吴思红：结构功能分析中的乡镇体制改革

吴思红：结构功能分析中的乡镇体制改革

 

【内容提要】要解决农村社会出现的一系列问题，首先就要进行乡镇体制改革。乡镇体制改革的关键就是要突破现行乡镇管理体制的基本框架，破解乡镇政府职、权、责不统一的“半官僚制”。在这一过程中必须立足于当前农村社会服务、国家行政管理和社会控制等功能要求以及农村社会的基本情势来进行制度创新和结构性调整，所以，本文在这种功能决定结构设置，结构设置要适应现实环境的理路中提出了“重镇改市、乡(镇)派村治”改革模式，并对此作了系统的比较分析。

【关键词】乡镇体制   官僚制   模式   改革

 

近些年来，乡镇体制改革一直成为人们普遍关注的焦点。因为无论是乡级财政陷入困境、乡镇干部与村民关系紧张、国家对农村社会管理和控制力弱化、逼民致富和政绩工程，还是农民负担沉重、农民收入难以提高、农村社会发展缓慢等“三农”问题，都与乡镇管理体制密切相关。尽管乡镇体制不是决定这些问题的单一要素，但乡镇政权组织毕竟是这些问题的交汇点和承载平台，乡镇体制不言而喻地成为这些问题的关键因素。要解决以上问题,就必须把乡镇体制改革作为切入点，这已经成为学界共识。近几年来,国家采取了一系列改革措施，如村民自治，税费改革，农业生产补助等等；地方政府也进行撤并乡镇、裁减人员的行政改革和民主选举乡镇长的制度创新，但总体来看,虽然取得了一些成效，却没有从根本上改变乡镇体制越来越不适应农村社会发展的态势。因为这些改革只是针对某个具体问题所采取的外围改革，而基本没有触动乡镇体制中的结构性问题。从乡镇体制结构性问题出发，正确定位乡镇体制改革的方向才是关键点。那么，当前乡镇体制中结构性问题在哪里呢？按照结构功能相统一的基本逻辑推演，什么样的体制结构才能适应农村社会发展的功能要求呢？这是本文解析的中心。

一、压力型体制下乡镇政权组织的基本结构与功能评判

目前我国县乡之间主要是一种压力型体制(荣敬本，1998)[1]。在这种体制中，县乡党委政府间的关系是一种权力集中的领导关系。一般来说，乡镇党委成员往往首先通过上级党组织任命，然后经过党代会的选举而获得区域党员和干部的普遍认同。因此，乡镇党委成员特别是书记往往能够在较短时期内具有高位效应而获得广泛的动员力，从而在政府主要成员的选举中，即使乡镇书记不兼乡镇人大主席，也能在很大程度上把握和控制选举结果。这一背景下乡镇政府接受同级党委领导既是现实地位所决定的，同时又表现出领导过程的合法性。乡镇党委才是真正的权力中心，掌握着乡镇政府的决策和执行权，这就为县委、政府对乡镇政府进行目标管理创造了客观条件并使其成为现实。

目标管理责任制主要是县委、政府对乡镇政府进行管理的一系列互相配套制度，也是县政府促使乡镇政府完成上级行政任务的主要措施。具体地说，县委政府按照一定的指标体系把乡镇各项行政管理内容和任务进行分解，然后按照其轻重程度分别下达给乡镇政府并签订责任书。一般有计划生育、综合治理、农村党建、信访、治安、安全生产、森林防火、防洪防汛、殡葬改革和临时设定的项目，多达十多项。其中最重要的是计划生育、综合治理、安全生产等项目，对这些项目实行“一票否决制”。考核的主体是县政府，县政府往往把考核的结果与某项经济奖赏、“一二把手”和其他主要干部的能力绩效评价结合起来，从而决定乡镇主要干部的职务升降，这就使得乡镇政权组织处在激活、被动、弱势和绝对服从的地位上。显然，这一权力集中、责任明确的关系和管理方式体现了官僚制的特点，但只限定在县与乡镇政府之间的第一层面上。如果从乡镇政权组织与其职能部门的第二层面上看，官僚制设置并未延续下来。

具体地说，乡镇政权组织主要由党委、人大、政府、政协机构和其它群团组织所构成，而乡镇政府内设办公室、民政办、司法办、计生办、财政办、土地办、农经站、企业办、城建所、教育办等机构。与此同时，还有一些实质上和名义上的下属职能部门，也就是通常所称的七站八所。实质上的下属部门主要指乡镇政府有权进行直接领导的职能部门，也称为块块部门。主要有文化站、农机站、兽医站、林业站、卫生院、教育站、中小学等事业单位。这些单位既无钱又无权，所以县级政府部门在上个世纪90年代末纷纷把人事权、财权和物权部分或全面下放给乡镇政府，以求得乡镇的帮助和支持。这些事业单位也就根据乡镇政府对其支持和帮助的大小来确定自身接受乡镇领导的程度。从目前本人调查的情况来看，经济不发达的中部地区的乡镇财政一般比较困难，除中小学、教育站、卫生院以外，其余的职能部门得到乡镇政府经济上的支持较为有限，乡镇政府也就逐渐失去对其领导或影响的能力。而沿海发达地区，如浙江、江苏和广东等发达乡镇，由于财政相对较好，对既无钱又无权但有明显服务性质的事业单位给予了经济上的扶持，有些地方还纳入编内管理，因此，乡镇政府能够直接领导和控制他们。名义上的职能部门主要指乡镇政府表面上有权对其进行领导，而实质上这些部门的人财物均属于县级主管部门控制的职能部门，也称为条条部门。主要有财政、工商、公安、税务、法庭、土地、城建、广播有线电视站、电管所、交通管理所和水利等部门。一般来说，这些部门的绝大多数拥有相应的执法权，控制和管理着农村社会的主要资源，而且经济实力很强，乡镇党委政府组织虽然也有象征性的内设机构，但无法对其进行领导，以至于看起来他们能与乡镇政府平起平坐的，有时甚至于超越乡镇政权机关的影响地位。因此，虽然乡镇政府下面拥有完整的职能部门，这些部门也拥有对应的执法权和管理能力，但乡镇党委政府并不能对这些职能部门进行直接领导，这就形成了职权和责任相脱离的管理格局，直接使县与乡镇末端的权力运作产生了严重的断裂，从而决定了乡镇政权组织管理并不是完整的官僚制，而是半官僚制。

那么，为什么乡镇政权组织与这些职能部门还存在一定程度上的互动关系呢？换言之，乡镇党委政府还能在一定程度上对其进行影响呢？这主要取决于体制内外的二个方面的因素：一方面从这些职能部门来看，虽然县对乡镇政府签订的责任制一般不会对这些职能部门产生直接的工作压力，但由于在县级政府与乡镇政府的责任制中所要完成的某些工作任务往往与这些职能部门相关，或者与其上级主管部门所下达的工作任务重合，这时他们可能希望得到乡镇政府的支持，但并不希望乡镇政府主导他们的工作行为。除此以外，职能部门一般也不会主动得罪乡镇党委政府主要成员，因为这种行为可能失去乡镇政府对其工作上的支持或者作为”座山虎”有意制造障碍使他们陷入困境之中，而且从个人长远的利益上看，职能部门的负责人也不愿得罪一个在上面有一定影响力并且将来可能成为自己上级领导的人。另一方面从乡镇政府来看，由于乡镇工作特别是“一票否决”责任制工作需要这些有执法权的职能部门予以支持，比如综合治理和安全工作常常需要派出所参与、计划生育工作常常需要法庭帮助、市场监管也常常需要工商部门参与等等，所以在这种断裂的官僚制下乡镇书记乡镇长和其它一些主要成员往往主动地与这些部门的负责人交往，建立起个人情感关系，以期得到他们今后在工作上的支持。所以这种体制外的个人交往关系在很大程度上决定着这些职能部门支持配合的程度。不过，也有一些时候他们之间也因工作上的矛盾、个性差异或者缺乏双方协调艺术产生激烈对立，进而影响这种非规范性社会协调关系。总的来说，这种非制度化的互动方式虽然在一定程度上弥补了断裂的官僚制缺陷，但处在低效率的和不确定性的运行之中，这就容易导致两者的结合，共同吸取农村利益资源。特别是在一些资源丰富的乡镇，这一运行方式往往是助长腐败的温床。

由组织结构和权力结构所决定的半官僚制管理方式客观上割裂了乡镇政府进行管理的权能和责任的统一性，由此产生了压力型体制中的有职而无权力，有责而无能力的悖论。尽管这些年来乡镇政府也进行了一系列改革，诸如撤并乡镇、税费改革、小城镇建设、乡镇主要领导人的民主选举等等，但根本没有触动这样内在的结构性问题，乡镇政权在很大程度上仍然处在虚置的层面。特别是在落后地区的乡镇这一问题越来越突出，在某些经济发达地区的乡镇由于其可控的资源较为丰富，这样的问题可能暂时被掩盖起来。

面对这样的悖论，必须改革目前的管理体制。因为官僚制的效率来自于明确的职责和顺畅统一的管理权力，半官僚制中的权力断裂，必然造成功能上的严重缺陷。因此，压力型管理必须通过完整的官僚制结构来实现管理目标，没有完整的官僚制保证就不可能产生真正的管理效率。事实上目前乡镇政府的管理作用越来越小，效率越来越低已不是某一地区的特殊性问题，而是全国性的普遍性问题。我们在湖北、温州和杭州一些乡镇的调查中发现，乡镇干部普遍反映现在工作难以开展，要管的事情似乎越来越多，但能产生实际效果的越来越少。在中部地区的农业乡镇中尽管基层政府都把招商引资、发展地方经济放在第一位，但除了极少数依托地方资源优势而取得一些有限的成果外，多数只是空谈而已。一般地说，乡镇政府只能在计划生育、教育、综合治理城镇建设等等工作发挥一些有限的作用。至于农村社会秩序、工商管理、城镇规划、安全生产和农业服务等等基本上依托相应的部门来完成。而且这一过程中乡镇政府与其职能部门的结合并不紧密，只在沿海发达地区或者在内地城市化程度较高的大镇，由于城市建设和工业园区建设的复杂性要求职能部门密切支持，往往通过提升镇主要领导干部职务级别如县委常委兼任镇委书记等来增强其工作协调能力。总之，由组织结构所决定的乡镇政府功能明显地不能适应农村社会的发展，对乡镇体制进行结构性改革是问题的关键点。

二、乡镇体制改革的现实需求与模式选择

结构性改革要立足于现实中的功能需求，也就是不同视角上的二个方面的问题：目前农村社会需要什么？国家层面要做什么？具体地说，一方面作为农村社会自身的需要主要是促进农村社会发展的服务。比如农业生产技术推广、生活生产基础设施建设、信息传输、法律调整、民政、公共品供给等等；另一方面从国家的基层政府来看，除了为广大农村提供必要的服务以外，主要是对农村社会进行秩序管理和行为规范控制，当然还包括一些管理和服务双重性质职能。比如森林、土地的法律监管、计划生育管理、社会安全和生产安全、工商管理、农村社会保障等等。因为农村社会运作不会在短期内达到自觉的地步，就是最发达的美国农村社会也会存在大量的行为规范监管，这种服务性的监管在农村社会转型期将是长期存在的一项职能。因此，现实中的功能需求是下面分析中的出发点和归宿。

有关乡镇体制改革模式的讨论已经很多了。从近几年来研究的情况来看，主要有四种类型：去国家化的乡镇自治；转变职能与服务功能强化；官民合作的乡政自治；镇政、乡派、村治。

去国家化（destateification）的乡镇自治主要是基于压力型体制中一系列问题所采取的大动作改革思路。就是撤消乡政权，将国家的基层政权机关单位收缩到县一级，在村民自治的基础上实行乡镇自治（郑法2000）[2]。认为晚清的乡镇自治已经有了历史示范，随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐步退出乡村的政治领域，实行乡镇自治就应该成为改革的重要目标（于建嵘2002）[3]。这样的改革既能解决由收取税费而产生的农民负担问题，又能为国家与社会的良性互动打下基础。

如果从目前农村的现实环境来看，这种改革思路明显忽视了当前中国农村物质和非物质资源十分稀缺、个人利益理性十分突出、宗法思想普遍存在、国家层面上的制度规范很不完善的基本事实，同时也忽视了国家管理权威的重要性。如果国家基层政权完全退出农村社会而收缩至县，乡镇实行自治，最直接的后果就是村级组织权威可能失去支撑点，国家对农村社会的管理和控制就会迅速衰败，从而导致农村社会秩序崩塌。当前农村现实情况表明,随着村民自治制度强制实施以后，村委会组织的“合法性”不再来自于国家层面，而来自于广大村民的选举，乡村之间以指导关系代替以前领导关系，因此，国家对农村社会进行管理和控制的能力大为削弱，村级组织的权威和动员力大打折扣，从而出现了一些农村“过度自治化”现象和社会秩序问题（吴思红2000）[4]。比如一些农村大规模上访问题，城市拆迁中的“一户堵住数百户问题”，无视乡镇权威，直接冲击基层乃至县政权机关，阻拦乡镇执法人员等等，这些问题并不一定是政府没有依法行政，也不一定是政府忽视农民利益所致，往往是农民自身利益理性失控和个人素质低下以及国家管理和控制机制的缺陷所造成的。因此，基于这些客观事实和目前国家行政管理的要求，目前乡镇政权完全收缩至县，实行乡镇自治明显缺乏操作性。但是，一些学者全面否认它的意义也是片面的。事实上从长远来看，农村经济的不断发展必然促进农村公共理性和村民总体素质的普遍提高，村民自治能力不断加强，特别是国家管理和控制要求减弱，那时在国家新的制度再安排下，去国家化乡镇自治将成为可能，而压力型体制所带来的诸如“逼民致富”、“收取税费养人，加重农民负担”、“政绩工程，增加负债”等等一系列问题也会得以彻底解决。这的确还需要一个条件逐步成熟的过程。

转变职能与强化服务功能是一种在乡镇的基本框架不变的前提下强化基层政府的内部管理，转变政府职能，努力提高乡镇政府服务水平的改革思路。认为“我国一些研究农村的知识分子夸大了乡镇政府臃肿，把乡镇政府负担或补贴的中小学教师也算入政府臃肿”（潘维，2004）[5]。无论与美国13个纳税人养一个政府雇员相比，还是与中国历史情况相比，乡镇政府并不臃肿。所以目前乡镇改革中的裁官未必省钱与息事宁人。因为“减少官员或许能省一点开支，减轻农民负担，也或许不能。官少了，乡镇政府财政宽松了，乡镇一些官员的行为可能更为失范。减少官员做的事，农民未必就能致富，也未必与政府的矛盾就少了”，“聪明的做法不是简单粗暴硬堵，而是因势利导，把乡镇政府的冗员导向他们该做的事情（潘维，2004）”[6]。同时，认为中国农村民主素质不高，“海选”乡镇政府并不能带来基层政权的合法性，试图通过撤除乡镇或民主海选乡镇干部来消除目前农村出现的一些问题实在难以奏效。

客观地看，这一改革模式存在一些值得商讨的基本判断和一个值得认同的观点。首先，我不同意以上关于目前乡镇政府机构和实际功能的基本判断。从当前乡镇总体情况来看，乡镇政府臃肿是无可否定的。如果深入乡镇调查就会发现，乡镇党委政府双重机构设置并未解决，内部闲置人员很多，一些职能部门也是人满为患。如湖北M乡总人口12万人，近年来机构改革以前行政就有153人，财政所有105人，改革后，行政人员减半，财政所还有71人，其它一些职能部门也是如此（张晓冰，2004）[7]。像这样的情况，全国大同小异。沿海地区的乡镇情况尽管稍好一些，但差别不是很大。比如浙江省是实行乡镇机构“精干、有效”设置相对较好的地方，但本人在温州的调查中经常听到乡镇书记镇长“要进一步精减机构和裁减人员”的话语。事实上随着税费改革的进一步深入，特别是农业税将全部取消，计划生育工作难度逐渐减弱，基层政府职能除了必要的秩序控制和一些服务以外还在总体弱化，富余人员将会逐步增加，乡镇政府机构更为臃肿，反过来还会加重由体制本身带来的一些问题。我也承认，如果乡镇干部和职能部门的工作人员真正能够为农村社会提供必要的服务，促进农村社会快速发展的话，现存的结构未必做出调整，现有干部也未必被裁减。问题是从自改革开放以后特别是近几年来，上至高层领导和学者，下至县乡干部一直都在试图从现有的基本框架中寻找把现存的干部动员起来，发挥他们应有作用的方法，其结果都是徒劳无益、无果而终的。因为压力型体制中官僚制的断裂问题难以解决，承载服务功能的职能部门就难以管理和整合，而且农村社会服务多数与专业技术相关，一般只有职能部门才有专业人才和相关能力，乡镇干部专业素质和能力相对不高，这就意味着逐渐增多的富余人员并不是平时想象的那样“只要转变政府职能，增强服务功能”就能大有作为。相反，近年来一些“转变职能，加强服务”在中部地区的乡镇中成了“逼民致富”，并且越演越烈，弄巧成拙，因此，试图通过加强内部管理与强化服务功能而达到体制改革的目的只是痴心妄想，它既解决不了基层政府管理呈现的一系列问题，又不能满足农村社会需求。其次，这一思路中有关目前乡镇“海选”并不能增强基层政权机关的合法性判断是客观的。很简单，“现有的农村经济水平和文化特质在很大程度上决定了农民无法摆脱经济理性人的角色和宗法关系，‘多数决’的选举可能导致宗法关系的合法性，大姓欺负小姓的合法性，黑金主导的合法性”（潘维2004）[8]，进而将会加速农村社会控制体系的裂解，造成农村社会秩序的问题。

官民合作的乡政自治就是及时开放乡镇领导人和乡镇人大代表、党代表的竞争性选举、重新配置乡镇权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元民主合作机制，扩展乡村民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政权的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作（吴理财2004）[9]。这一思路基于黄宗智提出的第三领域（third realm），也就是国家与社会共同作用并且双方参与其间的一个特殊领域（黄宗智2002）[10]，试图把西方现代国家政府治理模式与中国农村社会的运行特点结合起来所形成的一种乡镇体制改革的方案，而且认为实行官民合作的乡镇自治能够解决当前的乡镇问题乃至破解“三农”问题。

应该说这是一种现代化思路，也就是国家与社会共治即“治理”的道路。问题是在国家大的政治构架下以及农村具体的情势中，目前这种改革模式所面临的一些障碍无法跨越。首先就基层民主政治的竞争性选举来说，同样不可避免地遇到以上问题。因为由经济发展水平和文化所决定的宽容度、讨价还价的能力、公共理性的成熟度等等民主基本要素在目前的广大农村中并不具备，开放性竞争必然导致国家基层政权“合法性”异化。这种异化所产生的影响不是体制外的村民自治所带来的国家控制力有限弱化问题，而是将会触动整个国家政权稳定性。其次，这一模式已经看到了“条块”分割的官僚制断裂问题，但解决这问题的方法较为含糊。大概想通过民主途径重构乡镇权力以解决“条块”分割问题。这一想法忽视“条块”分割本身根源于国家大的政治构架上，这决不是通过竞争性选举和改改下面就可以解决“条块”问题。所以目前实施这一改革方案确实为时过早，难以解决一些实质上的问题。

镇政、乡派、村治模式由贺雪峰、董磊明二位学者提出，它来自于徐勇教授的“县政、乡派、村治”模式。县政、乡派、村治就是把国家基层政权收缩到县级，县成为国家基础政权机关组织，乡级政府成为县级的派出机关，乡村实行自治（徐勇2002）[11]。后来考虑到农业乡镇与工商业发达的乡镇差异性，认为乡镇作为一级建制仍然存在，但乡与镇的体制应该分立。因为随着小城镇的发展，镇将增多，可以根据条件实行镇级自治，而农业为主的乡均宜变为县级政府下派的乡公所（徐勇2003）[12]。近期贺雪峰、董磊明对此作了进一步的论证，认为取消乡镇是一种过于激进的主张，不合时宜。因为这一主张无视了中国是后发外生型现代化国家的本质及未来中国社会可能出现的各种波动。中国的国情是8亿多农民，农民从农业转移到工商业，从农村转移到城市将是一个漫长的过程，在这一过程中需要有自上而下行政系统在特定条件下强有力的介入（贺雪峰、董磊明2004）[13]。因此，根据乡镇的发展水平将当前的乡镇分属为农业型乡镇与工业型乡镇及中心镇，农业型乡镇实行县派，变乡政府为乡公所；工业乡镇和中心镇保留原来的一级政权。这样可以精减机构，减少人员，优化服务，强化管理，为解决“三农”问题创造条件。

以上乡镇体制改革模式的一个共同点就是把解决现存体制所产生的一系列问题以及转变乡镇政府职能作为主要考量来寻找一个有效的改革方案，他们看到了由半官僚制所产生的悖论表现，但在一定程度上忽视了悖论与农村一系列问题的内在关联性。因此，乡镇体制改革必须以功能需求即国家必要的管理和农村社会服务需求来调整组织结构，从而实现完整的官僚制，同时改革思路设计必须以中国政治背景与农村社会情势为基础。基于这些因素，去国家化的乡镇自治和官民合作的乡政自治显得过于超前，操作性差；职能转变与服务功能强化模式并未触动结构问题而毫无前景，难有功效。比较而言，镇政、乡派、村治模式更接近乡镇体制改革的现实要求。本文在此基础上提出“重镇改市、乡（镇）派村治”模式。

三、重镇改市、乡（镇）派村治模式分析

“重镇改市、乡（镇）派村治”模式基本上与县政、乡派、村治模式具有同一性。主要把一些工商业特别发达的重镇改为县辖市，其它的农业型和一般工商业型乡镇都改为县政府的派出机关，定名为乡镇办事处或街道办事处，农村实行村民自治。“重镇改市”源于党国英的“镇改县辖市”思路 （党国英2004）[14]，就是把10万人以上、财政收入达到数亿元、工商业特别发达的重镇如浙江温州的柳市镇和龙港镇改为县辖市，其建制及运作方式基本不变，在行政级别上仍然保持镇委书记为副县级领导的格局。这是因为重镇的人口规模、财政能力、工业化程度和行政管理的复杂性等因素决定了本级政府应该是一级完整并具有相应管理服务能力的政府。而对于一般镇特别是农业型镇来说，现在随着农业税将取消，农村计划生育观念不断加强，计划生育规范化管理水平进一步提高，其职能不再是过去“收粮派款，刮宫引产”，而是维持社会秩序和提供社会服务，所以行政管理事务将变得越来越变简单而具有同一性，这就构成了“乡（镇）派村治”的基础。“乡（镇）派村治”主要沿袭了“县政、乡派、村治”的改革思路，但在一般镇和乡的设计上有些差别。“县政、乡派、村治”把一般镇与乡分开考虑；贺雪峰、董磊明的“镇政、乡派、村治”把农业型镇与工业镇、中心镇进行分类，实行分类而治，这都是多余的。因为近年来在撤并乡镇的过程中已经把乡镇的规模、发展水平和地域性作为主要考量，乡镇的平衡性已经体现出来，特别在中西部地区，农业型镇与工业型镇、一般镇与中心镇的职能及其结构的复杂程度的差别不大，而且以上的重镇实为很少，只在沿海地区相对较多，所以只须考虑“重镇改市”这一情形，而农业型和工商业型镇、一般乡镇与中心镇都改为县政府的派出机关，村级组织实行村民自治，这就使得改革后的结构变得十分简单。

派出机构办事处的基本框架是：乡镇党委改为办事处党工委，乡镇政府改为县级办事处，不再设人大、政协；办事处的人员编制按照实际工作量和职能复杂程度来设定；办事处不再有独立的财政收支，其开支全部纳入到县一级（詹成付2004）[15]；将乡镇的职能部门进行重新清理、分类和精减（项继权2003）[16]，一类是可市场化的服务型部门如农技和农机站、农经所和种子站、畜牧兽医站要与行政脱钩，实行竞争性市场运作。一类是具有管理和服务性质的部门如公安派出派所、法庭、财政所、教育卫生、工商、城镇建设管理、土地、民政、社保、林业站、文化站、食品监管站、水利站等全部并入办事处。上级主管部门要下放人、财、物等权力，但同时保留业务和执法监管权力。至于邮电、金融、电力、电信等部门由县级主管部门按照业务量设置，但也要通过具体的制度规范，使派出机关拥有一定的服务行为监督权。国税地税除了直接由上级主管部门领导外，也要接受办事处的服务行为监督。乡镇办事处职能定位在以下方面：监督党和政府在城乡基层有关方针、政策的落实；指导、帮助村委会和居委会依法开展村（居）民自治活动，发展社区服务，自主管理城乡社区的各项社会事务；直接管理或协调职能部门，支持和发挥职能部门的管理或服务作用；受县级政府委托，代理部分社会事务管理职权，提供部分公共服务（詹成付2004）[17]。

之所以选择“重镇改市、乡(镇)派村治”模式进行乡镇体制改革，是因为它除了与目前农村社会现实基础和国家的政治情势相一致而具有可操作性外，能促进如下问题的解决：（1）消除县乡半官僚制造成的悖论。上文已经提到，压力型乡镇政府由于官僚制设置的断裂实际上处在虚置的地位上，这就决定其发挥的作用十分有限。实行“重镇改市、乡（镇）派村治”，作为县级派出机构的办事处由县委政府直接领导，而且乡镇多数职能部门接受派出机关的领导、协调和监督，各职能部门分工明晰、职责清楚、整合有序，这就实现了办事处的职、权、责的统一性，真正从结构上消除了半官僚制的影响，从而保证政令畅通，权力权威损耗很少的良性运作。（2）节约行政成本，减轻农民负担。把乡镇基层政权机关改为县政府的派出机关，不仅是为了从结构上消除半官僚制设置的弊端，而且更重要的是为了适应国家管理职能的变化和农村社会服务需要，通过调整结构、减少层次和裁减人员以达到减轻农民负担和提高行政管理效率的目的。目前庞大的乡镇机构包括“七所八站”仍然需要一定的财力和物力来支持自身的运作，特别是在中西部农业型乡镇，由于地方政府财政能力不强，中央财政转移支付也有限度，乡镇政府和“七所八站”不得不采取一些“对策”汲取农村资源以维持系统的运作。这样的现象在税费改革地区是普遍存在的，比如学校向学生多收费、公安和工商多罚款、电管站擅自提高电价、农技站和农机站提高生产资料价格等等。所以，只有撤除乡镇一级政权，整合“七所八站”和乡镇内部机构，减少中间层次，才能真正裁减闲置人员，减少行政成本，减轻农民负担。同时，在精减机构和裁减人员的基础上，派出机构的经费纳入县财政统一管理，解除目前乡镇财政进一步恶化的困境。（3）增强国家对农村社会进行治理的权威。近几年来，国家对农村社会的管理权威大为降低，主要原因在于：村民自治制度全面实施以后，农村自治权的不断成长并逐渐从国家管理控制权分离出来；目前乡镇政府甚至于县政府应有的管理权力也被“条条”部门解构；乡镇政府和职能部门过多地从农村提取利益资源以及干部行为失范等等，这些在很大程度上是结构性问题所引起的。实行“重镇改市、乡（镇）派村治”改革，能从根源上消除以上问题，特别是在乡村关系的调整中，由于派出机关本身的职权直接来源于县政府，并且能够整合职能部门，所以，这就增强了派出机关的权威，并能向村级组织传递必要的支撑力量，从而实现对农村社会进行有效的管理和服务。这种以国家层面的能力和权威在当前是十分需要的，这不仅是维系社会秩序所需要的，而且在农村社会服务中也是不可缺少的，比如农村社会保险的实施、集体渔业和林业资源的管理、农村道德信用的提倡等等。

当然，实行“重镇改市、乡（镇）派村治”也存在一个关键性的问题，这就是派出机关的整合和结构调整问题。派出机关结构调整与整合的主要目的就是为了解决半官僚制问题，也就是要求重新整合乡镇职能部门的组织结构和权力结构，这就要求县级政府乃至省级政府部门下放权力。应该说这是一个大的动作，是国家行政体制层面上的问题。因为一些职能部门权力上收本身就是国家为了提高行政管理能力，规范执法行为，减弱地方政府对部门执法的影响所采取的有力措施，而且一旦形成了利益格局，改变起来就有很大的难度。所以，这是最大的障碍，如果不突破这个障碍，谈“镇改市、乡派村治”的改革包括其它模式的改革就没有任何意义。从目前实际情况来看，一些职能部门的权力上收并未显示出很好的效果，例如南方中部地区多数省份的良田并未因土地管理权上收至省而得到有效的保护。如果深入这些省份做些调查，就会发现大量良田已经或者正在变成宅基地，这一问题比沿海占地建设开发区严重得多。同样，工商部门并未因为权力上收而减少假冒伪劣商品的生产和地方保护主义行为，说到底这是一个地方分权的问题，这一问题将会随着行政体制改革的不断深化而得以解决。

小结

毫无疑问，把乡镇体制改革作为解决目前农村社会中一系列问题的切入点是符合现实要求的。乡镇体制改革必须立足于现实功能需求，现实功能需求必须主导结构设置，结构设置不能脱离存在的环境，这是改革过程中的基本逻辑。作为“重镇改市、乡（镇）派村治”模式就是在这样基本逻辑起点上形成的，理论上显然破解了现行乡镇管理体制中的半官僚制结构，在一定程度上体现了农村社会发展的现实要求。然而，现实中的相关因素十分复杂，这就意味“重镇改市、乡（镇）派、村治”模式必须进行不断的创新和发展，从而更加接近现实。

注释

[1]荣敬本等：《从压力型体制向民主合作型体制的转变》，中央编译局出版社1998年。

[2]郑法：《农村改革与公共权力的划分》，《战略与管理》2000年第4期。

[3]于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》，《战略与管理》2002年第6期。

[4]吴思红：《村民自治与社会控制》，《中国农村观察》2000年第6期。

[5][6][8]潘维：《质疑:“乡镇行政体制改革”---关于乡村中国的两种思路》，《开放时代》2004年第2期。

[7]张晓冰：《政府部门的脚》，李昌平、董磊明主编:《税费改革背景下的乡镇体制研究》，湖北人民出版社2004年。

[9]吴理财：《官民合作体制：乡政自治》，李昌平、董磊明主编:《税费改革背景下的乡镇体制研究》，湖北人民出版社2004年。

[10]黄宗智：《中国的公共领域与市民社会：国家与社会间的第三领域》，邓正来、J.亚力山大编:《国家与社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社2002年版第429页。

[11]徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》，2002年第2期。

[12]徐勇：《变乡级政府为派出机构》，《决策与咨询》，2003年第5期。

[13]贺雪峰、董磊明：《农村乡镇建制：存废之间的思考》，李昌平、董磊明主编:《税费改革背景下的乡镇体制研究》，湖北人民出版社2004年。

[14]党国英：《乡镇体制改革要解决什么问题》，李昌平、董磊明主编:《税费改革背景下的乡镇体制研究》，湖北人民出版社2004年。“镇改县辖市”就是放宽设市标准，把10万人左右镇改县辖市，但这样的市不再管辖其它乡镇”。

[15][17]詹成付：《关于深化乡镇体制改革的研究报告》，《开放时代》2004年第2期。

[16]项继权：《改革“七站八所”，实行“条条分离”》，《决策咨询》2003第5期。

 

来源：《江苏社会科学》2005年第4期