共生型国家社会关系：社会治理中的政社互动视角

宋道雷^*

 

导言

学术界从社会治理过程中政府与社会组织互动的维度，研究中国的国家社会关系已经蔚为壮观。随着国家对社会治理的日益重视，学术界涌现了一批从社会治理过程中政府与社会组织互动的视角，研究中国国家社会关系的文献。从社会治理中的政府与社会组织互动维度切入，国内外对于当下中国国家社会关系的研究，可以归纳为两大理论视角。它们分别是社会中心论视角和法团主义视角。

 

第一，社会中心论视角。对于研究中国国家社会关系的社会中心论视角认为，在社会治理过程中社会组织的参与形成与国家相互制衡的局面，社会组织通过促进政治参与和对国家的监督，带来社会力量的发展壮大。虽然政府型社会组织（GONGO）被学者和国际机构简单地视为政府机关的扩大和延伸，但是研究发现它们可以跨越并连接政府和社会组织，而且已经获得了一些组织自主权；更有甚者，一些绿色社会组织已经选择与中国的地方环保社会组织合作，组成了强大的社会力量。^[i]有学者以浙江萧山为研究个案，发现社会组织大量出现，他认为市民社会的发展已经不是平铺直叙，而是开始体现组织化特征，市民社会在中国开始萌芽并向更加成熟的方向发展。^[ii]有的学者甚至认为社会组织的发展会带来国家的政治转型。^[iii]以市民导向的环保社会组织（Citizen-Organized Environmental NGOs）为例，其创始人较高的社会地位、个人网络和专业人际网络，对社会组织的发展壮大起着十分重要的作用，这为社会组织的发展提供了雄厚的软实力。^[iv]尽管中国社会组织具有明显的非政治性质，跨国联系却能将民主化观点和做法转移给基层社区和组织；同时，跨国合作有助于进一步推动中国社会组织的发展，这会推动更广泛的社会政治发展。^[v]据研究，在城市环境治理的过程中，环保型社区社会组织已经在政府无力承担，企业不愿介入的城市生态社区建设、环境保护、公共环境福利增进等领域发挥了巨大作用，促进了市民社会在城市治理过程中的成长。^[vi]

 

第二，法团主义视角。对于研究中国国家社会关系的法团主义视角认为，在社会治理过程中社会组织虽然日益发挥重要作用，但是政府依然是社会组织发展的结构性主导者。这一观点的持有者普遍认为，市民社会的视角不适合分析中国社会组织的发展，法团主义的结构和做法仍然占据主导地位。有些社会组织为了避免给政府以壮大社会力量的嫌疑，而将自身表述为“人民的社会组织”，中国政府也通过特有的领域控制政策，一直相当成功的团结、控制和监督那些可能对现有政权产生威胁的社会组织。^[vii]由于公权力的卷入，专业性社会组织的自主性尚未得到充分发展，政府与专业性社会组织的这种法团主义式关系不是一种过渡性形态，而是具有持续的韧性。^[viii] 有学者则直接将这种政府与社会组织的互动所彰显的国家社会关系冠以“国家领导的市民社会”（state-led civil society）的概念，认为这是法团主义模式的最为明显的体现。^[ix]

 

综合以上两种研究视角，我们可知两者总是透露着控制与反抗的二元思维的影子。中国学术界所研究的国家社会理论范式本身就是一个舶来品，其受西方国家社会关系研究的影响至为明显。带有西方对这方面研究的影响，中国学术界对这个领域的研究也充斥着浓重的二元思维：落到现实社会治理过程中，他们要么认为政府控制社会组织的发展，要么认为社会组织的发展会直接挑战政府权威和秩序，二者在持续的对立状态中展开此消彼长式互动。^[x]即使那些认为国家社会关系独具中国特色的研究，例如分类控制模式、^[xi]附随共生模式（contingent symbiosis），^[xii]都未能超脱二元思维的框架。可以说，国家社会关系的二元思维至今仍然对中国国家社会关系领域的研究发挥着极大影响。

 

然而，伴随中国快速的社会转型，中国复杂的国家社会关系呈现许多二元思维之外的新形态。根据六年来对中国社会治理过程中政府与社会组织互动实践的实际调研，我们发现在社会中心论和法团主义视角所代表的二元思维之外，存在着基于政社合作的新型国家社会关系。这种合作治理不同于单纯的国家社会之间此消彼长的对立关系，也不同于两者之间的一般性合作治理。^[xiii]两者是共生型的关系。

 

随着中国共产党和中央政府对社会治理的高度重视，在现实社会治理实践过程中，政府和社会组织的互动不再仅仅局限于此消彼长的二元对立模式，而是呈现基于政府对社会组织的专业治理需求和社会组织对专业治理供给相匹配基础上的两者的共生关系。一方面政府积极孵化、引进专业化操作型社会组织以应对社会治理难题，为专业社会组织的发展提供政治、政策和参与空间；另一方面社会组织以专业化参与赢得政府认可、鼓励和孵化，为政府解决社会治理难题提供专业技能、方法和组织方式；显然，这种政府与社会组织互动体现出来的国家社会关系并非是二元对立的，而是新型的共生关系。这种国家社会关系的共生形态，建基于专业主导的参与治理之上，它既被政府所认可，也被社会组织所践行；既可以解决政府遇到的社会治理难题，也可以为社会组织开辟生存和发展空间，是当下中国国家社会双方基于合作治理的新的共生形式。

 

党的十九大报告对现实实践中的新的政社互动形态做出重要肯定。十九大报告在强调发挥社会组织在社会治理过程中的作用的时候指出：“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。^[xiv]这是党的中央报告第一次特别强调发挥社会组织在社会治理中的作用，将社会组织对社会治理的参与提到政治高度来强调，是中央高层对社会组织参与社会治理高度重视的重要标志。中央对社会组织的重视，是从政府-社会-居民三者良性互动的角度出发的；这种良性互动不是国家社会二元对立的互动，而是基于政府-社会-居民良性合作基础上的互动。从这个方面我们可以说，中央对社会治理过程中体现出来的国家社会之间的共生型关系，给予高度政治认同和政策鼓励。因为它不是建立在二元对立的思维逻辑和实践逻辑之上，而是建立在合作治理基础上的共生形态，所以这种新的国家社会关系才在现实实践中存在并发展甚至蔚为壮观，才具有了政治合法性和绩效合法性。

 

国家社会这种基于合作治理而非对抗的新型关系，不仅指向一般意义上的政府为解决公共产品供给与社会需求不匹配的失衡问题，通过购买社会组织服务的形式，以社会效益优先提供更加丰富和专业化、精准化公共产品，使社会组织成为弥补政府治理和社会需求之间的治理鸿沟的机制；而是特指政府与社会组织之间的“复合性治理模式，其基本特征是不同治理主体为解决共同事务而对各方治理性资源进行的交换和共享”。^[xv]然而，这种新型关系更重要的特点体现在政府与社会组织合作治理中的特殊形态，这种治理是以专业治理、精准化治理为目标，建立在政府对社会组织的专业孵化、引进和社会组织专业参与之上的。它具体表现在两个方面：第一，政府以基层块状孵化的形式，孵化、引进专业社会组织和社区社会组织，而非仅仅以市区级孵化和条线孵化的形式，孵化、引进枢纽型社会组织；第二，社会组织通过政府购买服务形式，以专业化技能、方法、人力资源和组织方式参与社会治理，而非仅靠人际网络、财政资源、政策资源等参与社会治理。从这个方面讲，在社会治理过程中政府与社会组织之间的互动体现出来的国家社会关系，不再是二元对立的形态，而是建立在政府对专业化社会组织的需求与社会组织专业参与基础上的合作治理形态；合作治理是这种国家社会关系的外在表现，专业主导是这种国家社会关系的内在机理，两者共同构成了新型国家社会关系的中国实践。我们将这种新型国家社会关系称作共生型国家社会关系。

 

一、共生型国家社会关系

现阶段中国正处于社会转型和发展的重要时期。迅猛发展的城市化、高度普及的互联网经济，以及日益复杂化、精细化的城市治理和社会治理，使得中国的社会发展快速而多变。这导致国家社会关系的非线性发展特质。^[xvi]无论是社会中心论视角，还是法团主义视角，无论是控制理论还是赋权理论，简单的二元分化理论逻辑，都无法适用于现实中国国家社会关系的复杂性。^[xvii]更遑论仅从理论逻辑推演甚至是预测中国国家社会关系的未来走向。加之，中国社会组织发展的迅速性、多样性，更增加了研究中国国家社会关系的难度。以上因素决定了当下中国国家社会关系的类型是复杂多样的。唯有从真实的国家社会关系实践场域，才能把握两者之间的互动脉搏。

 

学术界对中国国家社会关系的研究，就像柯文在中国发现历史一样，在“中国”发现中国的国家社会关系，开始逐步根据中国的现实实践，慢慢摆脱二元思维的影响。许多研究从现实中国社会治理过程中的政府与社会组织互动视角切入，以期对复杂的国家社会关系进行理论透视。他们认为当下中国国家社会关系，不是以简单的二元思维就能概括的，而是与中国的现实实践一样具有非常复杂的多元面向。附随共生（contingent symbiosis）模式认为，从宏观上讲，在碎片化政权和审查制度将信息传递限制在基层的时候，社会组织可以在威权政体中生存。从微观上讲，社会组织如果要生存下来，就必须保持不要发出有关民主的诉求和引起政府不满的社会需求。只要这些社会组织在做好具体工作的时候，赢得了特定国家代理人的信任，并避免因引发的问题而受到谴责的，就可以在国家的容忍范围内生存下来。^[xviii]分类控制模式认为中国政府并不是以一刀切的方式来对待社会组织，而是政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略。^[xix]管兵在实际调研的基础上指出，在社会治理过程中政府与社会组织的关系存在着非常显著的反向嵌入性，即国家嵌入到社会，在承接政府购买服务项目中的组织大部分具有国家背景，这体现了传统国家社会关系在政府购买服务中的强化；而另一方面，政府购买服务带来了社会组织发展的竞争性，纯粹民间社会组织能获得传统条件下未曾有的竞争性的、制度化的发展机会，这在一定程度上塑造了国家社会关系新的可能性。^[xx]

 

当下中国国家社会关系已经不仅体现为单一模式，而是呈现许多复合性特征。在中央和地方政府大力提倡创新社会治理的宏观大背景下，各地方政府在既有的社会组织孵化中心之外，已经探索了多种形式的社会组织参与社会治理的机制，例如项目制中的公益创投形式；基金会机制中的社区基金形式；平台机制中的社会组织联合会；评估机制中的评估型社会组织创设；对接机制中的社会组织服务社会清单、资本或公益相亲会等。这些具有创新性的实践所体现的社会组织在社会治理中的彭勃的活力与广泛的参与，不再仅仅单一的体现为国家社会控制与反控制的关系。在社会治理过程中，政府与社会组织的互动所体现的国家社会关系，已经向我们展示了其多面向的复合形态。基于此，笔者从社会组织参与社会治理的视角切入，置身于社会治理过程的真实实践，以科学的田野调查方法，分析政府与社会组织的互动和关系，研究多元实践中的中国国家社会关系。

 

中国迅速全方位的国家和社会转型，产生了许多社会公共议题和社会治理挑战。这些公共议题和挑战中的一部分已经被家庭的稳定器功能所吸纳，例如部分养老和下岗职工问题；其中一部分已经被市场化机制所解决，例如社区公共管网设施建设；然而，许多社会公共议题和挑战的应对超出家庭能力的范围，例如戒毒群体矫正、青少年精神障碍群体看护和治疗；绝大多数社会议题的解决并不被以利润为导向的市场力量所关注；政府仅靠自身的政策、资源、服务和技术，已经无法满足日益多元化、专业化和个性化的公共服务需求，不得不谋求社会力量的参与和支持。这一系列变化令政府一方面不断协调不同层级间、政府不同部门间利益以形成治理合力，另一方面更加愿意引入社会组织参与社会治理，以满足社会多元需求，维持政治和社会稳定。由此，作为“第三部门”的社会组织的参与，尤其是“民间调解机构、社会工作者、社会救助站等，它们一方面扮演下情上达的民生民情关怀者角色，另一方面贯彻支配者的意图、维护政府的立场”。^[xxi]这使它们成为对这些“两不靠”社会问题做出公共性回应的主体。

 

我们在六年的实际调研过程中发现，随着中国对治理的强调，对社会治理、国家治理现代化的日益重视，在当下社会治理过程，中政府与社会组织的互动形成了一种不同于二十一世纪初的新型关系。我们将其称之为共生型国家社会关系。共生型国家社会关系强调：在社会治理过程中政府与社会组织的互动所体现出来国家社会关系并非此消彼长，两者基于专业主导、嵌入社群和党建引领下的有效互动，一方面提升了国家的社会公共产品供给能力、范围、精准度和个性化，另一方面也使社会组织获得了专业发展、政策扶持和政治合法性，达成新的社会治理格局，形成共生型关系。

 

共生型国家社会关系共有三种表现类型：第一，以专业为基础参与社会治理的专业主导型共生；第二，嵌入社群、活动和服务的嵌入型共生；第三，建立在党建赋予的政治合法性基础上的引领型共生。虽然同为国家社会关系的三种共生类型，但是三者的强弱程度不同。专业主导型共生 是强共生类型，引领型共生是弱共生类型，嵌入型共生是位于两者之间的中间型共生状态。

 

二、专业主导型共生：政社互动下的社会治理专业化

专业主导型共生是共生型国家社会关系最为基础的表现类型。十九大报告在论述“打造共建共治共享的社会治理格局”时指出：“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，从这个方面来看，社会治理过程中社会组织的参与，正是社会治理社会化和专业化提升的重要机制。在政府公共产品无法覆盖到的社会领域，市场无动力介入的领域，家庭无能力担负的领域，社会组织以其社会化身份和在社会治理领域的专业化优势，以社会效益最大化为目标，满足了国家、市场和家庭力量所无法满足的社会治理需求，尤其是丰富了政府标准化服务所无法覆盖领域的公共产品供给。^[xxii]在这些领域政府与社会组织形成了一种基于专业的共生关系。

 

专业主导型共生首先表现为：社会组织以其专业化优势参与社会治理，填补了社会治理鸿沟。在社会治理的诸多领域，尤其是在性别、劳工、环保、贫穷、教育、公共健康领域，会出现由于政府的有限性、市场失灵和自治失败导致的“真空地带”。在这些真空地带，政府提供的标准化公共产品无法做到全覆盖和精准覆盖，市场力量在其中无法获取利润，居民自治无法克服集体行动的困境，由此产生各种治理力量缺席的真空地带。^[xxiii]我们称这种现象为社会治理鸿沟现象。社会组织以专业化技术、方法和人力资源为基础，链接政府、社会、市场和家庭各要素，建构社会治理的综合平台和多元主体合力，形成社会治理难题的公共化回应机制，从而填补社会治理鸿沟。以南京市尖角营小区为例，该小区是一个老旧小区，因为设施老旧资金匮乏，没有物业公司接收小区物业管理，政府也无法以公共托管的形式为小区提供公共产品。基于此，社区居民成立四名居民组成的“自管会”实行自治自管。然而，这种模式在短时间内也以失败告终。最终一个名为四月天社会工作服务中心的社会组织，以社区参与治理专业为主轴，通过建构社会资本、链接治理主体、整合治理资源的方式，成立阳光公益基金，申请政府公益创投项目资金5万元，劝募到企业捐赠2.5万大门一扇，引进南京社会科学院和美国斯坦福大学社区培力课程，向居民募集小区“家园建设款”232.1元，形成治理合力，成功填补了城市基层社会治理过程中出现的社会治理鸿沟。^[xxiv]

 

社会治理过程中政府与社会组织的共生关系，是围绕社会组织的专业性而非抗争性展开的。在传统国家社会关系理论与实践视野中，社会组织作为市民社会的重要组织性力量，代表社会对国家开展抗争，一方面向国家与社会公众宣示自身的独立性，在与作为公权力代表的政府的他者的博弈中树立主体性和建构存在感，另一方面以抗争为主要机制保障自组织权利并赢得生存空间。社会组织以抗争性为基础塑造的与政府的互动，形成抗争型国家社会关系。^[xxv]当下中国社会治理过程中，政府与社会组织的互动已经发生从抗争型到共生型的转变。社会组织参与的社会治理领域大多存在治理鸿沟现象，基于此，一方面政府部门通过购买社会服务的方式，积极孵化、扶持社会组织，鼓励、支持它们参与社会治理；另一方面社会组织以其专业网络和人际网络，搭建平台链接资源，构建社会治理的多元共治格局；双方围绕政府治理需求和社会组织专业供给为中心，一反传统的抗争型互动模式，与他者合作而非与他者对抗，^[xxvi]内在于非外在于社会治理过程，专业性参与而非抗争性参与，成为社会组织与政府互动的新形式，从而构建起共生型国家社会关系。^[xxvii]

 

在社会治理过程中社会组织与政府的互动，已经不单纯是依附与被依附的形式。社会组织摆脱单纯依赖政府补助的运作模式，已经发展到以项目制为主要运作机制。依靠项目制，社会组织的资金来源已经多元化，例如基金会、企业、个人捐赠、国际社会组织等，这使社会组织对于政府而言具有相对独立性，摆脱了主要依赖政府资金运作的传统模式，两者的关系向服务购买方和服务方的相对平等的方向发展。^[xxviii]传统的政府购买服务方式是政府主导项目内容设置，而现在随着社会治理项目制的推广，则出现了社会组织主导的项目设置方式，“以前是政府设置，购买项目，现在我们是先调研，不断的开发模块，提出项目，给政府供给项目”。^[xxix]这种社会组织主导项目设置的模式，使民间土生土长的社会组织比更具官方色彩的社会组织在竞标项目上更具显著的专业化优势。^[xxx]项目制不仅保证了社会组织的独立性，而且项目实施的规范化、资金使用专门化、项目目标社会化等刚性约束特点，促进社会组织按照项目协议和流程实现合法、专业发展，保证社会组织以专业化方法、技能参与社会治理的科学化水平。这不仅满足了政府购买服务的需求，同时也促进了社会组织的专业化发展，两者形成更具建设性的合作共生关系。

 

三、嵌入型共生：嵌入社群、活动和服务

在中国，国家所认可的社会治理过程是政府治理、社会调节和居民自治的良性互动。社会治理是多元主体协作的过程，如果仅靠政府力量，社会治理便会出现政府单向嵌入所导致的国家权力再生产以及对社会力量的压抑后果。^[xxxi]在政府的政策、资源和孵化策略扶持下，社会组织作为社会力量的重要代表，嵌入社会和社区，作为政府治理和居民自治的桥梁和良性粘合剂，发挥社会调节作用。换言之，政府虽然是社会治理的重要主体，但是，因为其与社会的结构性差异，它资源、政策和服务，只能以标准化公共产品的形式嵌入社会，无法通过政府直接嵌入的形式实现与基层社会治理的需求的无缝对接。^[xxxii]由此，社会治理所需求的个性化公共产品，是由社会组织通过政府购买社会服务的形式，“代”政府嵌入社会治理过程，形成政府、社会和居民良性互动机制。这就是社会治理过程中政府与社会组织的嵌入型共生关系。这种嵌入型共生关系具体表现为嵌入社群、嵌入活动和嵌入服务。

 

嵌入型共生最为集中的表现是社会组织“代”政府嵌入社群。不同国家的社会治理具有与这个国家相适应的结构基础和价值禀赋。在美国，社会组织在社会治理过程中嵌入的是作为个体的公民，其嵌入的目的是锻炼公民技能，养成公民能力，培育公民个体的参与能力，^[xxxiii]落脚点在个体政治能力的提升。^[xxxiv]社群共同体不是社会组织嵌入的主要关注点，个体的政治效能感和基于此所形成的对政治原则的认同感是其主要关注对象。在中国，社会组织在社会治理过程中嵌入的是社群，其嵌入的目的是增强社群的凝聚性及社群与整个国家的联接。2015年11月《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出：“通过政府购买服务等方式，鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫。”文件从中央高度鼓励社会组织参与精准扶贫，到村到户。社会组织不仅是以专业技术、方法、人力资源和组织形式实现“精准”扶贫，供给国家不能提供的个性化公共产品；更是以自身作为桥梁，嵌入基层社群，嫁接起国家与村、户所属基层社群的有机联系。它所发挥的功能是个体性、社群性和国家性的综合体，而非仅仅止于个体。即使社会组织嵌入并帮扶的对象是单个居民家庭或社区、村庄，其嵌入与帮扶的重要目的是让居民或家庭融入社区、村庄社群，或更大范围的社群，而这个社群最大可以放大为国家。理解了这个关键点，才能理解虽然当下社会组织参与的精准扶贫，嵌入的是单个个体、家庭或村庄，然而这种嵌入的最终价值关怀是与整个国家的宏大叙事联接在一起。^[xxxv]社会组织参与社会治理所表现出来的嵌入，永远与中国的价值禀赋联系在一起，即指向社群。

 

嵌入社群是更多的指向共生型关系的价值取向，嵌入活动更多的指向行为取向。社群的凝聚性及其与作为更大社群的国家之间的联接，是需要社会组织通过一定的嵌入机制达成的。最为普遍的嵌入机制便是嵌入活动。在社会组织参与社会治理的广大领域，我们发现其最擅长、最频繁使用的专业技巧便是开展活动；然而，对活动的关注并不是目的，嵌入活动的最终目的在于关注过程、缔造联接、达成治理。上海静安寺街道的社区社会组织有244个是以“唱唱跳跳”为主的活动型组织，^[xxxvi]杨浦区的这种社区社会组织达到500之多。^[xxxvii]这些以开展活动为主要方式的社会组织，一方面通过活动组建趣缘团队，形成居民之间基于趣缘的联接，活化居民关系，使其融入更大社区社群；另一方面建立趣缘团体与社区外社群的联接，扩大社群效应，以坚实的社群效应为基础，化解社会治理难题，提升社会治理水平。飞扬华夏青年公益事业发展中心就以广场舞大赛和广场舞联盟的形式，将扰民的广场舞转化为跨出社区、嘉定区，覆盖上海市9个区县39个街道200支队伍2509人的文化景观。^[xxxviii]广场舞参加者不仅消除了扰民的弊端，还积极参与志愿公益活动，跨出自我娱乐范畴向利他范畴迈进，成为社会治理的积极力量。社会组织通过嵌入活动的方式，不仅成功扩大了社群，而且搭建了社群与更大社群的有机联系，为社会问题的解决提供了活动型社群的解决方案，为社会治理提供了社会组织的活动型专业技能。

 

嵌入服务是嵌入型共生在社会治理过程中最普通的形式。在社会治理过程中，有些专业服务，政府无法直接提供，或直接由自身提供无法达到资源的优化配置和服务对象的高满意度的目标。由此社会组织便通过政府购买服务的形式，将服务以社会化方式嵌入社会治理，形成政府、社会、居民的良性互动机制。第一，嵌入专业化服务。社会组织通过政府购买服务可以直接提供基于专业化技术的服务，以社会化方式供给技术含量高的个性化公共产品。社会组织提供的专业化服务分为两种：一种是社会型专业化服务，它注重社会治理的社会化解决办法。例如社区参与行动服务中心利用成熟的冲突合作、开放空间会议、世界咖啡馆等专业协商技术，通过以居民为主体的参与协商方式，实现社区议题的自我发掘，社区纠纷的自我调节和社区个性化公共产品的自我供给。一种是技能型专业化服务，它注重社会治理的技术化解决办法。以上海剪爱公益发展中心为例，它与医院认知症专业医生、研究认知症的学者合作，研究预防和干预早期认知症（痴呆综合征）患者的科学技术，并将现有研究成果开发为记忆黄手帕、记忆学堂（大脑加油站、记忆小屋、认知症友好大使）、老玩童玩聚馆、记忆盒子+等品牌项目，致力于认知症预防与早期干预。第二，嵌入自治型服务。自治型服务区别于专业化服务。专业化服务主要由社会组织自己提供，自治型服务是社会组织通过开展自治的方式，实现人力、财力或物力服务的社会自我提供。自治型服务是社会组织以自己的少数成员为主轴，利用参与式方法发掘、发展和培育参与领袖、核心志愿者和利益相关者，依靠社会主体自己提供人力资源的方式解决社会治理难题。例如禾绿社区发展中心的食物银行和分享冰箱项目，就是主要通过培育志愿者的方式，搭建“社会组织成员——志愿者——居民”的完整链条，使志愿者成为食物收集、整理、储存和分发的主力军，以志愿者的力量实现社会治理专业化。^[xxxix]第三，嵌入共治型服务。共治型服务是社会组织通过其链接资源的能力，为社会治理引入驻区或区外共治单位资源的方式实现社会治理的形式。上海思麒青少年成长中心搭建企业——塞拉尼斯（中国）投资有限公司服务社区的桥梁，将企业财力和人力资源下沉社会基层，发挥链接资源的功能，成功开展“春日社区美妆行”项目。^[xl]嵌入服务的最终目的不是为服务而服务，而是在服务的过程中实现活化社会关系，强化社会资本，提高社会自我调节能力，实现以服务促治理的目的。

 

四、引领型共生：基于政治合法性的治理

2015年中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》。《意见》提出社会组织党建的三种模式：按单位、行业和区域建立党组织，对社会组织党建工作作出了明确规范和全面详尽的规定。2016年中办国办联合发文《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，提出：“坚持党建带群建，推动有条件的社会组织建立工会、共青团、妇联等群团组织”，指出发挥社会组织党建引领作用，促进群团组织建设的目标。两个文件将社会组织的党建工作提到中央高度，具有重要政治意义和政策含义，是中央首次对社会组织党建如此重视。这是国家对社会组织政治承认的标志。从这个方面讲，这两个文件是国家和社会之间以党建引领保证两者共生关系的标志性文件。

 

在社会组织里建立中国共产党的组织，并在党组织的领导下逐步建立群团组织，这一举措表明在当下中国的社会治理过程中，只要在社会组织中保证党的领导的确立和党组织工作的开展，国家与社会之间就可以摆脱基于传统对抗性互动产生的政治不信任关系，从而建构更加良性的互动关系。在此基础上，社会组织的生存和发展、扶持和孵化，政策、场地、资源方面的优惠，通过政府购买社会服务参与社会治理方面的平台搭建，都会具有更加广泛的信任网络和牢固的政治基础。这就是社会治理过程中政府与社会组织基于党建引领下互动，所反映出来的国家社会引领型共生关系。

 

引领型共生关系标志着社会组织获得政治合法性，打下了与政府良性互动的政治基础。中国共产党建立国家政权的过程，也是“全面清除近代国家转型中滋生出来的各类社会组织，建构以党的基层组织为基础的社会主义国家与社会体系”的过程，^[xli]党组织替代所有的社会组织成为链接国家与社会、政府与民众的唯一组织性纽带。改革开放是社会组织在中国发展的转折点，1987年十三大报告提及社会团体与社会组织，确立了社会大众自发产生的组织与团体的合法性；2007年十七大报告首次全面肯定社会组织在社会建设中的作用；至此，“民间组织”“社会中介组织”等被明确界定为“社会组织”，并被纳入到国家组织体系和治理体系。1998年国务院颁布新修订的《社会团体登记管理条例》，明确了社会组织的自愿性、社会性和非营利性属性，而且准许其登记注册。从此，社会组织能够在民政局登记注册并获得在社会存在和发展法律许可，开始登上中国社会治理的舞台，逐渐成为社会治理体系中的重要参与主体并发挥不可替代的作用，这是社会组织法律合法性的正式确立。^[xlii]然而，社会组织名称的确定，登记注册后的合法存在、发展和参与，及所获得的法律合法性，并不等同于政治合法性。法律合法性赋予社会组织以法律地位与合法身份，是国家作为主体赋予社会组织存在、发展和开展活动的法律属性，不涉及政治性和信任性要素。社会组织中建立党组织，并在党建引领下参与社会治理，这标志着社会组织获得政治合法性。政治合法性是指政党作为主体赋予社会组织政治信任，不再将社会组织所具有的社会性、专业性和组织性视为对抗性要素，而认为社会组织的建设性超过其政治威胁，可合作性超过其对抗性。政治合法性是国家与政党对社会组织的双重认可，它不仅涉及法律、政治，还涉及更深层次的信任。社会组织的社会性、专业性在引领型共生中得以凸显。社会组织的政治性随着社会组织党建而得以被信任，在信任的基础上，社会治理的我者与他者的分界不再如此明显。社会性、专业性而非政治性，成为党和国家对社会组织的主要关注点，党和国家将社会组织的专业性确定为开展社会治理所必需的技术性要素，将社会组织的社会性确定为实现社会治理社会效益优先的身份性要素，两者相加才能突破社会治理鸿沟的限制。

 

社会组织党建在很多研究者看来是政党渗透社会组织，监督甚至控制社会组织的重要手段。根据我们的调研，现实实践所反映出来的社会组织党建对政党、政府和社会组织的互动带来影响，远比理论逻辑推演出来的线性关系表现的复杂且多元，将两者定义为此消彼长的二元对立关系的观点是武断的。从我们的调研可知，这种对两者关系的简单化理论化二元划分与两者在现实中的真实关系是不符的。在没有更长时间的对社会组织党建现实实践的研究和学术跟踪之下，我们不能简单地下定论究竟是社会组织党建强化了政府、政党对社会组织的控制，还是这对社会组织的发展具有资源支撑、能力提升、平台链接等作用。要研究两者之间的互动，必须深入两者实践的现实场域。

 

根据我们的调研，社会组织党建首先要求社会组织开展党的活动，无疑政党可以通过党建对社会组织施加影响，消解其政治对抗性，然而，这也赋予了社会组织最大的政治合法性依据。这种政治合法性同样对社会组织的项目开展产生影响，因为社会组织党建可以“打消潜在客户和社会公众对机构所持的谨慎态度，吸引有能力的志愿者和人才加入，使机构活动更有效果改变社会大众对社会组织活动视作小儿科或不正规的观感”。^[xliii]在这种正向循环下，这让社会组织将更多的人力、财力、物力和专业发展投向政党预设的社会治理领域，并促使它们走向更加专业化、合法化的发展道路，以及采取更加透明、公开、有效的内部管理体系，形成对社会、社区和居民更加负责任的参与治理体系和过程。^[xliv]

 

社会组织党建对社会组织来讲除了合法性面向之外，还具有功能面向。社会组织党建对于政党和社会组织来讲具有相互支持（mutually supportive）的功能效应，此效应带来了令几方主体都满意的平衡点（satisfactory balance）。^[xlv]这个平衡点介于政党的政治要求，社会组织的发展需求，社会治理的迫切需求和城市基层居民的基本诉求之间，并不是任何一方主体所能主导的，而是相互协作的结果。平衡点的获得，需要社会治理过程中各参与主体之间的持续互动，并在互动中形成成文的或不成文的参与规则。对于社会组织来讲，其专业化、职业化发展与合法、透明、负责任的参与，是社会组织和政党、政府、居民良性互动的平衡点。在国家的法律规定、政党的政治要求、社会治理的专业化需求和城市基层居民的诉求之间，社会组织依凭内部党建建立起与国家、政党的政治信任和自身发展、参与治理的合法性，依靠自身的专业化技能，在社会治理过程中建立起与城市基层居民的供需对接机制，由此形成国家社会引领型共生关系。^[xlvi]

 

由我们对成都锦江区的党建联建、山东威海的党建项目联建、上海长寿路街道社会组织联合会党建、杭州上、下城区社会组织党建等的实际调研可知，引领型共生在实践运行层面主要表现为：社会组织党建可以为社会组织参与社会治理提供横向联接的制度化平台。第一，社会组织党建建立起社会组织之间的横向联接。现阶段社会组织参与社会治理往往是以单个社会组织开展项目的形式进行的，社会组织通过横向合作所进行的社会治理参与反而相对缺乏。社会组织党建联建消除了社会组织之间横向交流的合法化顾虑，突破了社会组织间工作联合的障碍，搭建了社会组织进行横向知识交流、专业合作、项目协作的制度化平台。^[xlvii]第二，社会组织党建建立起社会组织与驻区单位、企业之间的横向联接。社会治理需要社会组织的专业技能，同时也需要驻区单位和企业的资源。在传统社会治理框架下，社会组织专业优势和驻区单位、企业资源优势的对接，只是通过时有时无的非正式渠道进行“机缘式”对接。^[xlviii]社会组织成立党组织之后，借助区域化党建平台，可以通过党建联建和项目联建的形式，实现与驻区单位、企业的制度化对接，最终达到社会治理专业优势与资源优势的横向联接。^[xlix]第三，社会组织党建建立起社会组织与社区之间的横向联接。社会组织参与的最基层的社会治理便是社区。调研中我们发现当下社会组织与社区双方的供需对接，要么是社会组织通过街道匹配社区需求，要么是社区千方百计寻找合适的社会组织参与社区治理，很少有制度化的参与渠道令双方实现顺畅的供需对接。在街道党工委和社区党组织的统领下，社会组织与社区通过党建联建和项目合作的形式，搭建了社会组织和社区的制度化横向联接平台，实现了社会组织专业技术供给和社区治理需求的制度化匹配。^[l]

 

五、结论与讨论

随着国家对社会治理的日益重视，以及社会组织参与社会治理的深入，中国的国家社会关系也在发生转变，两者从对抗走向共生。从当下社会治理过程中政府与社会组织互动的角度透视中国的国家社会关系，我们发现一种不同于社会中心论和法团主义理论视野下的国家社会关系模式，即共生型国家社会关系。通过调研，我们发现社会组织在参与社会治理的过程中，与政府达到了比较良性的互动，这种互动不是基于国外舶来的经典国家社会关系的“控制—对抗”二元模式，而是基于中国现代社会治理实际需求而衍生的共生模式。共生型国家社会关系说明：从政府的分类控制到积极孵化，再到党建建构社会组织政治合法性，政府为社会组织建构了良好的政治、政策和发展环境；从社会组织的抗争求生存到专业求发展，再到嵌入社群、活动和服务，嵌入社会治理的全体过程，社会组织成为国家信赖的社会治理主体。不同于西方国家社会的二元对立关系，共生型国家社会关系是社会治理过程中政府与社会组织互动所体现出来的中国本土化国家社会互动的一种类型；专业主导型共生、嵌入型共生、引领型共生是共生型国家社会关系的四种表现类型，它们共同支撑起中国国家社会关系的本土化类型。

 

共生型国家社会关系在四种类型之外，逐渐出现新的类型。有学者发现在社会治理过程中，国家社会关系的政策网络型（policy networks）共生类型渐露端倪。这在生态治理领域已经显现。以“自然之友”和“全球环境研究所”为例，环保型社会组织与政府的关系有别于我们以往的认知，它们会以自身的环保研究和环保实践，向主管部门提供生态治理的技术咨询和政策建议，推动特定政策的制定和实施，形成基于政府和社会组织共同利益的“专业政策网络”。同时在这个过程中社会组织也会获得政府的经费办公空间支持、政策支持和政治支持。^[li]从这种新发展趋势来看，中国国家社会关系在社会组织参与社会治理的角度上，会有更加推陈出新的类型出现，这些类型是否会继续支持我们对国家社会关系共生型的判断，还是有其他新关系类型的产生和发展（例如伙伴型关系），这需要更多的历时性和共时性调查研究。用陈映芳教授的话来讲：对于中国国家社会关系的研究，需要将其置入现实议题发生的田野，“围绕国家社会关系的问题，对经验与范式间关系的反复诘问，始终是无法逃避的艰难课题”，然而国家社会关系学术研究的本土化，“有赖于中国人文社会科学基础性研究和应用研究的综合、全面的发展”。^[lii]