维护居民的合法权益； 31教育居民履行依法应尽的义务， 爱护公共财产； 4.开展多种形式的社会主义精神文明建设活动； 5.办理本居住地区居民的公共事务和公益事业； 6.调解民间纠纷； 7.协助维护社会治安； 8.协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作； 9.向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。
这些法定的工作任务可以概括为五个方面： 政治动员、协助政府提供公共服务、民间调解、维护治安和民意表达。结合以往的研究经验，我们将本次调查中得到的居委会的具体工作事项分为十七大类，分别归类在五大任务之中， 经过统计汇总得到各类任务所占大小比重(参见表5) 。
从表5中可以看出， 上海与沈阳居委会的工作内容有较大的同构性，除由于归类和统计原因，“其他琐事”类占了相当大的比重外， “协助政府提供公共服务”类事项约占去了居委会人员1 /3的时间与精力。相比之下，体现自治组织性质的其他功能的发挥明显不足。在“政企不分”的计划经济时期，单位除了提供人们工作以外， 还承担了绝大部分的行政职能和社会职能。改革开放后， 企业逐步成为独立的经济实体， “政企”必然分开， 企业必须卸下“办社会”这个包袱，但单位转移出来的这许多职能是长期以来发育不良的“社会”所无力承受的， 加上中国人民素来有“官为民做主”的传统心态，行政部门管理和服务社会的担子越来越重。计划经济时期延续下来的行政系统，其自身的队伍建设和运作效率不够理想， 很难适应市场化条件下的公共管理与服务职能。街道的行政级别很低，其财力、人力和能力有限， 它自然会把行政工作压力向基层的居委会传递。近些年的社区建设，街道办事处通过人员控制、工资挂钩、工作考核等一系列机制，成功地将居委会变为自己的“再”派出机构，其中最明显的就是居委会要协助政府(主要是街道) 做好有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育、社会稳定等工作，而且， 这还与相关的法律规定是一致的。
长期以来， 居委会作为“群众性自治组织”的宪法定位与实际上它已成为政府派出机构--“街道办事处”角色延伸之间的法律错位引起了社会各界的广泛注意。居委会工作人员也时常反映承担了许多街道下派的任务，穷于开展各项政府工作“达标”和“行政建设”工作，以至于没有时间和精力开展社区自身需要的活动。基于这种现状， 我们在此次调查中将居委会的工作划分为三个类别来分别进行考察：上级布置的工作(如市、区、街道各政府部门下达的任务) 、社区内部的工作(如小区建设、调解、治保、公共卫生等) 、协作关系的工作(如与物业管理公司、驻区企事业单位等发生联系的工作) 。通过让每一位被调查对象在每一项工作内容后面注明是哪一类工作，我们得到了一些有意义的结果。首先，数据显示， 虽然居委会工作人员普遍认为， 居委会承担了街道办事处下派的诸多任务， 但是不难发现其中涉及“社区内部”工作的比重还是最高，政府布置的工作次之， 协作关系类工作最少，这是上海和沈阳两地居委会的共同特征。其次， 两地之间在三类工作上花费的时间差别更显示出相反的特征： 虽然上海采用的“两级政府、三级管理、四级网络”一向被认为是具有较强行政主导的模式，而沈阳的民主模仿模式一直比较强调“社区自治”，但是， 从居委会工作中属于上级直接布置的部分所占比例来看， 沈阳却反而比上海要高。
研究同时发现， 其实居民委员会工作人员对自己的具体工作究竟属于“上级指派”， 还是属于“社区内部事务”，或者是社区组织之间的“协作关系”工作并不能界定得十分清楚。他们会笼统地将一些工作认定为是上级布置的，却又毫不怀疑地将一些基层政务工作认定为社区内部事务。在发生这种认识模糊和认识错位的同时，他们在某些方面又可以精细地将一些上级布置类工作与社区自身类工作相区分。那么，到底有没有一个总体性的区分尺度呢？ 我们举出四组具体事例来加以分析说明。
从上表所列出的四组对比事项中可以作一个总体判断， 即居委会人员倾向于把街道层面(包括区、市级层面) 的临时统一指派的专项任务认定为上级布置的工作， 而把常规性的基层政务和社区服务工作认定为社区内部事务，即使这些工作同样是由街道作为政务安排布置给他们的。比如，同样是卫生工作， 如果是例行的检查小区卫生， 就被认为是内部工作， 而街道组织清理“小张贴” ( “黑色广告”) 就成为上级布置的工作了。其实， 在“行政办社会”的社会机制和“官为民做主”的传统心态下，基层政府一直在事无巨细地指派居委会提供基本的政务服务，社区居民有什么事也习惯去找政府部门。以前居民遇事是找单位， 因为单位的背后是“政府”。现在单位不管了，自然就转而去找居委会， 因为居委会离他们最近(无论是空间距离还是心理距离) ，而且又有“政府代表”的形象。在长期担当政府代理人角色的实践下，居委会人员已经把与社区息息相关的一些经常性政务工作当成了社区内部事务与自己应该完成的本职工作，以至于在区分“上级布置工作”与“社区内部工作”时才发生了认识上的模糊、错位与纠缠不清。因此，他们对我们所给出的“上级布置的工作”、“社区内部的工作”和“协作关系的工作”概念有着自己的理解和认知。这些混淆一定程度上反映了他们对自身主体性认知的缺失。调查的结果表明，即使沈阳的社区居民委员会是力图自下而上建构起来的，但由于他们从政府那里领取“工资”， 因而内心的潜意识还是认为自己是在为政府工作。按照《城市居民委员会组织法》的规定，全国各个城市的居委会一般都由主任、卫生委员、治保委员、计生委员、调解委员、社保委员等五至九人组成。那么，他们各自的工作重心是什么呢？ 下表的数据显示， 所有委员的本职工作占到其工作总量的一半不到，绝大部分委员所“担当”的专职(条线) 任务只占到自己工作总量的1 /4到1 /3， 有些委员耗时最多的工作项目甚至不是自己所负责的专职条线。调查发现，居委会的工作习惯其实是“块”负责制而非“条”负责制， 因为委员们大多居住在本社区内，对社区的人和事都很熟悉， 还因为社区的事务有很多是突发性的， 涉及到方方面面。而“条”的工作方式是政府机构所特有的，每一级政府的机构和部门设置是高度统一的， 每一条线的政务工作都对应一个上级主管部门与一个下级执行部门。因此，卫生、治保、计生、民政和工青妇等这些专门职位设置是为了方便与街道的相应科室对接，是基层政务在社区内的延伸。但是在实际工作中， 居委会的成员们大多时间是共同工作，合力完成， 有时甚至是在几天之内集全体之力突击完成上级部门布置的某项紧急任务，因为它们直接面对的， 是十万平方米左右的街坊邻里和两千户左右的社区居民。
三、解释与讨论
城市居委会作为一个社会组织形态， 其存在和发展是与新中国五十多年的社会组织结构变迁历程相伴随的。在1989年修改后的《城市居民委员会组织法》将其再次认定为“基层群众性自治组织”之前， 其实它早已变成了一个负责完成大量基层政务管理和实施社会控制的政府下派机构。居委会的组织结构与街道职能科室相对接，居委会的工作内容与政府工作高度一致，居委会成员从政府那里领取维持家庭生活的“津贴”， 这一切都表明， 居委会已经成为一种以基层政务为中心的职业。
20世纪90年代以来，市场化改革出现了资源分散化、利益多元化、需求多样化的趋势，经济体制改革又使工作单位对职工实行社会管理、服务、控制职能的退出， 迫切需要社区的力量来承担必要的替代性功能，社区建设由此在全国勃然兴起。在社区建设中强调了居委会成员需要在居民中通过民主选举产生，同时也倡导了各种民主制度形式的实践， 如召开居民代表大会， 建立社区组织的联席会议制度，组织居民参加听证会以及和基层人大代表相衔接的人民联络员制度等等。这些都昭示着基层民主的雏形和初级共同体自治的发展趋势。但是，如果从居民委员会成员的日常工作状况来看，他们依然是国家行政链条的末梢， 代表国家在居民生活区内履行公共管理的职能。这是中国社会“早熟”的一种表现， 是公共领域的正式社会系统(政府) 对日常生活的一种覆盖和侵蚀。
然而， 制度性的改变和法制实践的进程确实使居民委员会的改革进入了议事日程。沈阳“自下而上”实行居民委员会改革的模式得到国家民政部的支持并在全国引起强烈的共鸣。上海在居民委员会“议事”和“行事”分开以及培养专业的“社会工作者”队伍方面也取得了积极的成果。上述关于居民委员会工作调查的结果，一方面显示了中国政府确实在对基层社会管理方面日益倾向于往“社区服务”的方向努力(因为大量的政务安排实际上是和居民日常的生活需求有关) ， 但是另一方面又显示出对社区直接需求和自身力量的忽视。行政性安排的“社区管理服务”并没有照顾到每一个具体社区的实际需要，所以忙忙碌碌的居民委员会“干部”也许做了许多对本社区居民而言并不是直接受惠或迫切需要的事情。居委会工作正处于自治性、职业化和行政化多元趋势并存的混合期，要逐步分解出基层社会管理和服务中的市场、行政与自治自理的关系。由于社区建设是社会建设的一项基础性工程，社区治理也是城市治理中的一个基本环节，因此， 微观层面上的居民委员会的改革，实际却在宏观意义上提出了中国社会管理需要建立起一个政府、市场与社会善治结构的问题。整个城市治理结构的完善将会从基层社区治理结构的改革起步，这将是我们在市场经济体制的条件下建设一个和谐社会的必要的社会体制与机制。
构建基层社区治理结构， 首先需要政府提高自身的部门工作效率， 实现管理服务的到位。因此，近些年在全国许多城市的街道办事处一级纷纷出现的“社区政务(事务) 中心”具有十分重大的基础性意义， 需要进一步做实， 并使它逐步回归并替代街道办事处的组织设置，以精干的公务员编制，运用委托代理的方式，依法行政， 为社区居民和单位提供优质、高效的政府各部门服务。同时， 各社区则需要自下而上组织起一个由政府办事机构、社区各单位组织和社会力量联合起来的“社区管理委员会”，这个委员会将取代街道办事处的组织形态(或由街道办事处翻牌而来) ，成为一个类似于目前的街道办事处、但又不是像街道办事处那样具有完全政府派出机构性质的“准政府”组织，由政府派出部门、社区属地单位、社区社团组织和社区居民代表等不同成分的人员共同构成。社区管理委员会设立社区管理的“共同基金”，以区别于目前无法实施有效监督的街道“财政”，资金来源为政府拨款、退税转移、社区单位资助、政府购买服务等， 经费用于社区日常管理和建设工作并接受管理委员会各方的监督。
“社区居民委员会”既要避免“行政化”， 又要避免“职业化”， 从而真正成为表达居民利益和需求的基层社区核心组织，它可以在专业社区工作者的指导下沟通居民与社区组织之间，乃至于和政府之间的关系， 其工作精力主要是放在了解和反映居民社区生活中的共同需求， 组织和发动居民中的力量解决自身发展问题，从而真正发挥它的自治组织功能， 实现居民的自我管理、自我教育和自我服务。社区居委会在基层社区组织网络中并不是孤立的，它主要与两类组织开展互动： 一是社会性组织，包括承接政务(事务) 中心、“社工站”、社区文化中心和社区服务中心管理的各种专业服务类组织，各类文艺、体操团队和兴趣小组等群众联谊性的草根组织，以及由热心人士为某种公益目标聚集起来的松散性社区志愿类组织等； 二是业主委员会、物业公司等市场性组织， 它们通过《物业管理条例》所界定的权利与义务关系形成社区内的经济生活管理和服务纽带。
在做实社区政务中心和淡化街道办事处政府组织形态的同时， 各街道需要继续巩固和发挥党工委的作用。街道(社区) 党工委和它所整合的各党委/支部对于社区建设具有领导和统筹协调的功能，它对社区政务(事务) 中心和社区管理委员会具有直接的领导与被领导的关系， 同时它又通过对基层社区党员的组织覆盖和工作覆盖实现党在社会领域的影响力和控制力。而根据我国政府体制的组织框架， “区”为一级具有完整政府管理职能的基层政府， 因此， 可以在区政府建立“社区建设指导委员会”， 对各社区建设作出规划性指导， 协调党政各部门的管理工作， 整合党政各部门的既有资源，聘请专业社区工作者(职业人士) 对基层社区进行工作指导。
按照上述分析建议， 最终形成的城市社区治理结构如下图所示。
概括而言， 这一治理结构的形成与完善， 需要从健全社区四大组织网络着手， 即党的网络、政府行政网络、市场单位网络、社会团体网络等，要让不同的网络都能信息共享、功能互补，使这四大网络在协调互动中不断拓展各自的职能，共同来解决社区建设的相关问题。当前， 在这四个网络系统中， 一方面要让市场网络和社会网络得到健康成长，鼓励和促进它们参与社区管理的积极性，另一方面则要继续巩固党政“条线”的网络建设已经取得的重要成绩， 尤其需要执政的中国共产党利用它独特的组织资源和权力地位，提高统筹执政能力， 协调好政府、企业、社会三个不同部门的关系，在社区治理结构中发挥领导的作用。
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来源：社会科学战线