国家与社会关系的政治哲学解析

 

顾 肃*

 

    国家与社会之间的关系是复杂的互动关系，自从国家产生以来，社会就与国家不断相互影响，并使之发生阶段性的变化。与这种关系直接相关的还有政府、市民社会、个人等在这种互动中起作用的因素。这里从政治哲学的角度对国家与社会的关系进行系统的分析，并且简要回顾国家与社会思想的发展史，在论述自由派、自由放任主义的国家和社会观之后，评述我国从全能主义政府向有限政府转变的改革过程中国家与社会关系的重大变化，论述政府简政放权，充分发挥市场在经济资源配置上的作用，发挥公民个人和社团在社会管理上的自主性和创造性，让政府主要从事制订和执行规则、维护市场秩序的监督职能。

            

                        第一节 国家与社会概念分析



让我们先分析一下国家的含义。国家通常有两方面的含义：(1)具有勘界过领土范围的地区；(2)该地区内的一整套组织机构，尤其是其维护国家权力的政府机构。这些明确的组织机构和人员包含立法、行政、司法和管理的职能，主要的政治决策由这些机构来执行，这些组织机构不仅利用强力机构，而且运用最高的强制力，用以镇压国家的所有对立面并确保社会成员服从国家的法律和秩序，因而国家权力的必要前提是合法权威，需要证成其权力的合法性。

 

国家拥有一些与社会相对的基本特征。一、国家实施主权，由于超越于所有其他社会联合体和集团之上，因而可以实施绝对的、无限制的权力。二、国家机构是公认的公共机构，它在社会中负责制定和实施集体的决策，其运作是建立在公共经费基础上的。这与社会明显不同，市民社会是私人机构，在自身规定的范围内运作和自我治理。三、国家是合法性的运用，由于声称自己反映了社会的永久性利益，因而将其决定视为对公民的约束。四、国家是统治的工具，垄断了合法的暴力，拥有确保其法律得到遵守、违法者受到惩处的强制力量。由于只有国家才能实施这样的合法暴力，社会对暴力的使用就要受到国家及其制定的法律的严格限制。五、国家是一个领土性的联合体。在地理上确定的边界内行使其管辖权，在国际政治中也被当作自治实体来对待。

 

国家代表了主权与治权。主权是其最高的统治权，治权则是其实施治理的权力。国家内部具有权力的金字塔，即从上到下的各级政权行使治理的权力。国家与政府既密切关联，也相互区别。国家比政府更广泛，更持久、包容性更强。国家是包括所有公共领域的机构和共同体成员的联合体，涵盖范围更广，而政府只是国家的一部分。政府是一定时期内代表国家实施治理的实体，是实施国家权威的必要手段，国家是主权者和统治权的象征，是持续的、甚至是永久的共同体，而政府则是暂时的。国家是一套不受个人情感支配的持久的机构，组成它的人员可以有不同，特别是社会变革者希望取代现有的机构组成人员，而不是废除这些机构本身(当然，他们一旦掌握了国家权力，有可能提议某些机构变革)。因而有时候人们说的国家仅仅指占据这些机构的现有人员。由于国家与政府机构的这种密切的联系，人们在进行理论分析时，也会把国家与政府互换使用，但两者不是完全等同的。国家代表了一定领土范围内的人民整体，拥有最高的权力即主权，而政府是国家权力的行使者、执行者。特定时期内特定的政府却可能因为各种原因而发生人员更迭，政府机构可能发生改变，政权易手，但国家作为主权者仍然存在，并未发生变更。

 

与属于公共领域的国家相对，社会由个人组成，主要属于私人的领域。但是，个人组成的社会就不再是孤立的个人，而是有组织的团体。市民社会即是在国家权威下通过法律来治理的社会。它不同于国家，但也不是孤立的个人的简单组合，而是自治性的团体和组织，如家庭、俱乐部、企业、压力团体，等等。但社会与国家的区别还是明显的，两者是私领域与公领域的区分。社会由私人的机构所组成，是人们为了各自的目标而组织起来的，这些机构独立于政府之外，不是垄断公共强制力的机构。

 

市民社会作为描述性的概念被广泛地用于评估国家权威与私人实体和组织之间的平衡。在多数情况下，哲学的思考往往赋予市民社会某种规范性和意识形态的含义。各种思想经常通过论述市民社会的不同作用来为自己的理论作论证。传统的自由派将市民社会视为有选择权、个人自由和责任的领域。与国家通过强制力行使自身的权威不同，市民社会允许个人决定自己的命运，因而将一个强大而健康的市民社会看作自由民主制度的本质特征。黑格尔则认为，市民社会不仅与国家相区别，也与家庭相区别。他把市民社会看作“普遍利己主义”的领域，在此领域内，人们优先考虑的是自己的利益；而国家和家庭的特征则分别是“普遍的利他主义”和“特殊的利他主义”。但是，黑格尔的这一消极解释与自由派对于市民社会的看法相对立，普遍利己主义的市民社会与家庭和国家的利他主义相比，在道德上似并无可取之处，因而无发展的必要。因此，对于市民社会的态度也反映了自由派与保守派的意识形态分歧。

 

一个简单的常识，社会是由人群所组成，人民对国家起到支撑的作用。国家确立之后，自然让社会中的人民归属其统治。但是，在没有国家之前，社会已经存在了。因此，社会可以没有国家，但国家不能没有社会。国家的权力最终来自社会，统治的合法性建立在社会成员自觉表达的同意的基础之上。社会契约论即是关于国家与社会关系的历史发生学的假设。即国家权力的最初产生乃源于社会成员的原始契约。这是一种假想的情形，却道出了国家起源的一种理想。

 

国家与社会之间存在复杂的互动关系，在不同的历史时期表现出不同的形态。分析国家与社会关系的发展，借鉴不同的思想模式，得出适合中国特点的国家与社会关系的发展模式，正是我们进行政治哲学解析的意义所在。

 

                  

第二节  国家与社会思想的发展

 

  让我们简要地回顾一下关于国家与社会关系的哲学思想的发展。

 

自从国家产生以来，关于国家与社会的关系便成为政治哲学的议题。在西方哲学中，国家与社会关系的重要思想包含在“市民社会”的观念里。“市民社会”这一观念经历了三个主要阶段。第一阶段从古希腊罗马一直延续到18世纪中叶的欧洲。这一阶段的主要观念是国家与市民社会的相互关联，一方面是国家或城邦，另一方面是市民社会，两者相互邻接。亚里士多德、罗马人和洛克都论述过市民社会这个非常重要的概念。凡有国家之处，便存在一个社会，即市民社会。

 

希腊城邦富有绚丽多彩的政治和经济生活，特别是其一系列制度化的民主政治实践，也孕育出其城邦与市民关系的理念。主张宗教多元主义的希腊人难以强调人类的基本单一性，他们在理智和制度上也难以超越城邦的界限。可是，这也使得希腊人以一种现实的严谨的态度来处理自己的自治城邦，不断地调整自己周围发生的公共事务和政治生活。所以，自由思想与城邦自治密切地联系在了一起。很难想像，人们对于身边的事务如果毫无选择权、决定权和管理权，一切都由强大的远方的或高高在上的权威来决定，那将何以产生自由的理念来呢？直到今天，公民的社区自治仍然是其自由观念的一个极其重要的、活生生的制度来源。

 

古罗马哲学家西塞罗以自然法的理论论述国家与人民的关系。他坚持共和国是“人民的国家”，一种“公共的事业”。国家是一个法人团体，这个团体的成员身份是其全体公民的共同财产；国家可以为其成员提供互助和公正的政府。国家和法律是人民的共同财产，因此它的权威来自人民的集体力量，对国家来说，人民的幸福是至高无上的法律，而正当且合法地行使的政治权力才真正是人民的共同权力。仅就所提出的原则而言，他有关国家权力来自人民、法律统治的普遍性、政府和统治者必须遵从道义和法律这些原则本身是千百年来的人们所共同承认的，成了西方政治哲学的一个组成部分和人所共知的常识。当然对具体问题的解释和处理则是另一回事，他本人的政治实践也没有令人信服地证明他实现了这些原则。但在理论上论述这种超民族的普世主义的自然权利学说、人民国家说与平等观，还是难能可贵的，能认识到这些原则并用美好的言辞来阐述之，这本身仍具有一定的历史意义。

 

第二个阶段始于经济学家亚当·弗格森和政论家汤姆·潘恩的著作。美国独立战争时期激进的民主主义者托马斯·潘恩从自然权利出发，认为国家和政府乃社会契约的产物。他把政府是统治者与被统治者之间订立的契约，政府可大大促进自由原则的观点看作是倒因为果。人们订立契约，从全体成员中选出一些优秀的人专门管理立法工作，从而产生了政府和法律。所以潘恩在《常识》中，把政府与社会区分开来，认为两者的起源不同，“社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们的邪恶所产生的”。从目的上说，“社会使人们一体同心，从而积极地增进人们的幸福，而政府则制止人们的恶行，从而消极地增进人们的幸福。”社会注重鼓励，政府注重惩罚。这就强化了西方政治思想史上明确地把政府与社会加以区别的理论。潘恩认为社会是积极的、主动的和正当的组织，而政府则是“必要的祸害”，是消极地增进人的幸福，因此政府应服务于社会，其权力应始终有所限制。社会永远高于政府。“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使是最好的情况下，也不过是免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”[i]

 

对此国家与社会关系最详尽的表述见于黑格尔对市民社会的阐述。在黑格尔的法哲学体系中，“市民社会”和“国家”属于“伦理”的两个逻辑环节或发展阶段。按黑格尔的解释，在“市民社会”中，特殊性与普遍性的关系具体表现为：一、普遍性还只是抽象的和形式上的普遍性。这种普遍性只表现为一种外在的联结。这种联结把独立自存的和互不相干的个体事物总括起来。它“只是所有的个体事务被归属在一起和它们的共同之点”。[ii] 针对契约论派的原子论观点，黑格尔指出：“如果把国家想像为各个不同的人们的统一，亦即仅仅是共同性的统一，其所想像的只是指市民社会的规定而言。”[iii] 它表现为“市民社会”中自发地支配个人经济活动的经济规律，人们出于相互需求和劳动分工而结成经济联系之网，普遍的私有财产权及保护私有财产权的法律，法院、警察等公共权力，民主国家中从原子式个人中形成的多数人的意志，以私人福利为基础的公共福利,等等。二、社会结合以私人利益为最终目的，社会整体和它的公共权力以保护特殊性即私有财产、私人福利和个人主观自由为职责。三、特殊性与普遍性、个人与社会整体之间只有外在的联系或“相对的同一”，而没有真正的内在的统一。“市民社会”是“私利的战场”，“它赋予特殊性以全面发展和伸张的权利”。个人自由地追求私人利益，而把普遍性作为实现自己目的的外在工具。普遍性只是在特殊性背后自发地起作用，在每个人都追求一己利益的关系中肯定自己，或者作为外在的力量强加于特殊性。由于个人还没有认识到自己与普遍物的同一，普遍物对他们来说还只是外在的必然性，因而他们与社会还处于分离状态。这样，“市民社会”就只是伦理理念的“相对的整体”，是在普遍性与特殊性的“两极分化中消失了的伦理制度”。[iv]

 

黑格尔界定了一个经济领域，一个介于家庭和国家之间的需求体系。除了福利机构和制订规章的机构之外，他还在市民社会中包含了司法机关，主要是警察局和法院。这种划分法今天看来并不准确，存在一定的不确定性和混乱。因为司法和提供福利的机关是国家机构的一部分，如果划入社会，就把国家重要的强制力的职能与社会混淆了。尽管现代的一些国家在监狱服务、发放养老金和其他事项上出现了私人化的做法，但国家垄断强制力的职能仍然未有大的改变。

 

马克思在论述国家与社会关系时部分采用了黑格尔对国家和市民社会的区分，但也作了相当的改变，并且进行了历史唯物主义的解释。马克思认为，作为经济基础的市民社会选择了包括国家在内的对其起作用的上层建筑。

 

在第三个阶段，“市民社会”是指介于个人和国家之间的中间机构，也就是潘格尔（Pangle）的“自由或非强迫的民间社团体系”，这在20世纪的自由派思想里特别明显。这些社团是工会、同业公会、公司、教会、同仁群体、特殊利益团体、政党组织等等。其主要特征是：（1）自愿性；（2）“社团自治”，或曰不受国家的直接控制，因为无论这些社团的存在还是其合法性，均无需得到国家的认可。对该事实以及此类机构之重要性的强调是20世纪早期所谓的基尔特社会主义的一个鲜明特征。如菲吉斯（J.N.Figgis, 1866-1919）、科尔（G.D.H.Cole, 1889-1959）和拉斯基（H.J.Laski, 1893-1950）都作了相应的论述。基尔特社会主义意图通过种种广泛差别的自愿者机构来分散国家的最高权力。

 

除了基尔特社会主义以外，理论家们还强调了如下思想，即自由在很大程度上取决于介乎个人和国家之间的中间机构，这些机构的存在无需国家的发起，它们的合法性也无需国家的认可。此外，在“各阶级合作”主义下，国家和社会之间的区分已不是那么明朗，有组织的特殊利益团体在事实上已经参与了政府的决策，政府对这些团体也有着实际的影响力。

 

社会主义思想中很重要的一条原则是，在理论上，国家最终要消亡，由公民自治来进行管理，即所谓中间机构将在未来发挥很重要的社会管理的职能(这与无政府主义者有一定的共同之处)。但在此之前，无产阶级夺得政权以后，实行的是其阶级的专政，其国家的职能大大地强化，无论是对内执行强力，镇压敌人的反抗，包括国家专政机器的作用，还是从事公共服务和管理，国家在经济生活中发挥巨大的作用，通过计划来指控经济的运作，并且从事大量的社会管理工作。因此，在从无产阶级专政到国家消亡的过渡时期，国家的职能是大大地强化了，把过去由社会来管理的事情，均由国家来做。国家成了一架全能的超级的机器。马克思主义者和社会主义者看待市民社会时常带有某种不安，尤其是在把它与阶级权力的不平等和社会的不公正相联系起来的时候。此类观点，为推翻现有的市民社会，或通过扩大国家的支配和规制来缩小市民社会，提供了依据。

 

 

                     第三节  自由民主主义的国家与社会观

 

  关于国家与社会之间关系的不同政治哲学观点，主要体现在如何看待两者的职能及互动关系。关于国家的自由民主主义的观点，从洛克、密尔到哈耶克、诺齐克，大部分自由派理论家从自然权利理论出发，认为国家只是权利的捍卫者，他们都强调国家是公共秩序的维护者，也就是守夜人，维护公共安全，确立法治，在市场交易中维护公共交易，而不是介入所有事务，尤其是私人的经济活动。

 

    一、洛克的自由主义国家与社会理论。英国哲学家洛克是这一理论传统最具影响的发言人。他像霍布斯一样以社会契约论来说明国家和政府的起源，即人们通过契约来建立公共权力机构。当然，洛克与霍布斯不同的是，他不把所有政治和社会关系看作是权力关系，而更看重自然权利的根本性和原始性，认为人的行为都要受到自然权利在道义上的约束，而国家恰恰是护卫这些自然权利的。霍布斯把人的原始状态看作是像狼一样，因而是“每人反对每人的战争”，在此状态下，人没有理由遵从道德规则，人们的生活是贫穷、野蛮、短暂而残酷的。一句话，原始的自然状态是一个无法无天的状态，无道义和法律可言。洛克则不同，他认为自然状态下“具有一种约束每个人的法律；而且这一法律教导所有的人们，他们必须记住他们是平等而独立的，无人可以伤害他人的生命、健康、自由或所有物”。^[v]

 

    因此，一切人在生命、自由和财产权上是平等的，这些权利先于政府的建立。这些权利是消极权利，因为它们对他人设置了不干涉这些受保护领域的义务。这种权利赋予每人一种不受他人侵犯的自主的领地。然而，这种权利是消极的，因为他人尽管不得随意剥夺任何人的生命、自由和财产权，但也无需采取积极步骤来给人提供产权、维持生命，或者提供实质性地行使自由权的条件。不干涉他人与积极为他人的行动创造条件是有区别的，这就是消极权利与积极权利的区别，洛克对此已经阐述得相当清楚。自然状态下的平等即此消极权利意义上的平等，它只包含这样的平等权利，即每个人对他的自然自由所拥有的不受任何他人的意志或权威所约束的权利。^[vi]

 

    洛克进而认为，自然状态下理性的人会确立私有财产的制度。这一点之所以重要，是因为国家的职能便是保护公民的私有产权。世界是由人的收益所创造的大仓库，每人可以从这个仓库中取用自己的那一部分。但取用的途径是劳动。因为劳动是劳动者毋庸置疑的财富，只有他自己才有权利得到他的劳动所结合的东西，至少是在具有足够数量留给他人时是如此。^[vii] 劳动产生财产权，但这是在劳动产生的财富有足够数量留给他人时实现的。这里似乎有一种财富平均分配的意思。但是，洛克实际上承认自然状态下财富分配的不平等，从而认可了文明社会中财产的不平等。不平等的产生是由于人们在才能、作努力的愿望、市场交易中的机敏程度和运气上的差异，这些差异导致了不平均的财富分配。由于人们进入文明社会的目的至少是部分为了保护他们的财产，不平等便带进了国家本身。

 

    由此可见，像洛克所阐述的其他自然权利一样，财产权是消极的。谁都没有义务为他人提供财产权，人惟一的义务是不予干涉的义务。处于自然状态下的人们无义务相互剥夺各自的劳动成果，或者剥夺通过契约安排而交换所得的东西。在这样的国家，其居民在与他人订约而确立政治社会时有可能作出怎样的理性考量呢？洛克引用了若干理由，其中之一便是认为不存在强制执行自然法的公正不倚的司法。因而人们成了其自身案件的法官，而且在作出此类“判决”之后，便无人强迫他们去让各方自己解决纠纷。这就很难达成公平和不偏袒的判决，或者让所有各方都平和地接受判决。更有甚者，不能指望每个人始终遵守自然法或尊重他人的权利。

 

    然而，任何争端都可能以冲突结局，避免进入战争状态是人们结束自然状态进入社会的重要理由。可是，由于“不能设想理性的动物出于状况恶化的意图而改变其条件”，人们并不将其全部权利交给国家^[viii]。可见洛克的国家不是霍布斯的巨兽利维坦，他从来不认为个人可以无条件地把自己的权利交给国家或政府，而是认为理性的个人把自己的权利交付给行政与司法权威，这样做时仅以国家保障其对生命、自由和财产的权利为先决条件。按照洛克所坚持的契约论，国家只是由社会契约形成的社会，因此国家的政策由社会来决定，当一致同意无法达成时，由其成员的多数赞成票来决定。当然，这样的多数票决仍然不能改变契约的基本条款，即个人交出自己的权利，为的是解释和执行自然法，以及国家在平等地支配每个人的公共法律的框架内保障个人对生命、自由和财产的权利。因此，国家最终是其公民自然权利的捍卫者，只有在形成这样的国家的前提下，离开自然状态才是理性的。

 

    在洛克看来，自然权利以及国家保护自然权利所起的作用都是消极的，因为这些权利对他人规定的义务不是提供重要的物品和服务，而只是避免对每个人为自己提供这些物品和服务的努力进行干涉。因此，这仍然是伯林意义上的消极自由。相应地，洛克所设想的国家也不是福利提供者，而是一种裁判者的消极角色，其作用除了抵御外部敌人以外，便是确保每个竞争者尊重他人的权利，以此来规范经济的竞争。所以，洛克的国家是古典自由主义意义上的裁判者，以保证每个公民在自由地追求其福利时，不侵犯他人类似的自由经营权。这与后来的凯恩斯式的自由主义观念有着重要的差别，因为后者在国家职能中还添加了社会福利提供者的内容。

 

    沿着洛克的这条线索一直发展到诺齐克，自由派理论家坚信国家只是个人权利的捍卫者，充当社会的守夜人。个人和团体通过市场来进行交易，追求自身的利益本天经地义，其前提是不妨害他人同样追求自身利益的努力，国家只是这种自由交易的公平裁判者，而不必卷入社会福利的追求本身。这个基本信念成了其根本的信条，并且反映在其对政府合法性的论证方面。洛克便反复强调所谓“同意说”，即认为政府的合法性是建立在被统治者自觉自愿表达的同意的基础上的。人们联合为一个共同体并把某些权力交由政府来行使的目的是保护自己的财产，同时必须按照社会或其代表所一致同意的规定来行使这些公共权力。统治者也是参加契约的一方，是从订约人中推选出来的，因而也受契约的约束。如果统治者不履行契约，不能保障大家的权益，人民就有权反抗，甚至推翻他们，另立新的统治者。这个权利说成了此后普遍人权原则的理论基础。

 

私人财产权具有神圣性，国家不得轻易违反，这是自由派观点的基石。甚至在封建时代，掌握王权的统治者也不能随意干涉公民的财产权。“风能进，雨能进。国王不能进”，就是这种权利的生动说明。英国大宪章确立了公民权利的原则，一直到美国的宪法，宪制主义即以此为原则。国家不可随意逾越自身的权限，为所欲为地干涉公民的自由权利。

 

二、潘恩的国家与社会学说。美国独立战争时期激进的民主主义思想家托马斯·潘恩也继承了欧洲的自然法理论和社会契约论，阐发了人的自然权利学说。潘恩则全力论证自然权利论。他说：“所有的人生来就是平等的，并具有平等的天赋权利。这是一切真理中最伟大的真理，而发扬这个真理是具有最高的利益的。从这个角度来教育人，就可以使他同他的一切义务紧紧联系起来。”^[ix] 这种自然权利(或天赋权利)与公民权利的性质不同。天赋权利就是人在生存方面所具有的权利，即基本的生存权。“其中包括所有智能上的权利，或是思想上的权利，还包括所有那些不妨害别人的天赋权利而为个人自己谋求安乐的权利。”而公民权利则是人作为社会一分子所具有的权利，它以天赋权利为基础，但享受公民权利并不只靠个人能力，还与安全保护有关，并且要求其他的社会条件。

 

从自然权利出发，潘恩进一步阐发了在欧洲已经兴盛相当时日的社会契约论，重申国家和政府是社会契约的产物。他指出，关于政府是统治者与被统治者之间订立的契约，政府可大大促进自由原则的观点，其实是倒因为果。实际上，人们订立契约，从全体成员中选出一些优秀的人专门管理立法工作，才产生了政府和法律。因此，在《常识》一书中，潘恩把政府与社会区分开来，认为两者的起源不同，“社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们的邪恶所产生的”。从目的上说，“社会使人们一体同心，从而积极地增进人们的幸福，而政府则制止人们的恶行，从而消极地增进人们的幸福。”社会注重鼓励，政府注重惩罚。潘恩的这些论述把从洛克以来西欧的民主理论家明确将政府与社会加以区别的思想，作了进一步的强化。潘恩认为社会是积极的、主动的和正当的组织，而政府则是“必要的祸害”，是消极地增进人的幸福，因此政府应服务于社会，其权力应始终有所限制。社会永远高于政府。“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使是最好的情况下，也不过是免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”^[x]

 

人类专制政治制度的一个重要的特征是掌权者的世袭。潘恩抨击一切世袭制的政府在本质上都是暴政，它完全违反人的自然权利。世袭制把人当作财产来继承，继承一个政府，就是把人民当作成群的牛羊来继承。而争夺世袭王位引起的战争比因选举而引起的内战，次数要高得多，持续时间也更长，程度更为剧烈。这与直到今天的保守派的观点针锋相对，他们竭力为世袭和专制体制辩护的主要理由往往是说，世袭或贵族体制可以保持德行高和能力强的统治者，维护社会的稳定，而民主选举大多造成闹哄哄的动乱，将庸人推上台。潘恩显然对此论嗤之以鼻。他由此还大力论证了用革命和战争方式推翻君主制度的必要性。在他看来，人民始终享有自己固有的、消灭一切不合适政体、建立自己政府的权利。

 

潘恩是一个坚定的民主派，他理想的政体是民主共和国，因为这种制度“完全体现了政府应当据以建立与行使的宗旨、理由和目标”，它代表了公共利益，其根本特征就是代议制加民主制，因而它包括代议、公证和公利三大要素。^[xi] 潘恩认为，这种经过选举而产生的政府，主权属于人民，比君主政府具有更多的真正的威严，每一个代表都比君主更富于尊严。当然，潘恩不主张直接民主制，而提倡间接民主，认为人民选举代表去商议和处理国家事务，是共和制政府的自然组织形式。当共和国变得领土过大，人口过多时，雅典式的简单民主形式就不适用了。潘恩也十分重视宪法和法律的作用。他非常推崇法国《人权宣言》和宪法，认为它们是其他国家应当仿效的模本。他坚持宪政主义，强调指出：“宪法不仅是一种名义上的东西，而且是实际上的东西。它的存在不是理想的而是现实的；如果不能以具体的方式产生宪法，就无宪法可言。宪法是一样先于政府的东西，而政府只是宪法的产物。一国的宪法不是其政府的决议，而是建立其政府的人民的决议。这是法规的主要成分，可以参照或逐条引用；它包括政府据以建立的原则、政府组织的方式、政府具有的权力、选举的方式、议会的……任期、政府行政部门所具有的权力，总之，凡与文官政府全部组织有关的一切以及它据以行使职权和受约束的种种原则都包括在内。”^[xii] 这一大段话表明他对宪法的重要性和具体规定的深刻认识，也反映了他对以法治国的基本原则坚定不移的信念。

 

三、关于国家治理的法治思想。自由民主派的国家与社会观还包括国家治理的法治思想，即国家通过系统的法律制度来进行统治，其本身的行为也受到法律制度的约束。法治国家的政府运作大多也采用法律治理的形式。如行政部门发布的命令往往写成如法律条文一般，所实施的行政处罚也交由司法部门去监督。公民和团体如不满行政部门的决定，便可诉诸法律，受到不当侵害的，可要求实行国家赔偿。行政部门的权力不是毫无限制的，其行为要受到中立的司法部门和立法机关的监督，如司法部门所作的解释一旦认定某项行政命令或行为违法，便必须收回成命。因此，法治国的政府官员必须随时将自己置于法律的管制之下，而不能随心所欲地滥用权力。

 

    现代自由主义者多次论述了法治的基本原则。比如“应当意味着能够”的准则，即法治所要求和禁止的行为应该是可合理地预期人们去做或不做的行为。“同等情况同等对待”，即在类似的案例中一视同仁地对待所有人。任何个人、政党和团体在法律面前一律平等，不能因为其身份和地位而拥有特殊法律对待的特权。“法无明文不为罪”，即要求法律为人所知或公开地宣传，其含义也应得到明确的规定；法令的陈述和意向都必须具有普遍性，而不可作为损害某些特定的个人的手段(如剥夺公权的法律)；至少对较严重的不法行为作出明确的严格的解释；在量刑时不应追溯判决法律还没有规定为犯罪时的行为为有罪。^[xiii]只有在极特殊的情况下，例如清算像纳粹掌权时期所犯下的普遍反人类罪行及其大量违反基本法治和社会正义原则的立法时，才可能实行追溯既往的立法，但这只能成为例外而不是常规，而且必须有更高级的正义原则作为依据。基本法治原则还包括那些规定自然正义观的律令，它们是用来维护司法活动完整性的指导方针。如一个法律体系必须按照法规来进行审判和受理诉讼；必须包括可保障合理审查程序的证据法规，即必须建立严格的程序正义。法官必须独立而公正，任何人不得判决自己的案件，审理必须公正和公开，不能受公众的喧哗所左右。

 

    法治要求司法部门作为社会公正的主要维护者独立行使司法裁判权，不受社会政治势力或舆论所左右。由政治势力干预司法活动，在法院系统之上再设置别的权力机构，只能扼杀真正法治的实施。当然，司法独立并不意味着法院成为不受制约、任其自行办案的独立王国，立法和行政部门对于法院也存在牵制与制约作用，例如当发生司法腐败，缺乏司法公正时，民主代议制下的立法机构可对其实施监督，撤换法官。但这种制约同样不能以个人或少数人的意志为转移，少数人随意撤换法官，特别是在审判重要案件的前夕，同样妨碍司法公正。也就是说，对法院的监督方式也必须是公开、公正的，符合程序正义的要求。现代法治国对于法官的任命方式有所不同，有实行任期制，由选民或议会定期选举法官的，也有实行大法官终身制的。无论以何种方式任命，都必须保障法官在司法中独立断案的权威。

 

    现代生活条件日益复杂化，法律和司法的技术性也日趋复杂，非经专业训练已较难进行公正断案。虽然像美国那样由普通公民组成的陪审团判决还较为普遍，但在审判过程中法官和律师的专业知识仍然起了重要的作用。为了确保司法独立，需要培养并维持一个规模较大的法学家集团，这里的法学家是广义的，包括各级法官、检察官、律师和法学教师等专门法律工作者。法学家是依靠自己的专业知识和技能从事司法服务的人，因而其地位应当得到社会的尊重，不能受制于一般政治势力；相反，不经过相当的专门训练和职业道德考验，便不能胜任法律专业工作。为了杜绝其后顾之忧，这些法学家应当拥有体面而稳定的收入。除了属于公共官员的那一部分法学家以外，大部分律师应当是依靠自身的独立工作而收取代理费的自由职业者，其职业道德受到律师公会或协会的自主监督，这样他们才会独立地为维护公民权利尽职，以保障司法独立。合同法使得个人之间在订立契约时具有安全感和可预期性。令过错方赔偿的私法在执行实效上既鼓励个人为其行动负责任，又让受损害方恢复到过错行为发生前的状态。因此，公法和私法在保障公民权利上的互补作用构成了法治的主要社会控制的职能，甚至在经济上也与人治具有高得多的效率。

    由此来看，自由民主主义的法

治理论要求法治国杜绝官本位的体制。行政官员的权力渗透到社会的各个角落，不容许市民社会独立存在并对政府形成监督力量，不同权力机构间的相互制约便缺乏社会基础，从而难以实现真正的法治。自由主义的法治理论虽无统一的明确答案，但所坚持的基本原则和制度大体一致，主要是社会与政府的分立，不能以政府的意志代替社会或民众的意志；法律大于行政权力，宪法具有至高无上的权威，任何人和团体不得凌驾于法律之上；立法民主，由拥有广泛代表性和定期选举产生的立法机构制订法律、监督行政；司法独立、拥有崇高地位和权威，并且实行防止随意违宪的司法审查制度；政府各权力机构间实行牵制与平衡，以防止单个机构权力过大，等等。这些都是法治的主要特征，使之与人治和法制区别了开来。同样，不能以法治国中法官也行使自由裁量权为理由，故意模糊法治与人治之间的基本界限特征。正如德沃金所说，法治国中法官自由裁量权的行使不会超出基本原则的界限，其公民不会因此而对法律制度失去信心或预期的稳定性。他形象地把自由裁量权比喻为面包圈中间的那个洞，“如果没有周围一圈的限制，它只是一片空白，本身就不会存在。”^[xiv]

 

 

                   第四节  经济自由放任主义的国家观

 

关于国家与社会关系，自由至上主义或自由放任主义的观点较为极端，他们主张最小意义上的国家。充当秩序守护者的国家应当容许社会自我治理、自身发展，尤其是在经济领域，应当通过市场自由交换来鼓励社会进行广泛的自由选择。

 

一、著名的政治经济学家亚当·斯密系统地论述了自由放任主义的经济学说。佛格森(Adam Ferguson)则对当时社会发展到商业阶段的伦理和制度进行了深入的分析，最早研究了近代兴起的市民社会。亚当·斯密在《国富论》中第一次把当时的一切经济知识归结为一个统一的完整的理论体系，并用新的知识成果发展了古典政治经济学。其核心思想是，充分的经济自由是国民财富不断增长的首要条件和基石，而市场是促进经济自由的最根本条件，人们出于利己心而达到利他的目的。斯密坚决反对一切阻碍经济自由的政策和学说，并由此论证自由贸易对于经济发展的意义。

 

    斯密的思想是内在一致的。早在《道德情操论》中，他已经从人的同情心来探讨伦理问题，在《国富论》中则进一步发展了这种伦理观，他把自己所生活的社会看成是一种交换的联合，而这种联合的根源则在于“人的本性”，其根本特征即是“互通有无，物物交换，互相交易”的倾向；这种倾向为人类所共有。人们彼此之间固然需要互相提供帮助，但这种帮助并不是出于人们的利他主义，而是出于利己主义的考虑。“别的动物，一达到壮年期，几乎全都能够独立，自然状态下，不需要其他动物的援助。但人类几乎随时随地都需要同胞的协助，要想仅仅依赖他人的恩惠，那是一定不行的。他如果能够刺激他们的利己心，使有利于他，并告诉他们，给他作事，是对他们自己有利的，他要达到目的就容易得多了。不论是谁，如果他要与旁人作买卖，他首先就要这样提议。请给我以我所要的东西吧，同时，你也可以获得你所要的东西：这句话是交易的通义。”^[xv]

 

    斯密强调，交换是人类的利己主义本性产生的，而人类要求相互交换的倾向又引起分工。因为人类既然具有交换的倾向，所以一个人必须持有其他人所没有的东西，而要做到这点就必须实行分工，从而又需要货币，由此而引申出全部经济理论。人固然是利己的，但每个为自己利益打算的人不能不顾到其他同样利己的人的利益，从而自然而然地产生了相互的和共同的利益。因此，个人利益不仅不与社会利益相矛盾，而且是一致的。“每个人改善自身境况的一致的、经常的、不断的努力是社会财富、国民财富及私人财富所赖以产生的重大因素。”^[xvi] 资本主义的一切经济活动包括市场机制就为这种利己与利他心的统一提供了最佳条件。生意人在从事投资时，所考虑的只是个人利益，然而其结果却最能增进整个社会的利益。每人不断努力为自己的资本找到最有利的用途，他是出于利己的动机，但他在研究自身利益时自然会选定最有利于社会的用途。各人追求私人的利益，最能使社会财富的分配达到平等的原则。总之，在“各事物都听任其自然发展的社会”里，追求个人利益的活动会促进社会的利益。因为在这种“一切听其自由”的社会里，人们是受一只“看不见的手”的指导，来促进他们完全不放在心上的目的。每个人“通常既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益。……由于他管理产业的方式目的在于使其生产物的价值能达到最大程度，他所盘算的也只是他自己的利益。在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”。^[xvii]自由市场提供的自发竞争就是这样一种看不见的手，促进人们从利己的前提出发达到利他的目的。市场是一种最自然的制度，也是一种相当复杂的制度，但斯密把他的全部经济理论和政策观点建立在发展自由市场制度上。

 

    斯密经济学说的中心思想是“自由放任”，这也是其经济政策主张的基本原则。他竭力鼓吹经济放任自由主义，强烈反对封建旧制度和重商主义。他力图证明，应当把资本从封建制度及其残余的束缚下解放出来，使之有雇佣劳动的完全自由。为了增加国民财富，必须做到：一、加强分工，二、增加资本的数量，三、改善资本的用途。在他看来，资本主义制度依靠自身的力量能够做到这三点，而无需当时的国家进行干预，干预了反而不利于资本主义生产的发展和国民财富的增加。斯密强调，最好的经济政策就是给私人的经济活动以完全的自由，包括雇佣工人的自由。实现自由放任原则的主要内容是实现自由竞争和自由贸易。互通有无互相交易是人的天性，为人类所共有，故应当顺其自然，任其发展，不应当人为地加以干涉。斯密在对外贸易上也主张完全的自由，因为市场不受国界限制，对外贸易和世界市场对于发展资本主义的意义日益重要。因此，他批判重商主义为了获取金银而垄断对外贸易，这将不利于本国产业和对外贸易的发展。对外贸易既发展国际市场，又扩大国际分工，可使资源配置在世界范围内更加合理。为此斯密发展了诺思关于“国际分工”的理论，其道理是个人分工的自然扩大。每个人把自己的劳动用来生产他最擅长生产的东西，然后用它去交换自己所需要的别人擅长生产的东西，花费最少，所得最佳。国与国之间也是这样，斯密认为，一种商品如果其他国家生产所需成本比本国低，本国就不必生产；用输出自己最擅长生产的商品换来的钱，去购买别国的廉价商品，要更便宜、更合算。总之，国际分工和自由贸易不仅能使每个国家比它在闭关自守时获得更多的廉价商品，而且能促进这个国家的劳动和资本得到最充分和最合理的运用。

 

    放任自由主义政策下的国家并不是无所作为，而是保护本国的社会安全。斯密坚持国家保护私有财产权，维护社会安全。但他属于那种主张最小国家的理论家，认为国家的职能应有一定的限制，主要限于：一、保卫本国不受他国侵犯，二、保障社会成员的财产和人身不受他人侵犯，三、建设和维持一些公共工程和公共事业，这些事业对个人来说是无利可图的，而对社会却是必要和有利的。可见，他所规定的国家职能就是保证资本主义私人经济在市场中得到顺利发展、积累财富，政府就像一个“守夜人”，维护社会安全和秩序，抵御外敌，但不得干涉私人的自由竞争的经济活动。为此，政府不得浪费，过多的公共开支是一种浪费，因为这“无疑曾阻碍英格兰在财富和改良方面的自然发展”。^[xviii] 政府开支的主要来源是税赋，斯密要求政府在赋税方面必须坚持公平、确实、便利和经济这四项原则。

 

    二、密尔论个人自由与社会。英国哲学家密尔致力于论述个人自由与社会的关系，这里的社会指的是集体包含公共部门和领域。他对自由的必要性和重要性作了系统的阐述。他不像前人那样仅仅把个性和个人判断的自由看作是可容忍的坏事，而是认为政治自由的真正论据是它能造就高尚类型的道德品格，并为人的道德发展留有广阔的活动余地。因此《论自由》主要不是呼吁减少政治压迫，或者改变政治组织，而是主张真正的社会自由，它包括：第一，意识的自由，即最广义的良心的自由，在思想和感情方面，在实践的和理论的方面，在科学、道德、神学和信仰等问题上的自由，发表和表达意见的自由；第二，个人志趣的自由，即自由订定个人生活计划，以顺应自己的性格，自由照自己所喜欢的去做，实现个性的充分发展；第三，个人之间联合的自由，如在经济、贸易、生产、生活各方面的自愿联合。^[xix]

 

密尔说，如果同样的事情，个人与政府都可以做，最好还是由个人去做，以锻炼其积极性和创造性。言论自由与良心自由的意义。良心自由是从个人的良知进行判断，不受外在势力的干涉。密尔《论自由》的核心思想即指，个人的行为只要不伤害他人，社会就不必干涉。言论自由和社会自由可以为天才的创造提供土壤。这里说的社会指的是公共部门和领域，自由最终立足于个体的自由。密尔论证道，支持思想和言论自由的论点有两个：(1)我们永远也不能确信试图压制的意见一定是谬误，(2)我们即使确信它是谬误，压制它也仍然是个罪恶。就第一点而言，因为任何人也不能代替全人类来决定一个意见的真伪。尽管专制君主或惯于服从的人常常对某种意见的真确性确信无疑，但事实证明，这样的意见往往是错误的。而“现在流行的许多看法将被未来的时代所抛弃，就像现时代抛弃许多过去曾经流行的看法一样。”^[xx]

 

密尔认为，人们必须学会如何使自己的思想少犯错误，而纠正自己错误的最好办法是自由讨论，允许别人批评自己。他强调，一个意见因为在各种机会的竞斗中未被驳倒而假定为真确，这是一回事，为了不许对它驳辩而假定其正确性，这是另一回事。这两种态度之间存在着天壤之别。^[xxi] 所以，通过不同意见的表达和论辩比较，从对立意见中修正自己的意见，是十分必要的。

 

密尔尤其强调个性的自由发展的重要性，认为它不仅是促进社会进步的重要因素，而且是人性的本质要求。“人性不是一架机器，不能按照一个模型铸造出来，并且开动它按部就班地去做为它规定好的工作；它毋宁是一棵树，需要按照使它成为活物的内在力量的趋向生长，并在各方面发展起来。”^[xxii]只要不涉及他人，个性就有维持自身和自由发展的权利。凡在不以本人自己的性格，却以他人的传统或习俗作为行为准则的地方，那里就缺少人类幸福的一个主要因素，而这包括个人进步与社会进步的一切主要因素。密尔特别不满于人们常常对这个目的本身漠不关心。而要自己选定生活方案，就不能仅靠猿猴般的模仿力，而要使用自己的一切能力，必须使用观察力去看，使用推论力和判断力去预测，使用活动力去搜集材料，使用思辨力去作决定，还要事前事后的周密思考，而这些都可以激发个性的充分发展。“最富于自然情感的人也总是可以培养出最强烈的教化情感的人。使得个人冲动生意盎然而强大有力的那种强烈的感受性，也正是对美德最炽烈的热爱和最严格的自我节制所得以产生的源泉。”^[xxiii]

 

密尔认为，即使是那些惰性力较强、不善于独立思考和抉择、不要自由也不想受自由之惠的人们，仍然可以从充分发展了的个人那里学到一些东西。正因如此，密尔强调天才和杰出人物为社会发展作出的贡献。“首创性是人类事务中一个有价值的因素。永远需要有一些人不但发现新的真理，并指出曾经的真理在什么时候已不再是真理，而且在人类生活中开创一些新的做法，并树立更开明的行为、更好的趣味和见识的榜样。”^[xxiv] 天才人物永远是很小的少数；但他们却好比是地上的盐，没有他们，人类生活就会变成死水一潭。人类不仅依赖他们来创造新事物，也依靠他们来维持已有事物的生命。为此，就必须保持能让他们生长的土壤。“天才只能在自由的空气里自由地呼吸。按照定义，有天才的人比任何其他人都具有更多的个性”。惟其如此，就更不该让他们去适应少数统一的模子，这些模子是社会为了省去其成员形成个人性格的麻烦而预备好的。因此，密尔坚持让天才在思想和实践上得到自由舒展的必要性，特别要求克服实践上阻碍天才发展的一切障碍。他指出，当时世界的一般趋势是使平凡性在人类之中造成了占优势的势力，使个人消失在人群之中。这种民众主义倾向是法国启蒙思想家和大革命的一个产物，密尔对此颇不以为然。尤其是那些群众不是从天才和公认的领袖人物那里取得真知灼见，而是让与他们自己很相像的人代他们思考，其结果是一种广泛的平庸。民主制或多数贵族制的政府也陷入了这种平庸的境地。因此，密尔大声疾呼应该让天才的声音广为传播。他们的首创性首先可以打开无首创性的人们的眼界，从而使这些人渐渐变成有首创性的人。密尔认为，他决不是主张天才用强力统治世界，而只要他们指明道路。所以尤其需要让天才发挥其个性，鼓励他们去说话和行动。“在今天这个时代，只是不愿苟同的一个榜样，只是拒绝向习俗屈膝服从，这本身就是个贡献。正是由于观点的暴政已达到使怪异性成为谴责的对象，为了打破这种暴政，可取的做法是：人们应该标新立异。凡是性格力量充实的时候和地方，标新立异也充足；一个社会标新立异的数量，一般总与该社会所含有的天才、精神活力和道德勇气的数量成正比。今天敢于标新立异的人如此之少，正是这个时代主要危险的标志。”^[xxv]在这种情况下，怪异性的发展也是可取的。从这个意义上说，密尔的自由主义中包含精英主义的成分，他把杰出人物的脱颖而出看作是人性自由发展的必然结果和促进因素。然而社会所能制裁的也仅此而已。至于个人性格、表现、行为上的一些缺点，如卤莽、刚愎、自大、妒忌、放纵等等，这些只能引起别人对他观感上的不佳，但只要不涉及他人利益，社会就无权加以制裁。当然，在许多情况下，这些个人行为是否危及或损害社会利益还难以截然划清。但密尔强调，如果一个人的行为既没有违反公众的任何特定义务，也没有对别人产生可觉察到的伤害，由此而产生的对社会的损害又只属于非必然的，或者可以说是派生的性质，那么，这些行为带来的那点不便利，与人类自由更大的利益相比，也是能够承受的。

 

密尔还把他的这种自由主义理论直接推广到经济生活，尤其是推广到与自由竞争有关的活动中去。他认为，一个人在合法的竞争中获胜，也许会使失败的对手感到痛苦和负担，但对于这些失望的竞争者，社会并不承认他们在法律或道德方面享有免除这类痛苦的权利，也没有义务进行干涉。贸易本来是个社会行为，由于货物总向公众出售，因而直接涉及到他人利益，有人便因此而主张政府限定商品价格和规定制造程序。但密尔强调，实现价廉物美的最好的办法仍然是生产者和消费者的完全自由，以购买者可以随意到处选购来制约生产者和销售者。在密尔看来，对贸易的限制和生产限制都是约束，而约束就是祸害。他又认为，一些经济约束均未产生原来希望得到的结果。^[xxvi]因此，密尔对具体经济立法的界限并未阐述清楚，而是依靠主观的习惯来判断。

 

    密尔的经济理论实际上以李嘉图的经济学和古典放任自由主义理论为出发点。他在《论自由》的结尾专门谈到政府干涉经济活动的限度问题。他说，有三种情况是政府不应干涉的。第一，所要办的事，若由个人来办会比政府来办更好些。例如，对工业生产过程这种事，政府官员或立法机关就不应予以干涉，而应由企业主自己来办。第二，有许多事，虽然由一些个人来办一般看来未必能像政府官吏办得那样好，但仍宜由个人来办。因为这样可以加强个人主动的才能，锻炼个人的判断能力，充实个人的知识。有了这种自我管理的习惯和力量，才能维持自由组织的生命。“在一些国家，政治自由并不是建立在地方自由的坚实基础上的，因而往往带有稍纵即逝的性质……纯粹地方性事务由地方来管理，大工业企业由自愿出资者的联合组织来管理……政府的运作趋向于千篇一律。相反，在个人和自愿联合组织那里，倒进行着各种不同的实验，获取无穷多样的经验。政府能够有益地去做的，只是使自己成为一个集中保管者，许多实验所得出的经验的积极分发者和传播者。其任务在于使每一个试验者都能从他人的各种试验中获益，而不是除了自己的试验以外其他人的试验都一概不予容忍。”第三，不必要地增加政府的权力，会有很大的祸害。因为这种增加会使得活跃而富于进取性的一部分公众越来越成为政府的依存者。例如公路、铁路、银行、保险机关、大学、公共慈善机关变成政府的分支机构，各种从业人员从政府领取薪金。“这个行政机器构建得越是高效和科学化——网罗能力最强的高手来操纵这个机器的安排越是精巧，其祸害就越大。”^[xxvii]密尔在坚持个人首创性、反对家长式统治、要求政府较少干预的基本前提下，也考虑到通过立法来解决分配不公等经济和社会问题的改良方案。

 

密尔的这些论述突显出自由放任主义的国家和社会观。他强调国家和社会尽量为个人自由创造条件。一个社会扼杀个人自由的弊端是广泛平庸，没有创造。人们从天才的创造性中获得许多，但限制自由创造的环境是社会的公害。言论自由的一大优点是让思想自由流通，为天才的创新提供环境。思想只有通过自由交流才会日益完善和更新，而检查制度则是事先设定只有少数人是真理的掌握者，实际上是以一个模子套一切，把天才和正确的思想扼杀在摇篮中。这是社会的悲剧所在，需要尽力避免。在经济理论上，自由放任主义者主张通过自由市场来处理国家、社会与个人的关系，通过市场“看不见的手”的作用，让个人从利己的动机出发达到利他的效果，从而尽量发挥个人的积极性和创造性。

 

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                       第五节 从全能主义政府到有限政府

  

以上对有关国家与社会关系的政治哲学思想的分析和总结，为现实中国社会转型期处理国家与社会关系的改革提供了有益的借鉴。这里的焦点是如何转变政府职能，从全能主义的政府转向有限政府，这种转变的任务还相当艰巨，还处在艰苦转变的过程当中。

 

我国的改革开放事业在很大程度上是转变政府职能。关于国家与社会的关系中政府充当的角色，一直存在全能政府和有限政府的理论分歧。全能主义说的是政府在社会经济活动中担任无所不包的重要角色，同时扮演着决策者、投资者、招商者、管理者、监督者等等角色，各个领域都由政府主导。全能政府主张计划经济，政府来制定和执行大小经济计划，由各个国营和集体单位贯彻执行，并且接受政府监督。这种政府体制与自由主义的有限政府制度存在重要的差别。我国改革开放前的数十年里即是这样的政府体制。经济是高度计划的，政府是全能政府，人们的一切物质文化需求都由政府计划供给。但是，个人的生产和创新的积极性受到严重的影响，经济发展活力和动力严重不足，缺少激励力。结果是生产效率低下，物质生活匮乏。

 

1949年新中国成立初期，为了尽快恢复国民经济，从落后的农业国向实现国家的社会主义工业化转变，在当时的国内外条件下，中国在对农业、手工业、资本主义工商业进行了社会主义改造的基础上，进行了大规模社会主义建设。为了完成这一历史任务，中国借鉴苏联经验，建立了有利于集中国家和社会人、财、物资源办大事的计划经济体制；与此相适应，也建立了高度集中的行政管理体制。这是建立全能主义政府的时期。

 

从历史发展的阶段性来看，这种与计划经济体制相适应的行政管理体制对于克服建国初期的巨大困难，捍卫新生的人民政权，打破西方国家的经济和技术封锁，发展社会生产和改善人民生活，都起到了一定的历史作用。正是在这一时期，中国初步建立了独立的和比较完整的工业体系和国民经济体系，成功地把“两弹一星”发射上天。这些成就的取得，与当时的行政管理体制的特点和效能有相当的关系。

 

但是，随着经济本身的发展和国内外大环境的变化，主要靠行政手段直接管理经济社会活动的行政管理体制，越来越不适应经济分工和社会需求日趋复杂多样和不断变动的经济社会发展的要求。这种全能政府的特点是权力过分集中，条块分割，机制不灵活，束缚经济社会发展活力，不利于地方和下级行政机关发挥工作积极性、主动性和创造性。从整体上来说，全能政府赋予政府在经济和社会生活中的巨大决策权，造成官员权力巨大，权力寻租的可能性大增，积累了官僚主义恶习，在民主监督制度不够强时，也滋长了政府公权力的腐败。针对这些问题，为了调动中央和地方“两个积极性”，党和国家以调整中央和地方政府行政管理权限为内容，曾多次在计划经济体制的框架内对行政管理体制进行改革，但效果并不理想，往往是一放权就“乱”，“乱”了就重新收权。虽然当时的改革没有达到预期效果，但这种努力和尝试为后来的改革积累了必要的经验和教训。

 

在计划经济体制和“经济全能政府”难以为继的时候，以邓小平为代表的第二代领导集体以实践作为检验真理的唯一标准，解放思想，实事求是，认真总结了建国以来的经验教训，打破了理论“禁区”，准许在计划经济体制之外发展非公有经济，即允许多种所有制经济主体共同发展，并且提出了发展社会主义市场经济的理论，让各种生产主体(国有、集体、私营和混合所有制经济体)按照市场需求自行生产和供给，通过市场交换来满足人们的物质文化需求。经过这样的改革，中国的经济发生了重大的变化，由政府计划生产和供给逐步转向由多元经济建设主体自主生产和供给。人们的生产和创新的积极性得到了发挥，社会也从政府的严格控制下变得有自主发展的空间。随着多元经济建设主体的普遍成长和兴起，各种经济建设主体为取得市场份额、争取利润和积累经济资本而展开竞争，从总体上大大促进了社会经济增长，物质文化产品也日益丰富。“经济全能政府”也转变其职能，成为经济主体相互竞争的规则制定者、纠纷仲裁者和社会服务者。于是，全能政府也向有限责任的政府转变，政府与社会的关系出现了重大的变化。

 

从计划经济转向市场经济，使得政府的职能发生了重要的转变，这是全能型政府的第一次变革。但是，随着市场经济改革的进展，政府职能仍然存在一些需要解决的新问题，这就是市场经济下的全能政府的新问题。在市场经济条件下，政府也有可能在很大的程度上同时扮演着决策者、投资者、招商者、管理者、监督者等等角色，只是这与过去计划经济下的全能政府的权力执行方式有所区别。这就是政府仍然掌握大比例的国有企业，从金融、通讯、能源到交通运输、重工业等众多重要的国民经济领域，政府手中握有大量的资本，可以进行投资、招商、管理，直到对外大量的投资。同时，对于整个国民经济和社会生活的各个方面，还充当管理者和监督者，如对大量企事业单位的审批权，发放牌照和许可证，以及及时的监管，对于违规者的惩罚，直到吊销其经营执照和许可证。对于这些政府职能仍然存在第二次放权的问题。在市场经济改革之后，政府在这些方面的职权仍然牢牢地把握住，这是另一种形式的全能政府。全能型政府在过去几十年带动了中国经济高速增长，所谓集中力量办大事，就是集中国有经济的力量，并且通过政府的税收优惠或倾斜性的投入，完成庞大的工程或事业。

 

但是，这种政府主导型的增长模式现在已经成为影响经济高效发展的阻力，严重阻碍了经济的结构转型和市场经济进一步发展。因而需要进一步使政府从全能主义向有限政府转变。早在2013年底，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》即指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。

 

如前所述，在旧体制下政府无所不管，看起来什么都管，实际上却管不好。转型至市场经济以后，凡是市场可以办的，应该由市场去办；社会组织可以办好的，交给社会组织去办。只有市场和社会组织做不了或做不好的事情，才应当由政府来做，这才是有限政府该做的正事。有限政府正是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。这是依法治国、依法行政的重要内容，通过法律制度来限制政府的权力，更好地发挥政府的服务和监督职能，而不是对社会自己可以做好的事情横加干涉。因此，新形势下建立有限政府的目标是简政放权，向市场放权，向社会放权。

 

从全能政府向有限政府转变的一个突破口是行政审批改革，通过改革来理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。多年积累的行政审批上的问题表现在：行政审批面太宽，审批事项过多，大量的暗箱操作，行政官员的自由裁量权很大。行政部门层层设卡，四处插手，以行政审批来设置障碍。行政审批就变成由计划经济向市场经济转型过程中出现的怪胎，成了腐败的温床。在行政审批权改革过程中，仅仅国务院在半年内就取消和下放行政审批事项数百项。这些项目主要有五种具体情况：一、投资审批事项；二、涉及企事业单位、社会组织生产经营和业务活动的事项；三、涉及企事业单位和个人资质资格许可认定的事项；四、评比达标表彰评估和相关检查活动；五、行政事业性收费项目。自上而下的全国各级政府的行政审批权改革任务艰巨。每项审批权力的削减，必然会消解一部分人的利益，必然会遇到阻力甚至抵制，各种阻碍的手段层出不穷。能不能破除这些阻力，将考验改革的决心和意志。可以说，行政审批权方面需要削减的项目数量还相当大，任务还相当艰巨。仅以学前教育和托儿班为例，幼儿园属于教育事业，必须由教育部门来审批，托幼班虽然不需要教育部门批准，但却有妇联等部门来审批。这些部门设定了一些较高的标准，使得民办的托幼班难以得到批准，而这些部门自己推荐的机构则可顺利接管。托幼事业可以为上班族的父母提供急需的服务，社会需求量大。这些服务完全可以由社会自己来办，甚至社区组织就可以承担并不艰难的监管任务，民众自治团体就完全可以办到。

 

    建立有限政府的改革，当然不限于行政审批权，主要还是政府更好地履行其公共服务的职能。传统上，政府供给公共服务的过程中只有两个主体：一是政府，身兼三种角色，即公共服务的供给者、生产者和监管者；另一个主体则是公共服务的享有者——民众。改革需要从更好地发挥社会力量来着手，比如政府通过向社会力量购买这一种机制来履行其公共服务的职能。这样，通过导入市场机制，将公共服务的生产交给符合资质的社会力量，同时也引入第三方监督和评估机构。这样，社会本身也来提供公共服务，同时也发展出自己独立的监督和评估机构。

 

如前所述，自由放任主义在国家与社会关系上的一个重要原则是，凡能由社会来办的事情，最好由社会自己来办，政府不必干涉，这样可以锻炼社会的自我管理能力，并且发展其自我监督的职能。政府应做只能由它来做的那些事情，即制定规则、维护秩序，包括执行规则，惩治违反规则的人。全能政府的观念过于将一切事务均依靠政府，不相信、也不依靠社会的自我管理的能力。结果是，政府自身疲于奔命，管得太多太广，反而都管不好，同时也助长了寻租活动的腐败。而对其制订规则、执行规则和监督的职能，也做不好。因而需要改变政府职能，使之从全能政府向有限政府转变，焕发社会的创造性和积极性，进一步解放社会生产力。