梅永生：村委会选举现状及问题若干——一个基层民政干部的调查与思考
关于村委会选举存在的问题，人们通常从选举操作的技术或技巧方面关注得比较多，而对事关全局的大的原则方面的问题反而关注不够，从而难以改变村委会选举事倍功半的局面。以下是我们在开展村委会选举工作中容易忽视的问题：
一、实行村委会选举的基础比较薄弱。主要体现为村民自身的民主法制意识不强、从事村委会选举的人力与经费短缺等。
二、现任村干部成为村委会选举最大的阻力。其缘由是村干部一怕自己落选，二怕暴露自己原有的问题，三怕村里欠自己的债难以归还。
三、村委会选举的直接指导者——乡镇领导对村委会选举基本没有积极性。主要依据为：一是乡领导缺乏内在动力，二是担心民选的村干部不听使唤，三是担心与现任村干部建立起的利益纽带就此断裂，四是受几种错误观念的支配。
四、主要职能部门作用发挥不够充分。
村委会的选举，是中国农村基层民主的主要体现形式，是所谓“四个民主”的核心内容，因而理应成为人们关注的焦点。我国的村委会选举，从法定意义上来说，正式实施只有不到八年的时间（《中华人民共和国村民委员会组织法》于
一、实行村委会选举的基础比较薄弱。
主要体现在：
1、村民自身民主法制意识不强。
村委会选举的主体是村民。村委会的选举，如果没有村民的积极参与，没有村民自身强烈的维权意识，就很容易使选举流于形式。我们不无遗憾地看到，有相当的村民（尤其是村集体经济没什么收入的村）对村委会的选举始终持一种无所谓甚至漠不关心的态度；对于到会场投票选举，他们或者借故不去参加，或者很随意地请别人代为写票投票；他们的选举意向很容易被一顿便饭或一包廉价香烟所左右；在他们自身的民主权利受到侵害的时候，他们多数选择了屈从了事，不会坚持不懈地去抗争，他们怕因此而得罪人。我们看到，每届村委会的选举，有关部门都会收到一些来自村民关于选举存在违法操作情况的信访件，其中有相当的信访件会因种种原因得不到应有的处理，在这种情况下，几乎没有一个信访人会转而通过法律的途径来解决，而是听任不了了之。当然，村民的民主法制意识不强，与历史积淀的民族特性有关，但不可否认，作为村委会选举的指导、组织者，我们在宣传教育方面所做的工作确实是太少了，或者说是太不认真了（当然，还包括缺乏应有的诚意）。
2、从事村委会选举的人力与经费缺乏应有的保障。
村委会选举是一项牵涉面广的群体性工作，从全国来看，这项工作尚属民主进程的“初级阶段，因而必须周密部署、精心组织、严格操作，否则，极易出现差错，严重的会因一步不慎而导致前功尽弃。故此，必要的人力与经费是顺利开展这项工作的保障。而从现实情况看，从事村委会选举的工作人员十分缺乏。村干部是选举的直接组织者，但其受自身素质不高所限，很难组织起一个规范有序的选举；乡干部虽负有对村委会选举直接指导的职责，但因乡干部对村委会选举本身就兴趣不高（多数乡干部甚至对村委会选举怀有强烈的抵触情绪），如果说乡干部对村委会选举有所“指导”的话，也多是把精力花在如何在选举中实现“组织意图”（后面还有专门论述），而非指导其严格依法操作；至于县及县以上层面，更难抽出专门的人力投入村委会选举的具体指导与督促工作，如某县在第六届村委会选举中，从县直单位抽出40余名干部组成19个工作组，每个工作组由一名县级领导带队，负责对全县19个乡镇村委会换届选举的指导工作，然而据了解，这些所谓的工作组基本上徒有其名，有的工作组甚至连一个村也没下去过；下过村的工作组也因业务不熟及事不关己的态度而无所作为，徒增村里负担。再从经费上来看，通常组织一次村委会选举，一个村所需经费约在三千元左右，虽然这不是一个大数目，但对于多数没有什么集体经济，甚至负债累累的村来说，还是比较困难。受经费所限，他们就只有“偷工减料”，想方设法简化程序，降低要求，将本来应该严肃认真对待的一件神圣的事草率应付了事。《村委会组织法》虽规定当地政府应给予选举经费有困难的村以经费上的支持，但从现实情况看，几乎没有哪个乡镇政府会拿出钱来支持村里的选举。
二、现任村干部成为村委会选举最大的阻力。
据笔者多年的观察，现任村干部是最不赞成村委会选举（当然也包括村党支部的选举）的一族，原因主要有：
1、怕落选。按以往村干部管理的体制，村干部基本是上级任命的，以此造成村干部只对上负责而不对下负责，只琢磨如何迎合讨好上级，而不大思考如何多为村民办实事好事。有的村干部为了“和上级（通常是上级领导）保持一致”，不惜伤害村民的利益，同时工作作风简单粗暴，在村民中影响很不好。这样的村干部虽往往以“工作很有魄力”深得上级的赏识，但在村民中却鲜有拥护者。这样的村干部在民主选举中“落马”无疑是很自然的事，现任村干部对此心知肚明，因此一提民主选举，他们就心慌意乱，胆怯不已。
2、怕暴露自己原有的问题。在没有依法实行村民自治或村民自治实行很不到位的情形下，对村干部的管理是很随意、很松懈的，只要把“上级”摆平了，不少村干部在对待村级事务上几乎达到为所欲为的地步，村里的大事可以随意决策，村里的经费可以随意开支。笔者曾听一位村干部说，他家没多大开支，连日常用的油盐酱醋都是在店里佘来记村里的账的。缺乏民主决策，不要民主监督，这样的村干部难免有斑斑劣迹，而一旦实行民主选举而自己又在选举中落选的话，新上任者必定会对老账进行清理，以往的劣迹就会一一暴露，进而有受到查处的可能。
3、怕村里欠自己的债难以归还。以往由于种种原因，村集体或多或少地欠着村干部的钱，尤其在取消农业税之前，乡里逼着村里完成税收任务（通常的说法是不交票子就摘帽子），村里在难以完成上级下达的税收任务的情况下，便由村干部个人垫资先行交上，过后村里又无力如数还上村干部的垫资，这样年复一年，村干部几乎个个都成了村里的债权人，金额多的高达4至5万元。欠着自己这么多钱，一旦自己落选，村里还能认账吗？就是认账，也不知要拖到哪年哪月才能归还。在前不久开展的第六届村委会选举上，笔者就听一位村会计言辞激烈地说：“村里欠着我四万块钱，现在要是还给我二万，我马上退出竞选，否则，我要是落选了，什么事我都会抖出来，到时候大家都有好看。”后来幸好这位出语不凡的债权人当选了（据了解当时选举会场只有寥寥几个选民投票，可知这班人是如何当选的），否则不知会闹出什么结局。
基于以上心态，因而现任的村干部多数是不赞成，甚至是百般阻挠民主选举的。村干部是村委会选举的直接组织者，一旦村干部成为选举的最大阻力，则这个村的选举是很难顺利开展的。当然，在现在大的氛围下，他们不会公然抵制民主选举，他们更多的是在选举的过程中，千方百计地拉帮结派，简化程序（突出表现为不设选举大会，而采用提票箱上门写票投票的形式），以及在确定正式候选人、办理委托投票等关键环节上做手脚，以达到自己当选的目的。他们对有关法律法规讳莫如深，打心底里不愿向村民作宣传（某县曾在村委会选举前统一印制了包括《村委会组织法》在内的有关法律法规的小册子，要求发至每位村民代表，可后来发现，直到选举结束，不少村都将这些小册子堆放在村部的角落，没发下去）。为了实现自己当选的目的，有的村干部甘愿得罪自己的直接上级——乡领导，而我行我素，为所欲为。某县甘棠村第六届村委会选举因操作不规范导致两次选举都告失败，乡领导就此再三叮嘱村干部，第三次选举必须在乡里指导下进行，但该村在没有告知乡里的情况下，于次日便悄然提着票箱上门进行了第三次选举，事后虽有村民上访，乡领导对此亦徒呼奈何。
三、村委会选举的直接指导者——乡镇领导对村委会选举基本没有积极性。
对于村委会的选举，乡镇一级的领导基本没有积极性，这是由以下因素决定的：
1、缺乏内在动力。众所周知，以现在我国干部管理体制，乡镇一级的领导干部虽亦由选举产生，但这是一种间接选举的模式，这种间接选举的模式，虽也有“民主”的气息，但从实行的现实情况看，强烈的“组织意图”是显而易见的，可以说，若系“组织”未看中的人，几乎就不可能经“民主”选举而当选，即使经“民主”选举而有意外当选者，“组织”上也是不会轻易“放过”。在这样一种干部管理体制下，乡领导的职位实际上仍由上级来决定，而非选民所能左右，从而也导致了乡领导为人做事多从上级的意愿出发，而很少考虑到广大村民的利益。以此推及到村委会的选举，乡领导更关注的不是广大村民希望谁当选，而是和自己个人感情（或者有着更大“背景”的人）很好的某村干部能否当选，因为作为乡领导，他们职位的升迁并不取决于广大的民意（反倒与现任村干部有关，因为现任村主要干部通常都是党代表或人大代表），他们根本无须把民意看得那么重，从而，他们不会在村委会选举中那么卖力地去精心组织，那么严格地要求依法办事，以使民意得到充分的体现，因为他们不需要民意，他们需要另外对他们更有意义的东西。
2、担心民选的村干部会不听使唤。我们知道，实行村民自治之前，村干部的去留，都由乡里甚至是个别领导说了算；正因为乡领导在村干部的任用上享有绝对的权威，因而村干部们都像奴仆一样，毫无怨言地听从乡领导呼来唤去，让做什么就做什么，这样的乡领导自然当得无比惬意。现在村干部实行民主选举，谁当选谁落选由村民说了算，乡领导在村干部任用上的权力就此剥夺殆尽了，从而不由地担心起来：民主选出来的村干部今后会那么听自己的话吗？如果不听话了，自己的指示（包括上级给自己的指示）还能那么顺畅地得到落实吗？自己的指示不能得到应有的落实，自己的政治命运会不会受到影响呢？如此等等。曾有不少的乡领导在同笔者谈到村委会选举时语含愠怒：“你们搞这个选举，弄得我连几个村干部也管不到了，我这个乡领导还当个毬！”严重的权力失落感，溢于言表。
3、担心与现任村干部建立起的利益纽带就此断裂。如前所述，在村民自治没有得到认真贯彻的村，其村干部任用（或所谓的“当选”）更多地是仰仗“组织意图”（即乡领导的意图），而乡领导自身的任用也基本受惠于“组织意图”，这种如出一辙的“入仕”之道，使乡领导与村干部有了共同的利益需求：村干部为了保住自己的位子，必然要不时地给予自己的“父母官”意思意思，而所谓投之以李报之以桃，乡领导也会反过来给予自己的“子民”这样那样的好处，这样积淀下来，乡领导就与村干部结成了一种不正常却相对稳固的利益关系。现在对村干部实行民主选举，就很有可能打破这种业已建立起来的利益关系，进而有可能失去这些额外的收益，乡领导会是一种什么心态呢？他们会眼睁睁地看着自己的既得利益付诸东流吗？显而易见，答案是否定的。受这样的心态的驱使，乡领导对村委会的选举不支持、不主动，就是很自然的事了。同时我们还可以进而看到，由于乡领导与村干部结成的是一种不正常的利益关系（村干部通常并非傻到掏自己的腰包去送礼），因而乡领导更怕的是落选的村干部被查出经济问题而牵累自己，故而有的乡领导对村委会选举不仅不支持、不主动，反而想方设法保证现任村干部的连任，阻碍民意的实现。前面不是说到有位担心自己落选的村干部放出“如果我落选了，会有大家的好看”的话吗？这个“大家”或许就包括乡领导在内，搞村委会的选举，乡领导不能不顾及这个。在刚结束的第六届村委会选举中，我们就看到不少乡领导是如何为了防止某些村支部书记在村委会落选后失去村干部的资格，而借“两委”的职位玩起的政治把戏：他们暗示现任村支部书记不要参加村委会的选举，事后在支部选举中担任支部书记，“党员能不听党的话吗！”他们十拿九稳地对现任村支部书记做出承诺。当然，除了支部书记，还有支委的位子也在为在村委会选举中落选的村干部预备着。
4、受几种错误观念的支配。乡领导对村委会选举的不积极、不支持，除干部管理体制与利益关联的因素外，还普遍受以下几种错误观念的支配：
一是认为中国民主的步子迈得太快了，不适合中国现在的国情。对此我常常反问这些满脸自负的乡领导：“那你认为中国的民主应该从哪里迈起呢？难道不从最基层的村一级开始，而应再退至家庭从选家长开始吗？”然而对于我的反诘，他们常常不屑一顾，仍然到处兜售他们的“步子太快”论。我知道，是我们长期以来僵化的干部管理体制，造就了他们专断自负的秉性。
二是认为农民素质低，选不好自己的当家人。这显然是对农民歧视：若说农民在文化科技方面的素质不高倒是事实，但若说农民在与自己朝夕相处的乡亲中挑选适合做自己当家人的能力不如乡干部高，那显然有违事实。事实上，只要我们能真心实意地把选举权交还给农民，同时给予他们应有的支持，他们是完全有能力选好自己的当家人的。有人总拿“他们不是把五保户甚至死人的名字也写上了吗”来说事，但他们没想过，出现这种情况，正是我们没有真心实意把选举权交给农民的缘故，我们总是用假民主去糊弄农民，农民会好好珍惜自己所谓的“选举权”吗？农民是淳朴而现实的，你糊弄他，他就会反过来糊弄你。
三是认为农民对选举不关心，不会积极地参加选举。这显然也不是事实。以前落后的村干部管理体制，让我们勤劳善良的农民遭了太多的罪，由自己来选择中意的当家人成为他们迫切的愿望。也许我们确实看到一些农民对选举不够热心，他们会以种种理由不参加投票，或者很随意地把选票让他人去填写，但这能说明农民对选举不关心吗？不是的，据笔者对农民的深入观察，了解一些农民对待选举之所以如此冷漠，是因为他们对能否真正做到依法选举心存顾虑，不相信被剥夺了多少年的选举权会这样轻易地就回到了自己的手中；而确实的，我们有相当多的村的选举没有严格依法操作，农民在选举中仍强烈地感受到“组织意图”的存在，而不少原村干部落选后又神不知鬼不觉地进了村班子……我们能期望农民对这样的选举抱有足够的热情吗？
四是认为实行村委会选举会削弱党的领导。这种观念，显然是把推进民主建设与加强党的领导对立起来了。其实推进民主建设与加强党的领导是统一而非矛盾的，落实《村委会组织法》，实行依法治村，正是党的意愿，也是人民的意愿，按党和人民的意愿办事，只会加强党的领导，怎么会削弱党的领导呢？加强党的领导，并不是什么事都由“党”说了算，历史已经证明，一切事情都由“党”说了算的遗害有多大，那样只会降低“党”在人民中的威信，会削弱而不是加强“党”的领导。
以上四种观念，在乡领导干部的思想意识中极为普遍，笔者但凡与乡领导论及村委会选举，其必以以上四个观点相抗衡。可以说，乡领导的这些观念不转变，村委会选举无疑将失去整个乡镇这一层面的支持。
四、主要职能部门作用发挥不够充分。
按有关法律的规定，民政部门是村委会选举的主要职能部门，但从实际情况看，民政部门在村委会选举中发挥的作用十分有限。一是业务人员不足。以县民政局为例，村委会选举归口基层政权，而基层政权股通常只有1至2人，且多数并不是专职的，他们要负责全县200个左右的村的业务指导，确实力不从心。二是职能部门自身对村民自治工作的意义认识不足。某市民政局在下达对县民政工作年度考评内容中，村民自治工作居然没有列入；上级民政部门下来指导检查，也都基本局限于救灾救济、低保等工作，很少过问村民自治进展情况，更少直接到乡、村督查，遇到村委会换届时期，也多满足于会议部署，工作基本浮在面上。同时民政干部队伍中，能在村民自治工作中吃苦耐劳、敢于坚持原则的有识之士也十分缺乏。村民自治被普遍认为是一项吃力不讨好、得罪人（老百姓除外）的工作（笔者就曾多次被朋友劝告不要再下乡了，再下乡要把人都得罪光了），要把这项抓落实，需要有锲而不舍的精神和无私奉献的品格，然而这样的民政干部太少了。中国——欧盟村务管理项目办的专家就曾感慨地说，他们到过很多地方，发现能把村民自治工作当作事业来追求的民政人真是太少了，“以前发现过一个，但最近接触后，觉得这个人也变得消沉了，”他们说。三是民政部门说是职能部门，其实在村民自治工作中职能非常有限，其对乡、村没有多大制约力，有时即使发现乡、村在村委会选举中有明显不到位的地方，民政部门除了一而再、再而三地加以督促，别无更大作为，也就是说，乡、村不服从民政部门的“指导”，民政部门也没有办法，向上级反映也很难得到应有的支持。
此外，按《村委会组织法》有关规定，地方人大保障该法在本行政区域内实施，然而我们都知道“地方人大”能做什么事情。某县爱群村的村党支部书记竟然是由乡人大主席兼任的，在第六届村委会选举中，这位乡人大主席不仅未能依法有效地组织好该村的村委会选举工作，并且对到该村指导督促该村依法选举的民政局干部恶言相向，横加指责，致使该村村委会选举最终完全流于形式（这位乡人大主席兼村支书随后不久又得到了更加的重用）。可以这样说，让“地方人大”保障《村委会组织法》的实施，在现阶段几乎是一句空话。
以上所述四个方面的问题，虽未涉及村委会选举的具体操作与细节，但均系事关全局的大问题，这些大的问题不解决，其他方面的努力都将事倍功半。可以说，关于村委会选举，其操作技术方面我们已经探讨得比较深入，然而，现实中的村委会选举已经深入到哪一步呢？对这点，只要是直接从事村委会选举工作的人都很清楚：一个县能有几个像样的选举装点装点门面就不错了——毕竟我们在事关村委会选举的一些大的原则方面尚未取得有效突破，而要取得这些方面的突破，必须要我们各级付出艰辛的努力，甚至包括体制方面的变革，而这些就不是本章所能述及的了，就此留待研究大家深入探讨吧。
来源：中国村民自治信息网