朱新峰：县级目标管理责任制探疑
在我国组织结构中，县级处于承上启下的重要位置，随着政府职能的转变，特别是我国加入世贸组织之后，原有的县级目标管理责任制的部分内容已不适应改革发展的需要，需尽快予以充实完善。能否全面、客观、准确地评定考核县党政领导干部的工作实绩，是关系基础稳固、经济发展、人民生活水平不断提高的大问题，是关系方向性的问题。为此本文在分析目标管理责任制存在的问题的同时，提出完善现有干部考核测评办法等项措施，解决当前目标管理责任制中存在的问题，以期达到抛砖引玉的作用。
关键词 ： 干部 目标管理责任制 考核
目标管理责任制是以指标体系为核心，责任体系为基础，考核体系为动力，辐射形成目标管理网络，使绩效联动提拔，提拔牵动绩效，良性循环，不断优化，达到群众利益与行政利益高度一致，挖潜干部和群众的潜能，获得最佳目行政效能为目的的综合管理方法。在我国组织结构中，县级处于承上启下的重要位置，能否全面、客观、准确地评定考核县党政领导干部的工作实绩，是关系基础稳固、经济发展、人民生活水平不断提高的大问题。
一、现状及原因
随着政府职能的转变，特别是我国加入世贸组织之后，原有的县级目标管理责任制的部分内容已不适应发展的需要，需尽快予以充实完善。主要有以下几点：
1、测评手段不科学。目标责任制考核中，统计数据被用来作为考评干部工作成绩的唯一办法，导致干部假报统计数字的严重现象。目前对于干部的考核办法仍然沿用计划经济管理时期的老办法，利用所设定的考核指标的完成情况来考核下级，测评手段不科学，往往流于简单化、形式化。
一是个别地方及部门在制定干部政策和奖励政策时，只注重指标的完成比例情况，并把其作为干部政策和升降的主要依据，工作中存在着以数字论英雄的现象，如干部目标责任制的推行，由于与之相配套的监督审查制度不健全，少数领导人为了追求政治荣誉，求得提拔重用、表彰奖励，追逐“位子”、“面子”、“顶子”，就在统计指标上做文章、下工夫，形成了“数字出干部，干部出数字”现象，影响干部考核的准确性。
二是从设定的指标体系来看考核指标体系不够科学、系统和完善，其结果是造成干部政绩考评不实的关键。
首先，考核指标难以覆盖工作的方方面面。考核指标难以全面反映被考核单位或个人的真实情况。一个地区或单位有自身的具体问题，有自己独特的地方，而考核中为了显示公平的效果，硬性采用同一种考核指标就会造成一刀切，泛滥形式主义，很难准确反映出每一个地方的具体情况。唯指标论就必然导致部分干部为考核而考核，为了应付考核而不惜使用各种手段，甚至是非法手段。
其次，考核指标设置不科学，干部考评指标还存在不完善之处具体是：
考核指标存在设置主观随意性较大，领导说了算，没有经过专家评价，科学确定，往往是领导个人一言为定。
指标体系要么过于繁杂，事无巨细，难以突出重点，要么过于简单，难以全面、客观、公正地反映基层工作。如某县领回的年度经济目标责任状，只有26项，其中只有5项具有实际考评意义，其余21项属于不必要、难以考评的，难以全面考核该县经济发展，又如某党建目标管理责任状分4大项，18中项，36分项，190余小项，1000分事无巨细，而且大多数是含糊不清，如该责任状第一大项第一中项第一分项第一小项中“领导重视，机构健全，方案可行，每批学习教育单位能严格按照学习教育各环节要求进行，骨干培训、集中学习、领导建点、督查指导到位。”八项共计5分，八项中，“领导重视，机构健全”、“骨干培训、集中学习、领导建点、督查指导到位”都含糊不清，难以操作。即便是领导不重视党建工作，上诉八项都未做，最多也只能扣除1000分中的5分，显然与实际工作不符，如果认真负责地检查责任状，一个单位一两天也难以检查完成。从理论上讲是可行的，但实际具体操作起来难度较大。
考核指标严重脱离实际。如大多数经济责任状中“总产值”、“牲畜年末存栏头数”、“饲料储备”等指标占绝大多数，已经与实际工作中市场经济条件下政府职能要求不相符，如果继续使用，县乡工作仍然要陷于事无巨细的微观经济管理之中，继续办理一些办不好、办不了也不需办的事情，种了别人田，荒了自家园，不利于政府职能转变。如目标责任状中的“产值”，它是反映工业生产总量的一项指标，如果不顾客观实际地片面追求、盲目攀比，甚至作为考核一个县和领导干部的政绩的主要依据，其结果必然是图虚名、遭实祸，造成速度与效益的畸形背离。又如目标考核办法中农民收入“一票否决权”制度，表面上看似公平合理，实际上没有理清政府在社会主义市场经济体制中扮演的角色，也不符合社会经济发展的规律要求。
指标繁杂，难以考核。为了全面考核干部政绩，目标责任状内容愈来愈多。为了对目标责任状进行详细考察，只能突击各单位抽人组成考察组，加之部分指标难以在短时间内准确考核，考察组往往只能是“蜻蜓点水”式地考察，难以深入。
考核指标难以兼顾长远利益、难以完整有效地评定一个干部工作中潜在的政绩等问题。县乡党政领导干部的工作往往是“软任务”多，而且许多工作难以立竿见影，需要一定的时间，政绩具有一定的弹性和隐性，一些真正关系群众生活，潜在的、长远的政绩难以准确及时地被目标责任制考评出来，往往造成一任一个思路、一届一种想法，谁也不愿接着前任的思路，继续干前任未干完的事情，个别地方甚至出现以诋毁前任为能事的事情，这也是导致虚报浮夸、争功诿过、前后任之间的关系难以协调，短期行为严重的关键因素，搞乱了干部群众的思想。
考核内容的片面性是导致考核失误的主要原因。“德才兼备”是考核干部的一个主要原则，干部考核的主要内容是“德、能、勤、绩”，但实际工作中，部分地区对干部的考察往往片面注重具体工作能力，往往注重可以量化的“绩”，而忽视了干部的思想道德的考察，而对无法量化的“德”、“绩”考察不够深入，从近些年来干部所犯错误来看，主要不是因为干部能力方面的问题，而是思想道德品质方面的问题，是因为缺乏必备的政治品德、思想品德、职业道德、社会公德。这也是当前群众反映最强烈的一个问题，如不从严处置，将危及基层政权建设。对干部“德”的考评往往流于形式，由此产生误导，甚至认为只要能干出政绩，就是好干部，而对取得的“政绩”采取了什么形式、用什么手段则了解甚少，甚至难辨其真伪，由此把考核引向邪路。
第三、干部政绩考核采取百分比的形式进行定量分析，不适于县乡党政领导干部宏观决策、指导、管理、协调和服务工作的要求。当前增长幅度作为考评一个单位的重要依据，也就是说如果被考核单位增长（或降低）幅度大则政绩就大，就会出现基数大的难以取得高分或是出现绝对值大（或小），而增长幅度确小（或大）的现象，以此为考核依据，显然有失公平。如某单位综和治理工作全年发生２起，与上年持平，而另一个单位全年发生１０起，比上年少５起，后者绝对值大却要受到表彰，难以令人信服。
第四、助长严重的短期行为。制定发展计划好高骛远、脱离实际，一味地压任务、订指标，采取大计划、高指标、硬考核的“高压政策”管理办法，层层加码，具体工作中不过问下级工作中存在哪些具体问题、困难，武断地采取“一票否决”的办法，因此而抹煞其他工作成绩，由于考核指标不科学，部分单位为了所谓的政绩，为了应付上级检查，完成目标责任状，不惜从个人、本部门和小集团利益出发，一方面容易造成不顾群众的承受能力，办一些操之过急，短期行为严重的所谓显绩，致使群众不堪重负；另一方面由于有的考核目标脱离实际，不完成又不行，逼着下级报假帐、说假话。一些领导干部往往采取“图上作业”的办法，利用职权非法干预统计数据，甚至于铤而走险，弄虚作假，欺上瞒下，虚报浮夸。如个别地方不顾客观实际的下达造林任务，导致基层出现的“年年植树年年死，年年栽在老地方”的现象，个别地方甚至出现“一人的政绩，几代人的包袱”的群众深恶痛绝的事件。
第五、指标设置缺乏激励性。各项指标往往是一级一级地往下压，一级一级往下抄，论个平均，逐级加码，往往到基层就高得离谱，甚至是脱离实际难以完成，更不用说超额完成任务了如此，难以起到应有的激励作用。
第六、指标设置中的形式主义。指标设置中计划经济的色彩比较浓，指标体系中各子项目之间缺乏内在的联系和制约关系，往往把一些作为手段和方法的内容纳入了指标之中，其结果只能是助长了某些形式主义的倾向。如近些年来部分地区产业结构调整，在考核指标体系中硬性规定种植项目、数量，结果出现种什么，什么多，什么亏的好心办坏事的现象。
2、难以确定统一的量化、计奖标准。各级只是要求进一步完善目标考核办法，但在结合具体情况方面，在便于量化和具体操作方面，难以突破，尚在理论总结之中。
3、难以建立公正的考评体系。被考核单位情况的参差不齐、多样性导致了考核指标量化的难度，往往各考核单位难以在统一的起跑线上，考核也就难以确保起码的公正、公平，虽然一些地方采取加权法，努力修正误差，确保被考评对象能在同一起跑线上，但与实际情况仍存在一定的误差。
4、目标责任状的检查考评流于形式。由于内容繁杂，一些统计数据需在年后汇总出来，而单位总结往往又需在年底召开，在考核时期一些数据尚未统计出来等原因，难以准确落实，各单位频繁下乡检查落实，既增加了工作负担，但同时又往往是“雾里看花”、“蜻蜓点水”，难以投入大量精力到数据的核实之中，大部分数据尚待基层自己提供，为各自的“笔下生花”、虚报瞒报提供了方便。
5、责权利不符是造成考核失真的另一个原因。如当前 县乡基层组织中，有权、有钱的单位往往被条条管理，而诸如计划生育、农技推广、综合治理等工作却全部由乡镇来抓，并实施一票否决制度，“看到的管不了，管了的又看不见”，有成绩互相争功，有问题互相诿过，使考评失去了应有的激励的作用。
6、考核工作的非公开性是造成考核失真的一个重要原因。由于考核工作的特殊性，往往考核工作被神秘化，考核情况只有少数几个人掌握，考核工作能否认真、公平、公正地考评了一个单位的班子或干部，缺乏必要的监督，考核结果难以及时反馈，具有延后性，同时现行的主要领导包片包点办法，也可能在一定程度上影响目标责任状考核的公正性，由此部分地方年终考核往往成了各自的浮夸评比大会。
二对策
通过建立科学的、系统的、规范的县乡党政领导干部考核制度，能进一步激发广大党员、干部的进取心与敬业精神，把广大党员、干部的积极性、主动性、创造性引导到工作中去，起到良好的导向作用，达到“顺民心、知民意”，真正代表中国最广大人民的根本利益的目的，以坚决杜绝那种把绝大多数时间、精力用到不切实际的检查、评比中去的错误做法，坚决杜绝形式主义。
（一）完善现有干部考核测评办法，使之更科学化。
首先要加强干部的思想道德素质的考核。改变过去那种“荣辱升降”系于一数的目标责任制考核办法及干部测评办法，硬性标准要侧重于干部品质的考核，重点在于群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应方面，常言道：“唯贤唯德，能服于人”，群众评价一个干部，关键在于品德是否能服众，否则，能力再强，只能起到反面作用。干部的思想道德素质是履行党的宗旨的保证，是切实成为“三个代表”忠实执行者的必要前提。具体工作中要认真考察领导干部的思想政治状况，不仅要听其言，而且要观其行，考核要走群众路线，严把考察考核关。具体要考察其理论水平和运用理论观察问题、分析问题、解决问题、指导工作的能力，要考察其遵守组织纪律的情况，宗旨意识，看其办事情做工作是否从党和人民的利益出发，是否以人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应为衡量尺度；不仅要考察其工作期间如何，而且要全方位、长时间、多角度地考察其是否清正廉洁、艰苦奋斗、深入实际、务实创新，并做到品质方面存在问题的干部坚决不用。
在干部的提拔任用方面不能因干部的一时一事成败而定论，要以其工作的全过程，全面、客观地加以考察，并依靠群众，加大监督力度、公开力度，做到真实、客观、公正、全面地评价一个干部。具体工作中，对干部工作中好的方面要及时加以表扬，对于因客观原因造成的损失要帮助其找出原因，加以克服。
其次完善考核指标，使之更加切合实际，科学合理。对于不必考核，也无法量化考核的指标不考核，以适应新形势的需要。如总产值、总播面积、最高饲养量等计划经济时代的指标，甚至是人均收入指标，随着政府职能转变及社会经济发展变化，我国经济发展与全球经济大气候的关系日益密切，这些指标的设置考核与基层政府部门的工作实绩关系日益疏远，两者之间已经没有必然的因果关系，难以有效地反映出干部的真实政绩，如列入考核指标体系，只能增加不必要的负担，产生错误导向，严重影响考核的准确性。
第三是加大群众监督反映干部政绩的统计指标。但不能简单的公示了之，因为许多群众不具备统计人员的素质，难以分清真假，需要在建立全社会公开监督的机制，对于不牵涉国家机密的统计数据，在信息平台上予以公开，接受群众的监督，掐断统计数字虚假的源头。
第四是合理设置考核目标。考核目标的设置是否科学，是目标管理责任制能否继续开展的关键。具体工作中，各行各业考核目标千差万别，不能千篇一律，一个模式，但必须遵循以下原则。
一是先进性原则，责任目标既要符合本地区、本单位的实际情况，又要体现工作的先进性，通过一番努力才能完成任务；二是重点突出，责任目标既要统筹兼顾、全面安排，又要突出重点，抓住矛盾的主要方面，解决主要矛盾，使目标具有较强的导向作用；三是可操作性要强，责任目标必须便于分解、监控、考核和评价，该量化的要量化，不宜量化的要提出明确要求，避免责任目标中的伸缩性和不确定性造成的含糊不清问题的发生，做到责任目标具体准确，便于操作；四是具有可比性，各项指标的设置必须使各考核单位或个人站在同一起跑线上，以便于考核时能鉴别出先进和落后。
（二）严格纪律、健全制度。“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事”。一个充分体现民主原则和法治精神的体制，有助于坚持解放思想、实事求是的思想路线；一种缜密周全、快捷灵活的管理体系，有助于提高办事效率，高标准、严要求、快节奏，防止形式主义和主观主义；一个严格规范、赏罚分明的管理体制，有助于消除腐败，激励人们说实话、办实事、求实效；一个择优任用、激励竞争的人事制度，有助于广大基层干部施展才华、积极创新，克服固步自封、因循守旧的现象。目前，一些基层干部之所以缺乏良好的作风，在很大程度上与我们的纪律不严明、制度不健全有关。
第一是健全工作制度。必须在加强对基层干部教育的同时，注重在健全制度上下功夫，以形成促进干部作风转变的导向机制。比如：按照社会主义市场经济体制的要求，完善党委、政府以及领导干部对经济的管理行为，减少对微观经济活动的直接参与；健全党内生活，发扬党的批评与自我批评的优良作风，对不良的倾向及时进行批评和纠正；建立健全目标管理责任制考核人员工作制度，如不许接受基层吃请馈赠等制度，用制度规范各级干部的工作，从而使广大基层干部真正明白什么事可以做、什么事不可以做，促进干部发扬好的作风，克服不良作风。
第二是严格纪律，加大考评工作中的纪律性。考评结果能否真正反映基层情况，除了考核指标体系的完善、准确以外，关键在于考评过程中的真实有效，否则考评工作不仅起不到奖优罚劣的作用，还会起到腐蚀基层干部的反面作用，给工作事业带来深重的灾难。为此，在完善考评指标体系，采用科学的考评办法的同时，加大统计数据真实性的监督力度、处罚力度，并将是否提供真实情况提高到思想品质是否合格的高度，作为考核干部的首要条件。对在考核中发现的弄虚作假、虚报假冒及其它方面的问题，都要一查到底，对于品质方面的问题，应就地免职，严加处理。切实形成“火炉效应”，并建立相应的督察追惩制度，真正把考核工作做实、做细，防止形式主义、走过场发生。健全完善、充实细化不合格干部待岗、培训、辞退制度，疏通干部下的渠道，对于有意提供虚假统计数据、情况的领导干部绝不姑息迁就，坚决进行组织处理或清理出干部队伍，用铁的纪律监督约束干部。
第三是加强对权力的监督，制定严格的廉政建设目标责任制，防止腐败现象的发生。关键是要加大考评公开性，采取多种形式公开考评结果，依靠群众，发动群众，形成强大的群众监督体系，确保指标统计的准确性。真正的政绩是群众认可的政绩。干部政绩既不是靠上级“封”出来的，也不是靠自己“吹”出来的，群众作为社会实践的主体，最有发言权，离开了群众的参与，再完美的政绩考核制度都起不到应有的作用，为此，只有充分地依靠群众、发动群众，走群众路线与科学的考核方法相结合，才能及时、准确地评价出干部的真实政绩。
（三）简化考评方法。对基层的考评检查必须融于日常的考评之中。对已列入目标责任制管理项目的年终综合考评的检查，由有关部门统筹安排，各有关单位不得自行组织，对确需检查评比的项目，必须报主要领导批准，组织部门备案，经办公室联席会议研究同意后方可进行。检查活动本着“简化、节约”的原则，缩小规模、缩短时间，不准增加基层负担。
（四）加大考评结果的运用。对干部政绩的考核本身不是目的，其目的在于对考核结果的正确使用。正确使用考核结果，加大不合格干部的处置力度，是目标管理责任制的生命力所在，是确保考核工作不走过场的必要保障。在确保考评结果准确、公平、公正的基础上，加大加大考评结果的有效运用，确保奖勤罚懒，奖罚分明，这是目标责任制的归宿点。重点要以考核结果与干部的任用去留有机地结合起来。一是把考评结果同干部的选拔使用结合起来，作为选拔干部的重要依据，重品质、重实绩、重民意，择优而用、任人为贤，形成正确的用人导向；二是把考评结果与干部的批评教育与惩处结合起来，惩前毖后，治病救人。
首先要分清不称职干部的原因、类型。不称职干部主要指不胜任现职的干部，主要有以下几个方面的原因：一是决策水平低、组织领导能力差、同所任职务的要求不相适应，打不开工作局面，使多数干部、群众不满意；二是有专业技术特长，属专家型干部，但不具备担任党政职务所要求的领导才能，虽然努力工作，难以适应现职；三是个人主义严重，思想作风不踏实，不能认真对待领导和群众的正确批评，又不能认真改正，群众不信任，不宜继续担任现职；四是思想道德蛻化变质， 不应继续担任领导工作。
其次对不胜任现职的干部在分清原因的基础上及时调整。当前我国干部能上能下改革停滞不前的一个重要原因不是制度不健全，而是未能按中国特色（注重感情）建立一套适合于自己的干部管理监督制度，一味地照抄照搬西方的硬碰硬的管理监督方法必将给工作带来一定的混乱。具体应在每级党委培训机构中下设待岗培训部门，开展不合格干部待岗培训工作，根据干部考核结果，所在单位连续两年年度任期目标责任制综合考核排名倒数第一的主要负责人，主要领导要亲自谈话，了解原因，查摆问题，帮助其克服困难迎难而上，对于确实由于领导干部自身素质方面的问题的，不适应原职位的干部下的渠道畅通，就要及时予以调整加强，让被调整的干部心服口服，服从组织安排，除降职使用和有恰当的工作调整使用外，其他不称职干部应转入待岗培训，减轻用人单位压力，切实疏通干部能上能下渠道。
来源：三农中国网