比较政治学视野下的治理研究

曾庆捷*

 

一．         引言

 

政治学研究中的“治理”概念起源于欧美国家的思想界，其直接诱因是上世纪70到80年代波及英美等主要西方国家的一系列社会和经济问题，以及这些问题所引发的国家管理危机。近年来，治理概念在中国的官方话语和学术讨论中越来越频繁地出现，凡是涉及具体的制度安排和政策问题的讨论几乎都离不开对治理一词的使用。进入新世纪以来，中国共产党历次会议的重大决议和决定中有关社会治理的论述，尤其是党的十八届三中全会上提出的“创新社会治理”，更是吸引了学者们从不同的学科和政策视角对治理问题进行了研究和论述，取得了丰硕的思想成果。

 

从传统的“统治”概念向“治理”概念的转变，体现了中国执政党和知识界对于社会现状和政治发展趋势的新认识、新观念。与统治相比，治理在权力主体、权力的性质、权力的来源和权力所及的范围上都带有新的内涵。近年来中国维持社会稳定所面临的日益复杂的局面说明，传统的社会管理模式已经不适应时代的需求；只有建立现代治理体系，让治理主体从一元化的政府转变为政府、社会组织和公民之间的多元治理，才能真正实现社会的长治久安。

 

强调“国家治理”而非“国家统治”，在一定程度上反映了传统的政体分类法对于研究重要政治现象的局限性。无论一个国家是否采用竞争性选举的方式选择执政者，也无论执政权是否在多个政党之间进行轮替，政治的最后目标都是实现“善治”，即为公民提供和平稳定的生活环境、充足优质的公共服务、公正廉洁的司法体系和畅所欲言的表达环境。如果从一般的政体分类角度看，中国政治在改革开放30多年来的确没有发生多少变化，但从国家治理的角度看，中国在提升公共服务质量、加强政府问责和公民参与等方面已经取得了相当可观的进步。因此，治理概念的确给我们衡量政治发展、评判政治体制优越性提供了新的视角和维度。

 

    作为一个源自西方学界的概念，治理一词在被用来分析中国问题时，不可避免地要经过重新的解读和调整，以适应中国的具体国情。在这一章节中，我首先对治理的概念在西方兴起的背景和概念的内涵做一个简要的梳理，特别强调其对官僚规模膨胀和效率低下的反弹，以及公共服务职能向社会自治机构和私人部门的转向。接下来，我将比较中国语境下围绕治理的讨论与西方背景下的异同点，指出二者都主张由政府的一元治理转变为政府与社会合作的多元治理，以及不同社会自治团体之间的良性互动。所不同的是，中国在提出社会治理创新的时间点，恰逢执政党进入一个对官僚体系进行从严治理、清理整顿的周期，官员面临的监督和控制不断加强，执政党及其领导下的官僚队伍在社会经济发展中的作用被进一步强化。顺着这一思路，文章的第三部分认为，中国党政官僚体系内部各层级或各部门之间的关系，依然是讨论中国治理模式时主要的研究对象。我将梳理文献中存在的三种主要治理模式：压力型体制、项目制和运动式治理。这三种理解中国式治理的分析框架表明，中央政府在面对地方政府时掌握着绝对的资源优势和灵活多变的控制手段，中国官僚体制集权化的特质并没有淡化。在这样的政治环境下，推动治理主体和治理机制的根本转变依然面临巨大的挑战。

 

 

二．         治理概念的缘起

 

    在西方社会中，“治理”的概念起源于上世纪70到80年代波及英美等主要国家遭遇的经济衰退[1]。战后西方出现的福利国家面临着一系列的管理危机，包括官僚机构的臃肿和低效、税收负担沉重、政府赤字激增等。政府财政是否能够继续满足不断增长的福利需求，成为了一大难题。

 

    在这样的背景下，新自由主义者对福利国家和政府干预提出了尖锐的批评，其内容可以分为以下三个方面[2]：首先，有效的政府干预依赖于有关社会问题因果关系的确切知识。对于导致社会问题的原因以及某项干预政策可能导致的结果，政府都难以掌握准确的因果关系。比如，究竟是什么导致了一个居民区内青少年的犯罪泛滥？增加教育开支、兴建学校是否是对症下药？某一项政策干预可能导致什么样的副作用？回答这些问题所需要的信息，往往是政府部门所不具备的。

 

    其次，政策的出台和实际执行之间存在差距。政策的执行需要多个政府部门、社会组织和企业之间的互动协作，在执行过程中，每个行为体都有自己的利益考量，使得政策执行的结果与初衷可能大相径庭。此外，对实际执行政策的基层官僚的研究也表明，面临具体的、随时变化实际情况，底层官僚必须拿出临时的应变策略[3]。这样一来，政策的制定权就不再被一个中央权威所垄断，底层官僚不仅仅是在执行政策，同时也参与了政策的制定过程。西方学术界中出现了大量的研究，探讨政策的执行是否达到了政策出台时的预期效果[4]。学者对1960年代美国的许多政府项目的考察发现，联邦政府出台的政策在执行过程中受到多重阻力，地方政府、民间团体和企业都可能阻挠政策的最终实施。

 

    最后，现代化过程使得社会分化成许多专业的、高度自治的亚体系，而各个亚体系之间彼此相互关联和相互依赖。不同行为体分别作出决策，这些决策的直接和间接结果的总和才构成了社会结果。这种关联网络高度复杂，对人类的认知能力提出了巨大的挑战，任何一项政策干预都可能引发牵一发而动全身的结果，其直接和间接的效应都是难以预料的。

 

    国家干预和福利制度面临的这些危机，使得西方国家开始探寻新的社会治理模式。在传统的管理模式中，政府被看作是解决各种社会问题的主导力量，应该制定具体的政策目标，通过集权的、自上而下的执行方式解决问题。而在1980-90年代新出现的“治理”范式中，解决问题的能力不再仅仅来自中央政府，而是转移到了多个层次的不同行为者，包括国际组织、地方政府、社会组织以及公司。1980年代英国和美国所推行的公共部门改革使得学者们对治理概念的关注大大提升。1989年，世界银行出台了一份报告，其中将治理描述成为解决发展中国家的腐败、任人唯亲和政府低效的关键手段。世界银行等国际金融组织开始将经济援助与发展中国家内部的治理绩效联系起来，“善治”被视为是保证政府公开透明和妥善使用国际援助的前提条件。这种援助政策的条件性更引发了全球范围内对治理的关注和讨论[5]。

 

在英语中，治理一词来源于希腊语，其词根含有操舵、方向盘的意思，这暗示着从事治理者必须扮演一个掌舵者、协调人的角色。治理一词在英语国家作为日常用语出现已经有数百年的历史，指的是在特定的范围内行使权威[6]。自1990年代以来，治理的概念不断地被赋予新的内涵和外延。治理理论的创始人之一罗西瑙提出，“治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规则出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调节时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序”[7]。英国学者斯托克则提出“治理的本质在于，它偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”[8]。1995年，全球治理委员会将它定义为：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均有人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。它有四个特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理并不意味着一种正式制度，但确实有赖于持续的相互作用。”[9]

 

尽管学者们对于“治理”的概念有不同定义，但这些定义都具有一些共性。第一，治理体系是一个多中心的系统，其中不存在一个占绝对主导地位的中心组织。由于社会组织自我管理的能力不断加强，政府无法居高临下地对社会和社会发展进行管理。治理的概念暗示着，政府已经承认社会组织有自我管理的能力[10]。第二，在治理体系中，组织内部和组织之间的“网络”扮演重要的角色。在这个网络中，自上而下的等级体系或一元化的领导是不存在的，政府只是多个行为者中的一员。第三，治理的过程主要通过谈判、协商和合作来实现，传统的强制命令的方式不起重要作用。治理可以被理解成是怀着不同的利益和观点的行为者为了达成共同目标而进行的协作。英国学者罗德斯将治理简明扼要地定义为“自我组织的、组织间相互关联的网络”，强调了社会组织的自我管理功能，以及他们彼此之间的高度相关性。政府在这些组织之间应该扮演一个协调者的角色[11]。

 

    在具体的公共管理实践中，“治理”概念的影响体现在解决实际问题的能力从传统的国家部门向其它层级的治理机构或组织转移。从纵向的层面看，民族国家的职能一方面开始向上转移到了欧盟、世界贸易组织和国际货币基金组织等超国家的机构，另一方面则开始向下转移到了地方政府和国际组织的地方机构。从横向的层面看，国家职能逐渐向非政府组织或私人机构转移。在欧洲一些国家，救济穷人、帮助社会边缘群体和弱势人群重新融入社会的职能履行，已经从政府机构转移到了私营公司的手中。

 

    和传统的社会管理相比，治理模式在实践中体现出了以下几个主要特征。首先，西方政府对企业和社会组织减少了直接监管，而是通过目标管理等方式进行间接的指导。换句话说，政府干预的目标不再是组织内部的运作，而是组织的产出。政府部门为某一组织划拨预算，并为其制定具体的产出目标，通过具体的指标进行衡量。该组织在完成目标的前提下，能够享有足够的自主权。比如在荷兰，政府对为身心障碍人士提供就业机会的庇护工厂（sheltered working places）的监管主要集中在这些工厂的产出监控上，而这些工厂的自我管理职能则得到了鼓励。这种“遥控监管”的模式使得下级组织可以更好地适应千变万化的实际情况，也能提高公共资金的使用效率，减少行政部门的规模和负担。

 

    新型治理模式的另一特征是多层级治理。随着全球化进程的推进，诸如失业和气候变化等问题的根源和解决方法已经超越了传统的政治边界，而这些问题所带来的后果却首先是在地方层面彰显出来。因此，只有通过国际组织、主权国家的各级政府和非政府组织的共同协作，才能有效地应对现代社会的治理难题。

 

    第三，治理模式强调市场在公共服务提供中所起的作用。过去由政府所垄断的一些公共服务职能，现在可以由社会组织或私营企业来承担。政府的功能只是创建一个公平的竞争环境，比如规定市场准入条件、为产品制定质量标准等。在公共行政的实践中，一些过去被欧洲各国政府垄断的电力电信等部门，在欧盟法律的要求下都向市场进行了开放。同时，各国建立起了相应的监管部门对市场竞争进行监督，避免垄断的出现。在医疗保险领域，公共和私营的保险公司互相竞争，通过价格优势吸引消费者，而政府只规定每个公民有权享有的基本医保服务套餐。这些做法的目的都是通过市场实现资源的优化配置。

 

    第四，治理模式强调创建一个政策网络，它能够包含不同的“利益攸关者”，促进他们的互动、交流与协作。政策网络这种设想的出发点，是任何一个行为者都不具备解决一个治理难题所需要的信息和知识。只有将所有的利益攸关者的观点和特长都考虑在内，并且充分交换彼此的信息和资源，一项政策方案才能更好地解决公共问题，同时也能更好地被各方所接受。比如，在应对社区衰落的问题时，警方可能主要考虑犯罪问题，建筑部门可能关心的是街道和住房的翻修维护，社会工作者则可能关注社区的社会资本和边缘人群的融入问题。根据网络治理的理念，只有当以上几种行为者集思广益，倾听彼此的意见，在自愿的基础上达成合作，才能最好地解决公共问题。

 

在公共行政领域逐渐兴起的治理概念与英美等国家在1980年代所推行的“新公共管理”革命有着一定的联系。以撒切尔夫人在英国推行的政府改革为代表，新公共管理的核心目标是减小政府规模，减轻财政负担，提升公共物品提供的效率和质量，让更多的利益攸关者参与到政策的制定和执行过程中来。虽然治理和新公共管理这两种概念有着不同的历史和思想渊源，但二者都强调利用市场机制来改善公共服务的提供以及通过目标管理的方式来进行问责，只是治理更强调从哲学层面上重新思考政府角色的改变，而新公共管理更侧重于政府实践中自发形成的创新模式。但同时也要看到，新公共管理对于市场激励和目标管理的强调，可能导致组织为了达到特定目标而不择手段，这并不利于组织之间的合作。从这个角度看，治理所要求的协调与合作可以对新公共管理的实践构成一种必要的补充。

 

三．         治理概念在中国的兴起

 

    中国近现社会早已有社会治理理念的萌芽和实践的发展，但对社会治理的系统性研究却是随着1990年代后西方治理理论的引入和传播才发端的。以俞可平为代表的一批国内学者在这一领域作出了开创性的探索研究[12]。特别是在2013年中国共产党的第十八届三中全会提出“创新社会治理”后，国内对社会治理的研究热度迅速上升，有关社会治理的论文数量取得了突飞猛进的发展[13]。根据统计，在2000到2004年之间，有关社会治理研究的发文量仅有172篇，显示了这一时期对于治理研究的热度不高。从2004年到2013年，关于社会治理问题的发文数量增加到了5398篇，说明这一研究领域的迅速升温。而从2013年到2015年，有关论文更是发表了共8000余篇。这一研究热点的出现不仅受到了东西方思想交流的影响，而且也反映了中国政府和知识界对于社会发展和公民政治参与的新认识。

 

近年来，随着中国经济改革的不断深入，社会利益格局也呈现日益多元化的趋势，公众表达利益诉求、参与政治过程的愿望日趋迫切，而传统的以政府为唯一主体、以行政命令为主、较少社会参与的社会管理模式逐渐陷入困境，社会进入了矛盾冲突和群体性事件的高发阶段。在“稳定压倒一切”的思想指导下，维持社会稳定在相当一段时期以来成为了各级政府的首要目标，而政府习惯采取的依靠行政管控方式来解决各种社会问题的方法，逐渐出现了不堪重负的情况，社会治理陷入了困境。根据中国社科院发布的《社会蓝皮书》，1979年以来我国的“社会稳定指数”呈现下降的发展态势，社会不稳定因素对整个社会经济的和谐发展构成了阻碍[14]。在这种情况下，中国政府提出要“提升国家治理能力”，通过治理模式的转变来应对凸显的社会问题。依据官方的提法，创新社会治理体制就是“坚持党领导下的多方参与、共同治理、发挥政府、市场、社会等多元主体在社会治理中的协同协作、互动互补、相辅相成作用，形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力”[15]。

 

       与中国官方思路的转变相对应，国内一些知名学者的介绍性文章对治理概念在中国的普及也起到了很大的促进作用。俞可平指出“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征，“治理”与“统治”存在着五点主要区别：一、统治的权力主体是单一的，主要是政府或其他国家公共权力，而治理的主体则是多元的，包括了政府、企业、社会组织和居民自治组织等；二、在权力的性质方面，统治是强制性的，治理可以是强制的，但更多依靠的是协商；三、统治的权力来源是国家法律，而治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约；四、从权力的运行向度上看，统治的权力运行是自上而下的，治理的权力运行更多是平行的；五、统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理则以更为宽广的公共领域为边界[16]。郭苏建提出新的社会治理必须逐步以社会自主管理为核心，围绕社区组织展开，政府的主要职能不是行政干预和管制，而是应当运用法律法规、民主协商、社会政策来规范、引导、支持和服务社会的自主管理，而不是代替社会去包办一切事物。[17]

 

    不难看出，和西方的治理概念相类似，中国语境下对治理的讨论也强调治理主体和治理机制的转变。从治理主体上看，主要是由政府的一元治理转变为政府、社会组织和公民之间的多元合作治理；从治理机制上看，强调自上而下的政府治理与自下而上的社会自治之间的良性互动。治理强调的是公共利益，作为社会各个利益群体、公共和私人部门之间展开的横向协商、合作，做出设计到公共利益的集体决定，其性质是一种社会契约。学者普遍认为，从维护国家利益走向维护公共利益体现了人类政治文明的进步。

 

在中国政府开始提倡社会治理体制创新的背景下，许多学者对于社会治理中的一些重要问题如居委会和村委会的自治、议事协商、民主听证、社会组织参加社会治理、政府购买公共服务等进行了研究。这些研究显示，中国在社会自治方面已经取得了一些积极的进步。从社会组织的数量上来看，截止2012年底，在民政部门登记的社会组织共有49.9万个，形成的固定资产共有1425.4亿元，其涉及的领域包括工商、科技、教育、卫生、社会服务、文化、体育、生态环境等等，吸纳社会各类就业人员613.3万。[18]这些社会组织已经在经济、政治、文化、社会和生态环境等方面发挥着日益重要的作用，他们对公共问题的参与意识和热情也得到了显著的提高。

 

政府与社会组织的合作在治理中正在扮演越来越重要的角色。合作治理改变了政府在公共服务中的角色和地位，使得政府成为专门的安排者和协调者，社会组织则成为具体的生产者和执行者。这样一来，政府规模能够精简，节省大量的人力物力资源，其运行的效率也会增加。合作治理过程中社会组织投入自身资源，有利于缓解政府的财政压力，而政府自身的财政投入也能够获得更高的绩效。总而言之，“在合作治理模式下，社会组织能够凝聚和传递公众偏好，代表和反映社会需求，使政府绩效产出最大限度地体现公共价值要求”[19]。

 

在基层社会治理中，社区社会组织逐渐开始发挥重要作用，不仅其规模和数量都有了显著上升，而且所提供的社会服务已经涉及到养老服务、残障人服务、医疗救助和防灾减灾等各个方面[20]。在政府的主导和推动下，社区社会组织对公共治理的参与意识比过去有了很大地增强，他们一方面满足社区居民需求，另一方面向政府反映居民的各种利益诉求。在维护社区公共物业、公共秩序和邻里关系，以及填补政府和市场在提供公共服务上的空白（如社区养老，特殊群体利益维护）方面，社区社会组织的治理成效愈加明显。社区社会组织在发挥日益重要的作用的同时，其自身管理能力也在进一步改善，开始制定一套比较完善的规章制度；社区社会组织广阔的市场空间和发展前景，也使得他们开始吸纳越来越多的人员就业，获得了较为丰富的人力资源[21]。

 

对社会组织自治活动的参与，能够塑造居民的政治意识，提升居民的政治效能感（efficacy）。一方面，居民参加社会组织的过程是一个政治意识的社会建构过程，能够激发居民的政治兴趣和塑造居民的政治观点。通过参加各种与公共利益有关的活动，人们对于政治主体开始共享一些观念和价值，这有利于公民政治认同的形成。另一方面，社会组织将分散的个体力量集中起来，分担和减轻了公民个人参与政治的成本和压力，让公民更有信心对公共决策发挥影响力。社会组织提供了各种让参与者发挥政治技能的机会，比如会议上的发言讨论、社区活动的组织安排和不同成员的利益协调等等。这会进一步加强公民的政治效能感，增加人们参与政治的积极性。实证研究显示，那些积极参加社会组织活动的居民会更积极地参与包括人大代表选举和居委会选举。这说明，社会组织在促进基层民主建设、拓宽社会主义民主的群众基础和维护政治稳定等方面是发挥了积极作用的[22]。

 

还有一些学者对作为基层社区治理重要一环的人民调解工作做了开创性的研究，发现调节工作正在变得日趋制度化，成为了城市维持社会稳定的第一道防线[23]。居委会下设的人民调解委员会是政权与社会直接接触的末端组织，其正式职能是作为第三方居中进行斡旋，劝说纠纷当事人互相谅解、平等协商，通过自愿达成的协议消除纷争。在实际生活中，社区调解的对象是发生在夫妻、家庭成员、邻里、同事、居民等人之间发生的纠纷，其工作性质琐碎繁杂，牵涉到社会上形形色色的各种人群。从国家治理的角度看，人民调解对于实现邻里和社会稳定有着重要的意义。比如，如果纠纷的一方拨打“110”报警，无论事情大小，公安局都会将信息自动传送到纠纷所在地的区司法局，然后下传到接到和居委会，居委会主任立刻就会登门调解。所以，人民调解工作中真正承受压力的不是市、区两级，而是街道和居委会，后者在保一方太平的工作中担负的责任最重，付出的代价也最大。

 

    同时我们也必须看到，中国自身的国情和政治制度决定了其治理模式不同于西方社会中各个社会单元高度自治、在自愿的基础上平等协商、政府仅仅扮演协调角色的多中心治理结构。由于中国执政党对重要组织的人事任免、媒体和经济资源的强大掌控力，党和政府在国家经济社会发展中所起的主导性作用是西方国家政府所不能比拟的。相比较而言，在多中心治理网络中应当起到关键作用的社会组织，在中国的发展却依然面临着各种制度障碍和资源瓶颈。近年来对中国社会组织的研究在肯定了他们日益重要的角色的同事，也揭示出了这些组织行政化色彩浓厚、缺乏独立的资源筹集能力和自主性缺乏等局限。

 

中国社会组织在登记注册时必须寻找业务主管单位，后者对社会组织的内部事务有广泛的管理权。业务主管单位的审查许可提高了民间组织建立的门槛，而一旦业务主管单位拒绝履行审查许可的职责，民间组织也缺乏权利救济的手段。业务主管单位还可以对民间组织的思想政治工作、人事管理、财务和外事活动等方面工作进行直接管理，甚至组织内部的换届选举结果也可能受到干预。根据清华大学的一项调查，中国民间非营利机构中有46.6%是由业务主管部门提供办公场所的，且只有4.6%的非营利组织没有兼职人员，反映了许多民间组织与政府混合运作的情形。民间组织在人员、经费和办公场所等方面对业务主管单位的依赖性，使得它们表现出强烈的行政化色彩，缺乏基本的自治能力。这种行政化趋势也导致了公众对社会组织的信任度不高，加上一些民间社会组织缺乏自律机制，自身透明度不高，甚至出现贪污挪用善款的事件，更加破坏了社会组织在公众心目中的形象[24]。

 

此外，民间组织运作所必须的自愿捐赠和志愿者人数都严重不足，面临着巨大的资金和人才困境。近年来，中国政府加大了扶持社会组织发展的投入，2013年全国政府购买服务的资金达到了150多亿元，2015年中央财政社会组织专项预算支出2亿元用于支持社会组织的自身发展和开展各类公共服务。尤其是在一些发达地区，政府对扶持社会组织发展的投入相当可观。然而，社会组织对政府项目和资源的依赖往往意味着政府意志的延伸，对于很多组织来说，政府资源几乎可以算是唯一的财政来源。这种不平等的依赖关系导致社会组织有时不得不依从政府的指挥，而一些组织对于政府部门偏好的迎合也引发了组织之间的恶性竞争，损害组织自身的健康发展。与此同时，那些与政府理念关联较少甚至相背离的社会组织则受到了压制，这不利于实现多元价值的协调发展，容易造成社会组织生态结构的失衡，并从根本上削弱组织的社会属性[25]。

 

政府向社会组织提供资金，购买公共服务，成为了社会组织资源的主要供给者。社会组织和政府之间的关系慢慢演变为主仆关系，其自身的自主性和独立性也逐渐丧失。[26]此外，政府购买公共服务的过程存在着种种问题。政府购买公共服务的信息不够公开透明，对于资金的预算和具体使用情况未能公开明细的使用细则，使得公众对于政府购买服务缺乏知情权；有时政府购买项目没有遵循市场化的机制，而是直接消化给一些半官方的社会组织，导致公共服务的购买既缺乏监督，又不能达到社会资源的合理配置；上级行政机构和行政人员往往无法对政府购买服务实行有效的监督，而其他监督主体无法了解购买服务范围的广泛性和内容的专业性，在信息不对称的情况下无法对购买过程有效监督，这就导致政府购买公共服务无法达到预期的目标[27]。以上种种原因，决定了中国的社会组织很难扮演西方治理理论中平等的“利益攸关者”的角色。

 

本文认为，治理范式在中国社会出现的历史背景与在西方有很大不同，而这种差异将很可能导致治理实践在中西方的分道扬镳。在西方社会中，治理范式的诞生土壤是对国家官僚机构和公营部门的失望与排斥，其目标是让自愿性组织和私营部门成为提供公共服务的替代选项。与此形成对比的是，中国官方在提出社会治理创新的同时，丝毫没有放松对官僚体系的建设，特别是官僚制内部自上而下的监督和控制体系。

 

在一个官僚主导的社会中推行治理改革，不可避免地要遭遇到两方面的挑战[28]。首先，官僚集团的治理方式本质上是自上而下的，从而容易招致严重的委托-代理问题。在处理简单的一层委托-代理关系时，委托人还比较容易通过制度激励和直接监督的方式保证代理人实现自己的利益。但是多层委托-代理关系的链条，就会对有效地监督代理人提出巨大的挑战。委托-代理的链条越长，监督代理人的成本就越高，委托人实现自身意图的可能性也越低。对于幅员辽阔、官僚层级复杂的中国社会而言，漫长的委托-代理关系链条将中央和地方官员置于一种彼此猜疑、互相角力的关系中，降低了治理的效率。

 

       与第一个挑战相关联，官僚制的治理难题还根源于信息获取的问题。在理想的情况下，下级官僚组织应该将自己所掌握的情况如实向上级汇报，以利于中央在完全信息的状态下做出理性的决策。然而，官僚制内部的激励系统却常常鼓励下级组织隐瞒各种信息。如果地方官员上报自己辖区内的负面消息，上级政府有可能启动对地方官员的惩戒程序。只有当危机事件发展到相当规模、影响超出某个地方辖区时，中央才了解到事情的真相，而此时事态发展通常已经相当严重，中央政府也错过了处理问题的最佳时机。

 

对近年来中国官僚制研究进行一个梳理，我们发现中国中央政府依赖其对人事权和财政资源的有效控制，采用了一系列互相弥补和配合的手段，以维持其对下级政府部门的权威。官僚体系的集权化，使得下级政府始终面临着来自上级的强大压力和严密监督。为了更好地完成上级布置的目标以获得奖励，或者避免因为管控不力而遭到上级惩处，基层政府难有足够的空间放权给社会组织进行自我管理。由于社会组织对政府的依赖性及其行政化趋势，中国语境下对治理的讨论很容易偏离公私部门协调治理的本来内涵，而是回归到对中国党政官僚体系内部各层级或各部门之间关系的研究，因为这种关系才能真正影响到重要的资源分配和社会结果。

 

四．中国国家治理的主导模式

 

    中国官僚体系的集权化倾向，可以从学者在分析中国官僚制时经常使用的三种分析框架中看出一些端倪。这些分析框架分别是“压力型体制”，“项目治国”和“运动式治理”。虽然这三种框架强调的是上下级政府之间互动关系的不同侧面，在每种框架下低级别政府所享有的自由裁量空间也各不相同，但他们都反映出了中央政府在面对地方政府时所掌握的绝对资源优势和灵活多变的控制手段。诚然，中央政府对这些治理模式的使用也带来了一些消极后果，如中央政策在地方的执行偏差，高昂的行政和监督成本，社会自治能力发展迟缓等，但这些都无碍实现维持中央政府权威的根本目标。

 

学者们常用于分析中国官僚体制的第一个框架是压力型体制。所谓压力型体制，指的是在改革开放以后中国各级地方政府获得了更多的人事权和财政权，但上级政府仍然为下级政府制定指标，保持足够的行政压力。具体而言，压力型体制“指的是以及政治组织（县，乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[29]。在这种体制下，一级政府首先会根据上级政府的宏观计划和与自己竞争的同级行政单位的情况，制定各项具体指标，以期赶超自己的竞争对手。在制定任务时，各项指标的增长幅度要力争超出全国、各省和主管市的相应增长率。“赶超”是地方政府确定指标任务的核心思想，不仅要在经济增长率和统计指标上超过自己的竞争对手，而且要在交通、通讯、供水这些投资硬环境上不逊于对手，才能吸收更多的投资，显示突出的政绩。

 

指标、任务确定后，便会派发给下级政府，作为其必须完成的责任目标，并规定与任务完成与否相挂钩的奖惩措施。在实践中，任务通常是以岗位责任制的形式向下派发的，比如由县委县政府与各个乡镇、党委、政府和职能部门签订责任书，乡镇的书记、乡长和职能部门的局长、书记是责任人。在目标责任书中规定，任务完成的奖励措施包括提拔、提升工资和发放奖金等，而惩罚的措施包括限期调离等。接下来，各乡镇和职能部门又会和自己的下属部门负责人签订类似的岗位责任书，以此类推，层层如是。值得一提的是，指标每经过一个层级的派发，都会经历一次放大的过程。比如，县的各个职能部门和各乡镇所订立的工作计划与县级各项指标相比，其增长率都会更高，这样乡镇级别的政府既可以向上级表明自己对指标任务的重视，也可以向下属施加压力，动员其更积极的完成目标。

 

下级政府一旦接受指标任务，就要开始积极完成任务。在这个过程中，下级政府的负责人必须利用官场内外的各种关系和渠道争取资金、项目，获取资金和项目的多少也成了政府主要负责人政绩考核的标准。县委县政府的领导人会“承包”各个乡镇，动员自己的人脉网络帮助乡镇跑资金、上项目。最后，根据指标完成情况，那些成绩突出的单位和个人会获得提拔和奖金，而无法很好完成任务的则会遭受不予提拔、收入不能提高等方式的惩罚。尽管公开受罚的干部人数很少，但变相的处罚却很常见，比如对于一些干部长期不予提拔，或安排其长期在物质条件和上升空间较差的部门工作，或令其家属工作不能解决，孩子入学成为困难等。当然，为了避免被上级政府惩罚，压力型体制下也存在着各种减压机制，包括在指标派发过程中利用私人关系讨价还价，降低指标任务额度；在评价任务时利用关系进行说情；使用统计造假手段等[30]。

 

压力型体制对中国基层政权的运作逻辑产生了根本性的影响。在地方政府的激烈竞争中，各地为了争资源、争资金，出现了日益浓厚的地区主义、部门主义的倾向。完成上级目标的强大压力使得基层官员无法以客观的、稳定的、抽象主义的官僚规则作为其日常运作的基础，而是必须灵活变通地采取各种权宜之计。与马克斯·韦伯笔下循规蹈矩、按部就班的官僚相比，中国基层官员更像是充满创新和开拓精神的企业家，无怪乎一些西方学者将中国的基层政权贴上了“公司化”的标签[31]。

 

也有学者将中国乡镇政权的运作逻辑概括为“策略主义”，即缺乏稳定的、普遍主义的运作规则，而以各种权宜的、具体的和随意的策略为原则，并且只追求短期的目标[32]。比如在乡镇的招商引资工作中，为了完成上级布置的高额任务，乡镇政府采取了一系列的应对措施，包括为投资企业在税收、土地、招工和用资方面提供一系列优惠措施；通过做假账、转账和出钱买资等方式完成任务；在上级领导视察时通过各层级政府共谋来欺骗视察领导等。虽然进入新世纪以后，“科学发展观”的提出使得量化考核指标出现了多元化的倾向，但在许多中西部地区基层政府的实际运作中，单纯追求经济增长的现象依然显著[33]。对许多乡镇政府而言，其客观条件和能力实在难以完成压力型体制中的任务目标。许多中西部地区所处的区域位置偏僻，资源相对贫乏，财政资源极度匮乏，这使得乡镇无法再短时间内完成上级布置的高指标。既然常规的行政方法无法应对不切实际的目标，在严厉的考核机制下，乡镇政府只好运用各种非正式的技术手段。

 

如果说压力型体制体现的是中央政府对任务布置和考核评估资源的垄断，那么项目制展示的就是中央政府对财政资源控制的收紧。所谓项目制，指的是1990年代中期的分税制改革后，随着地方财政收入向中央的集中，大规模的向下财政转移支付体系得以建立；各类专项资金在转移支付中所占比重越来越大，并且形成了一套复杂严格的运作制度，也被称作“项目治国”。项目制是一种能将从中央到地方各个层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。它超越了常规的科层组织结构，打破纵向的层级性安排（条条）和纵向的区域性安排（块块），为完成一个专门的预期目标而将常规组织中的要素重新组合。项目从制定、申请、审核、分配到检查和应对等一系列的环节，其意义已经超过了完成某个项目本身，而是成为了一种将中央和地方的各层级关系统合起来的治理模式。因此，所谓“项目治国”，不单指的是项目的运行过程或项目管理的各类制度，而是指的是项目的整个过程和环节，已经成为了整个国家社会体制联动运行的机制：项目制“是一种思维模式，决定者国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略”[34]。

 

项目制形成的背景大致有以下几点。首先，1994年中央政府进行的分税制改革，改变了改革开放初期中央和各省逐年就税收分享展开讨价还价的关系，推进了央地之间制度化的税收分享方案，大大加强了中央政府的财力。其次，部门预算和国库集中支付制度的改革，强化了各个政府职能部门的垂直财政控制权，为规范化的财政资金转移奠定了基础。第三，分税制下，土地开发日益成为地方政府重要的财政来源。1998年出台的《土地管理法》为将农村土地转为城市建设用地提供了法律依据，地方政府正好利用土地开发收入来填补因为分税制而减少的财政收入。土地开发往往又伴随着各种项目的捆绑，“项目经济”使得项目规划、银行贷款、土地征收和经营之间发生连带关系，这给了地方政府申请项目的强大制度激励。第四，随着中国经济出现了内需不足、出口贸易萎缩等问题，经济增长在相当程度上依赖于政府投资，而这些大规模投资如果要通过中央政府投入到市场中去，必须依靠项目的方式才能实现。项目制使得投资分配过程获得了行政科层至的既有权威，以及规范化、专业化的执行方式。最后，1990年代分税制改革使得基层的许多财政负担转嫁到了农民身上，而城市中劳资矛盾的加深使得社会冲突频繁出现，中央政府必须对财政资金进行再一次分配，才能调节和平衡社会发展带来的阶层分化。基层社会对公共服务的巨大需求，促使中央政府通过项目资金的方式“反哺”基层。因此，在中央对地方的几大类转移支付中，专项转移支付所占的比例逐渐增大，而常规性的税收返还的比重则逐年下降。[35]

中央政府采用项目制的方式分配财政资源，一方面是为了通过严格的预算管理体制保证资金能够被用于完成特定目标，即“专款专用”，另外一方面也是为了刺激地方政府动员自身财力，为所承担的项目提供各种必要的“配套资金”。鼓励同级政府之间进行不完全的市场竞争，刺激地方政府自筹资金，同时避免专项资金被挪用于其他目标，这些要素构成了项目制强烈的自上而下控制逻辑。

 

正如在压力型体制下地方政府会采取种种变通的对策一样，面对国家部委设立的种种项目（“发包”），下级政府也会采取各种自下而上的反控制策略。例如，项目中的专项资金一般只是旨在解决某个特定领域的问题，这可能无法满足地方拉动经济发展的综合战略目标，或者与地方的实际需要存在距离。因此，地方政府往往会采取“打包”的策略，即设立一个重大工程，在其中包含多个国家、省及县市级的项目，以达到综合发展的目的。地方政府将多个财政项目打包，最有利于把财力集中投向地方规划中的园区基础建设，从而吸引大型资本项目的进驻：“只有经过地方政府的‘块块’之手将‘条线’的单个项目加以综合利用，才能打造出‘招商引资’的基础平台，而后者才是地方发展的动力所在”[36]。

 

地方政府对项目的打包，从某种程度上说是对项目条线发包模式的反弹和纠正。将转移支付分割到各个部门的做法虽然符合专款专用的规范，但容易忽视地方发展的实际需求，容易受到地方的阻挠甚至挪用。地方政府在打包运作中，明显加入了地方的战略发展意图，对资金的一揽子使用，既可以集中财力解决地方实际问题，又避免了挪用中央资金之嫌。所以项目对地方政府的吸引力，已经远远超出了项目资金本身：“配套资金”的要求，使地方政府能够借项目之名提升财政动员能力；而地方政府在农村进行土地整合和扩大建设用地面积、吸收银行和市场金融资本从事公共建设，都从国家项目那里获得了合法性和吸引力[37]。

 

从表面上看，项目资金是细碎化和被严格审计的，实际上一些村庄却能够积聚大量的项目资金来进行基础设施和村庄建设。通过县领导的牵头，县直属部门负责人的参与，以及各条线的项目整合，村庄最后能够将多个项目撮合成一笔项目资金，用于投资某村的建设项目。尽管项目制设计的初衷是让上级政府尽量绕开乡村两级政府，用一种技术控制和程序主义的方式将国家意志投射到农村，但实践中，县级政府必须依赖乡村政府的配合才能让项目落地。乡镇一级政府成为了“协调型”政权：虽然项目的申请和实施的整个过程主要由县级政府掌控，乡镇政府只处于辅助建议的角色，但项目实施的大量具体事务却需要乡镇政府的协调。乡镇政权除了维持社会稳定、计划生育等日常工作外，几乎所有的工作重心都围绕上级的项目而展开。乡镇政府利用接近村庄的优势，赢得了部分灵活空间。从这个意义上说，项目的捆绑和撮合体现了自下而上的“非技术化”和“反控制”的逻辑[38]。

 

    当然，在实现了基层政权和企业的双赢的同时，项目制的运作也不可避免地带来了一些消极后果。一些自身财力不足的乡村，由于负担不起项目所需的配套资金，对项目采取“避之犹恐不及“的态度，而这些地区往往对项目资源的需求最为强烈。项目”打包”为招商引资服务，使得一些本来应该受惠于项目的服务对象没有真正得到实惠。一些乡村在项目落地之后，为了集齐各种配套资金，欠下了高额的集体债务[39]。此外，由于项目制必须遵从严格的预算管理体制，过去由乡镇政府通过“东拼西凑”等临时性措施就能解决的乡村问题，现在必须经由复杂的行政手续由县级项目解决，这在相当程度上增加了管理成本，降低了处理问题的效率[40]。

 

    压力性体制和项目制描述的都是在常规状态下官僚体制的治理模式，而运动式治理的出现则是为了解决官僚常规运作逻辑之下难以克服的一些弊病，比如中央与地方的信息不对称问题。在常规式的官僚治理模式中，虽然中央政府垄断了目标制定权、结果评估权和财政资源分配权，但依然无法确保地方政府完全贯彻中央意志。地方政府之所以有时能够对中央的政令“阳奉阴违”，关键原因在于政策执行出现偏差的原因可能是多种多样的，而中央政府缺乏必要的信息来确定究竟何种原因导致了偏差[41]。

 

    大致上，政策执行偏差可能来自于三种原因。首先，地方可能出于自身利益考虑，在执行中央政策时故意打折扣；第二，地方官员可能希望不折不扣地执行中央政策，但由于自身能力和本地资源的限制，或者由于单纯的运气不佳，实在无法完成任务；第三，由于中央政策必须经过多个官僚层级才能下达到地方，在此过程中经过各级官员的诠释和解读，政策内容不可避免地会遭遇到一些损耗和扭曲。在这三个原因中，只有故意违反中央政策是理应遭受问责和惩罚的，而后两个原因都属于地方官员的“无心之失”。问题在于，远离事发现场的中央政府常常无法掌握足够的信息去判断政策偏差的原因，所以在问责地方时难以做到赏罚分明。而地方政府也深知中央政府的判断难题，因此就更有可能故意违背中央意图，并以后两种原因作为托词。这种委托-代理关系所带来的信息不对称问题在中国官僚体制中被放大，这既是由于政府对许多公共服务的长期垄断，使得各类问题难以通过市场竞争机制得到解决，也是由于庞大的官僚规模和漫长的等级链条导致信息流动的困难大大加剧[42]。

 

除了不同层级政府之间的博弈可能导致政策执行的偏差以外，同一层级政府内部不同职能部门的互动也会对政策执行造成阻碍。官僚机构的不同部门常常持有不同的组织目标，当这些部门需要合作去完成一项政策任务时，他们对于执行政策的激励是不均衡的。比如在国家推行针对妇女的小额贷款项目的过程中，全国妇联、财政部、人民银行等机构对于执行该政策的态度就存在很大异质性。妇联作为牵头部门，获得了大量工作经费，在强大的激励下最为积极；财政部门迫于地方财政的资金压力和过去针对弱势群体贷款项目还款率低的教训，不愿意以财政作为贷款担保；而具体执行的金融机构（信用社和邮政储蓄银行）为了避免呆坏账风险，只能在对象选择上下功夫，主要针对资产较多，信用记录良好的妇女，包括家庭资产较多的女企业家和亲戚担任国家公职的女性。这样一来，原本旨在扶持贫困和失业妇女创业的小额贷款政策，最后只是为已经有了一定前期投入、经营状况较好的妇女提供了帮助[43]。

 

    为了克服官僚体制内部的信息不对称问题以及部门边界对统筹行动造成的阻碍，中央政府会时不时地搁置常规性的官僚管理模式，采取运动的方式以达成某项目标。运动式治理出现的背景常常是某一重大事件暴露出官僚常规治理的弊病，或是政策发生重大变动时官僚机制未能及时适应。作为政治运动开始的标志，中央政府会大张旗鼓地制造舆论声势，强调某一问题将成为未来一段时间工作的重中之重。运动开始以后，原本复杂的考核官员指标将突然变得简单清晰，政府工作的优先顺序在短时间内被调整，一切其他事务都必须为运动目标让路。政治运动的突出特点是“震动、突破按部就班的科层制体制，在短期内将中央的意图和信号传递到各个领域、部门”[44]。官僚制在常规运作期间所遵循的一些规章秩序和标准程序一旦对运动治理的目标构成障碍，都可以暂时被搁置：“尤其是在部门利益冲突，行事路径僵化的情况下，搞运动能够打破部门边界，让部门利益暂时让位于更急迫的任务，科层体系的运作方式被重组，从而让上级的政策能够快速、有效、强力地推行”[45]。

 

在运动进行期间，中央政府会配置更多的人力和物力对各级官员进行监控，督促他们完成某项目标。官员由于高效地完成目标而得到的奖赏，或者由于未能完成目标而遭到的惩罚，都会在运动治理过程中得到放大。在这样的激励机制下，官员们们如果故意对中央政策执行不力、阳奉阴违，那么其被发现和惩处的概率也会大大提升。正因如此，在运动治理之下，官僚队伍因循守旧、墨守成规的习气也会一时间得到很大改善。运动治理能够“震动和打断常规型治理机制的束缚和惰性以及这一状态所产生的既得利益，或者将官僚机制的运转纳入新的轨道”[46]。

1950年代中国发起的大跃进运动可以被看作是运动式治理的一个典型案例。中央政府提出“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”口号，敦促地方政府力争经济建设的高速度，在计划指标上实现赶超英美的任务。此后，地方政府变成了一个追求指标的大厂商，动员其所有能控制的资源来实现高指标，在评价地方政府时，是否完成或超出生产指标成为了最高的、唯一的标准。政治运动在一定时期内改变了政府行为各方面的优先顺序，一切工作都要为增加钢铁和粮食产量服务。中央政府对政治、思想和媒体的全面控制为发动这样一场锦标赛式的运动准备了条件[47]。

 

然而，运动式治理自身的一些局限性决定了其只能是暂时和间断性的。首先，政权所能够动员的监督和控制资源是有限的，在运动开展期间临时动员起来的各种监督机构虽能在短期内对官员起到威慑作用，但如果这些临时机构转变为了常设机构，则会大大增加国家的行政成本，而且监督机构自身也面临着被官僚化和常态化的危险。其次，运动式治理在短期内将各个领域的资源集中起来去实现某一个领域的目标，这必然导致对其他目标的忽视。当这些被忽视的领域中问题逐渐累积并出现危机的征兆时，政权也会被迫叫停目标单一的运动，恢复常规性的治理。比如，当中央政府动用大量资源去惩治违反廉洁自律规定的官员时，很容易导致各级官员处事时谨小慎微，而在吸引商业资本、促进地方经济发展方面的力度就会有所下降。最后，运动式治理一旦启动，就有可能成为基层官员借以发泄私愤、打击政治敌人的工具[48]，如果控制不好，运动可能引发官僚体制内甚至整个社会不同派别和团体的剧烈斗争。运动治理这种失控的倾向对专断权力构成了另一种威胁，因此这种机制只能是针对某一特定目标或情况而启动的，当目标完成之后，又必须对运动进行叫停。基于以上原因，运动式治理在经历高速运转的阶段之后，总是倾向于回归常规的科层治理的轨道。

 

 

四、结论

 

    比较政治学中近年来兴起的“治理”概念，是对传统的民主-威权政体分类法的一种反思和超越。在传统的二元分类法中，一个国家是否通过公平、自由的多党竞争选举产生最高权力所有者被看做是分析政治体制的核心问题。在这个核心关怀的驱使下，研究者主要关注选举制如何影响一国的社会经济发展，或者何种因素能够导致威权制向民主制的转型。与此不同，在治理研究的视角下，决定一个社会能否实现政治清明、社会和谐和百姓富足的原因是多元和复杂的，远非简单的二元政体分类所能解释。

 

    工业社会时期诞生的、有着清晰的自上而下指令链条和精致的功能分化的韦伯式官僚制，已经被证明无法很好地应对当代社会中愈加复杂的问题。这些问题背后因果关系的复杂性很大程度上已经超出了官僚机构的理性认知范围，因此官僚制拟定的干预方案往往无法对症下药，甚至常常导致意想不到的消极后果。即使政府能够制定正确的政策方案，该政策的具体执行也可能因为政府部门、社会组织和私营企业的阻挠而中途夭折。人们越来越认识到，依靠政府制定对策、由集权的官僚机构自上而下推行措施的管理模式面临着巨大的挑战。在这种背景下，治理概念应运而生，主张通过政府和社会组织之间平等协商、自愿行动的政策网络来协调解决各种社会问题。政府在社会经济发展中的作用应该重新得到定位，从问题的解决者转变为诸多行为者之间的裁判员和协调人，运用掌舵的技巧保证社会这艘巨轮平稳的行使。

 

在中国社会进入快速发展和剧烈转型时期，治理概念在中国也得到了极大的关注。中国共产党的十八届三中全会明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系和治理能力现代化被视作为全面深化改革的总目标。然而，治理概念在中国得到重视，并不是发生在对官僚制进行深刻反思和质疑的背景下的。中国执政党希望通过从严治党，加强党政官僚机构的纪律性和服从意识，鼓励党员干部的奉献精神，并以此推进改革目标的达成。在日益集权的官僚组织内部，下级政府始终承受着来自上级政府的巨大压力和严密监督，为了完成上级布置的种种目标，难以真正的将社会治理的权限下放到非政府组织中。这无疑和治理模式中强调的多元协商、平等自愿的原则形成了一对紧张关系。

 

依照这种思路，要想真正在中国实现治理模式的成功转换，离不开对官僚内部组织原则和官僚集团在社会中作用的重新思考。只有在官僚组织中实现一定程度的权威分散和资源下放，依照法律法规保证各级地方政府的自主权利，改变对下级政府强制命令、层层加码的压力体制，减少周期性发动的运动式治理模式，各级政府才能从严密监控的官僚体系中获得一些喘息的空间，他们也才可能重新定义和社会团体之间的关系，建立一种新的、基于平等协商和自愿合作基础上的多元治理模式。