开发社会进入国家有效路径

——从社会抗争到公众实质性参与

朱德米^*

                  

    改革开放以来，中国经济持续高速发展。按照世界银行的划分，中国已是中等偏上收入（upper middle income) 国家。^[i] 中等收入国家将面临迈入高收入国家良好机遇，但同时时刻需要警惕中等收入国家的陷阱（the middle income trap）^[ii]。最新政治学研究表明，克服中等收入陷阱的风险更多取决于政治因素，而不是经济因素。^[iii] 政治因素包括制度、行为和治理等。而建构国家与社会间合作关系是政治因素关注的核心议题之一，也是克服中等收入国家陷阱比较关键的因素。本文首先探讨转型中国的国家与社会关系。其次从开发社会进入国家新路径入手，分析地方公共决策过程的转型。再次聚焦社会进入国家新的路径——重大决策社会稳定风险评估制度安排。最后是新路径的有效性进行分析。

 

           一　界面与接触点：国家与社会关系的新认识

    国家与社会关系是现代政治学关注最基本问题之一。政治思想史、政治哲学、政治意识形态以及政治科学等对这个问题提供多种解释。政治学理论对国家与社会关系的认识和理解是与经济社会现代化进程以及各国所走的道路密切相关。现代化道路的差异导致了国家与社会之间关系呈现出类型化特征。换言之，国家与社会之间形成多种不同样式的关系。国家与社会之间的不同关系类型，不仅有着深刻的政治哲学、政治思想和政治意识的基础，而且还有着鲜明的制度设计与政策制定的实践意义。然而对于国家与社会关系类型的划分却在浩瀚的国家理论和社会发展学术文献里很少提及。最接近的是把国家与社会关系划分为发达世界与欠发达世界两种不同模式。^[iv] 依据发展程度的划分相对比较笼统，主要是在描述国家与社会不同的类型，但并不具备分析意义上的类型划分或用来解释类型的差异。

 

     在规范层次上（政治思想史、政治哲学、政治意识形态）国家与社会关系类型是各个流派、各种政治原则分野的基本点。自由主义（包含多种形态的自由主义）的基本点就是国家与社会之间形成对抗关系。国家的存在是社会最低限度的要求。“把自由作为一种个人的权利看待（当然并不是绝对的），除非有强有力的证据，否则它不容许被任何人或政府侵犯的想法，是人类历史上一个极为重要的里程碑”。^[v] 对国家权力的警惕、防范、制约成为自由主义保护个人权利的立足点。保守主义的基本点是强调自由与秩序的平衡，在关注传统和秩序的时候认识到国家承载着历史文化传统和维护秩序的源泉。在这个意义上，保守主义认为国家与社会之间应当呈现出妥协状态。^[vi] 法团主义则强调国家与社会之间吸纳关系，通过在两者之间建立起社会利益传递结构来完成国家与社会之间的协调。法团主义认为“国家是影响利益构成和团体作用的决定性力量，应当寻求在利益团体和国家之间建立制度化的联系通道。……为了避免团体争斗危及秩序，国家需要将它们吸纳到体制中，让它们在制定公共决策时发挥作用，同时接受国家的统一管理”。^[vii] 规范层次上的国家与社会之间的对抗、妥协与吸纳关系为研究实践层次上两者的关系提供了思想资源。在实践层次上国家与社会之间可能同时存在着这些关系，相互间并非是简单的排斥关系。

 

     在政治科学领域，比较政治学提出了“社会中的国家”分析概念。“社会中的国家”这一方法使研究者注意国家和社会彼此之间分组整合及其合众连横等互动过程……^[viii] 这个概念的核心要义是国家与社会之间的互动以及相互影响。米格代尔描述成为“国家和社会机构混合体模式”。其含义是“国家和其他社会形式的相互作用是一个持续变化的过程。国家不是固定不变的实体，社会也不是。它们共同在相互作用的过程中改变各自的结构、目标、规则以及社会控制。它们是持续相互影响的”。^[ix] 国家具有自主性，如“社会科学家指出，国家机构在制定和执行规则、影响社会的基本结构时，可能扮演了特殊的甚至自主的角色”。^[x] 但是社会对国家也产生一定的影响，所以称之为“社会中的国家”。

 

     政治科学关注到社会与国家之间存在着明显的区别。如社会中的人群比较散乱和自愿特征，而国家却垄断强制力并强调法律和纪律；社会没有明确的区域边界，而国家界线分明。总而言之，国家与社会有“区别”的，从而能够推导出两者存在着可以识别的边界（boundary）以及接触点（engagement)。

 

     国家与社会之间存在着“边界”、“界线”和“分界”是本文研究“开发社会进入国家新路径”的逻辑起点。从计划经济体制和社会全方位整合进国家的社会主义向国家与市场、国家与社会分离的新时代中国特色社会主义的转变，这是本文研究的实践起点。边界或界线通常是指空间划分线和地图上标识线。界线的两边存在着明显的不同，在这个点上“我们”结束，“他们”开始。^[xi] 边界不仅表现为“有形”，而且还有一种“无形”的社会建构。米格代尔说国家有两个界线，辖区间的边界和国家与社会的分界（divide)。^[xii] 边界通常是冲突、斗争甚至战争的缘起，也是协商、合作与共同行动的起点。

 

    边界、界线和分界意味着国家与社会之间形成界面（interface)和接触点地带。界面和接触点成为制度设计分水岭——如公法与私法之间的划分；它还成为服务产业属性的界线——公共服务与社会服务的区分；它还成为物品分类的标准——公共物品、私人物品等。从更广泛意义上说，国家权力与社会自治之间无形的界线也来自于对两者之间内涵和外延的认知。

 

国家与社会之间的界面与接触点呈现出多种形态。几乎整个国家机构都裹挟在社会之中，两者存在着无数个接触点。国家机构中权力机关、行政机关、审判机关、检察机关等都与社会中不同群体进行接触，形成各种各样的关系。中央机关与地方机关都对应着不同的社会群体，形成形态迥异的接触点。在日常生活中，地方机关比中央机关更多地与社会发生关系，打交道，形成更为紧密的关系。在地方层次上不同领域的国家机关与社会之间接触点也存在着差别，如行政机关与社会接触更为频繁。地方层次比中央层次的国家与社会间的界面充满了更为丰富的多种活动，如抗争、冲突、谈判、协商等。地方层次的经济、社会、环境保护、公共服务等机构比其他类型的机构与社会之间的接触点更多，界面幅度更宽、关系形态更为多样。简要地说，国家与社会之间的界面和接触点呈现出多层次、多领域的特征。

 

界面和接触点是国家与社会之间进入对方领域的“入口”。国家制定的法律法规、对各类社会活动的管制、提供的公共产品和公共服务、大量的公共政策等都通过界面来作用于社会。社会进入国家的投票选举、社情民意、社会抗争、谈判、协商等也是通过界面来作用于国家。国家与社会相互进入呈现出多路径（approaches）特征。这些路径可以分为合法/非法、制度化/非制度化、有效／无效等。非法、非制度化、无效的路径转变为合法、制度化、有效是强国家与强社会典型特征。按照国家／社会的强弱来划分为四种状态：社会弱国家弱、社会弱国家强、社会强国家弱和社会强国家强。（见图１国家强弱组合）

　　　　　　　　　　　　　　

社会强 国家弱	社会强 国家强
社会弱 国家弱	社会弱 国家强

　　　　　　　　　图１国家与社会强弱组合

在政治因素上，克服中等收入国家陷阱的风险的关键点是建构强国家强社会。强国家与强社会需要国家与社会界面、接触点形成合法、制度化、有效的进入路径。对于转型中国而言，建构有效的社会进入国家路径对持续繁荣和长治久安具有重要的价值和意义。

 

　　　　

    二　地方公共决策过程：国家与社会最频繁活动场域

国家与社会的界面与接触点呈现出多层次、多领域、多路径的状态。从接触频率来看，地方政府比中央政府多。与社会关系密切的公共服务、社会管理、环境保护比国防、研究机构等领域接触更为频繁。那些能够带来实质性利益调整的比形式化的路径也更为有效。地方政府，尤其是县、市层级成为国家与社会之间的界面和接触最为频繁的层级。公众利益、需求和偏好导入到国家政权体系内首要的界面就是县市级政府。国家重大决策、战略部署和政策是在这个层级落地生根，从而作用于社会。如我国现行的多部法律也都是以该层级人民政府为责任主体。^[xiii] 简要的说，市县层级的政府成为国家与社会关系两者接触最为频繁的界面。

 

在地方政府形形色色的行为中，界面和接触点聚焦在公共决策过程，尤其是重大政策制定过程。既然决策是执政和治理的核心，^[xiv] 那么它必然成为国家与社会接触的交汇点。换言之，国家多个层级行动主体与各种各样的社会力量都围绕着决策过程展开行动。同样地方公共决策过程的输出结果——公共项目、公共服务产品、公共政策、行政管制等——直接影响到公众个体。如我国目前社会保障、义务教育、公共基础设施等都是以县市级作为统筹层级。公众与这个层级的国家机构与工作人员打交道最为频繁。公众对这个层级国家行为的感知和评判直接影响对党中央领导的信任程度。从政治系统来看，这个层级是系统输出的环节，输出的感知和评估比输入环节显得更为重要。

 

 推进决策过程的转变是沿着两条路径来推进的。首先是从党的执政能力和党的建设转变角度来推进决策能力建设，党的领导关键是正确的决策。改革开放以来党的历次中央全会报告或党的代表大会报告，高度关注推进决策的科学化和民主化。党的十九大报告突出了依法决策、民主决策和科学决策，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的中央全会报告在论述群众路线、党的执政能力、党的建设、人民民主建设等方面阐述党和国家决策的依法、科学和民主。

 

     其次通过依法行政和法治政府建设来推进行政决策过程转变。这条路径制度化程度比较高，规定比较详实（见表1）。1990年《国务院关于全面推进依法行政的决定》提出了依法决策。^[xv] 2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》提出建立健全科学民主决策机制。^[xvi] 2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出完善市县政府行政决策机制。^[xvii] 2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》，提出坚持依法科学民主决策。^[xviii] 2015年中共中央国务院发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，部署推进行政决策科学化、民主化、法治化。^[xix] 推进行政决策过程的改革

成为行政体制改革和国家治理现代化的主要内容之一。行政决策改革方向是法治化、民主化、科学化。

 

   表1： 20世纪90年代以来行政决策改革

时间	重要文件	内容
1990年	国务院关于全面推进依法行政的决定	依法决策
2004年	国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知	健全行政决策机制。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。完善行政决策程序。建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。
2008年	国务院关于加强市县政府依法行政的决定	完善重大行政决策听取意见制度。推行重大行政决策听证制度。建立重大行政决策的合法性审查制度。坚持重大行政决策集体决定制度。建立重大行政决策实施情况后评价制度。建立行政决策责任追究制度。
2010年	国务院关于加强法治政府建设的意见	规范行政决策程序。完善行政决策风险评估机制。加强重大决策跟踪反馈和责任追究。
2015年	中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》	健全依法决策机制。增强公众参与实效。提高专家论证和风险评估质量。加强合法性审查。坚持集体讨论决定。严格决策责任追究。
2017年	重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）	依法履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序

 

 

在党和政府推动下，地方公共决策过程正在发生从“独角戏”到“辩论赛”式的转变。推动决策过程转变就是推进地方重大公共决策过程的程序建设。自2010年国务院在建设法治政府目标时，提出“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决策”的要求。自此以后重大决策程序规则建设的框架和试点工作全面推开，并且取得明显的进步。程序是透明、公开、多元、参与、协商的决策过程的刚性约束机制。通过程序建设来推动公共决策过程从单一、封闭、以领导为主的“独角戏”转变到透明、公开、多元、参与、协商的“辩论赛”。“独角戏式”决策的特征是党政领导人主导政策议程，领导偏好转化为决策方案，信息封闭且单向流动。“辩论赛式”决策的特征是信息公开透明、多向流动、公众实质性的参与、多元利益协商、讨论和辩论，决策过程就是多方的辩论过程，党政领导人决策权体现在选择理由最充分(以数据为科学基础，下文详细分析)的决策方案。持续推进公共决策程序规则建设需要形成决策模式转变的路径依赖。

 

地方公共决策过程从独角戏到辩论赛的转变实质上是国家与社会的界面、接触点以及相互关系的重构。在独角戏式的公共决策过程中，决策是在国家内部体系内进行的，社会没有直接参与；而在辩论赛式的公共决策过程中，社会参与了决策过程，分享了决策权。

 

               三 从社会抗争到公众实质性参与

 推动地方公共决策过程转变内在动力在于独角戏式的决策引发了许多意料不到的后果。其中最为典型的是重大项目或工程以及重大政策引发了社会稳定问题。

 

 改革开放以来，伴随着利益调整和体制急剧的变革，社会对于国家的抗争一直持续不断，有时候在有点的地区社会内部矛盾达到相对激烈和高度紧张的地步。在20世纪80年代到90年代中期农村的社会矛盾集中在税费缴纳领域，城市集中在企业破产、改制过程中的工人下岗等领域。20世纪90年代末到本世纪以来，社会矛盾集中在城镇化进程中的土地征用，城市房屋拆迁领域、化工项目（如PX项目）、垃圾焚烧厂的邻避项目等领域。近年来社会矛盾集中在环境保护、社会保障等领域。社会群体性行动具有三个方面的特征：(1)一定数量的人群聚集在一起。人群数量与身置一线的警力成正比。（2）行动方式多种多样，如游行、示威、喊口号、聚集在敏感区域、网络传播、拉横幅，有的甚至采取极端违法的打、砸、抢等，这些带有暴力倾向的行为不应归纳到公众权利范畴。（3）后果具有不确定性，其负面影响常常无法控制，群体行动初始目标与最终结果可能是“南辕北辙”。社会群体性运动增多影响到社会和谐。维护社会稳定成为地方干部责任考核的一个关键性指标。从1991年以来，党和政府逐步建立起规定严明的问责标准（如表2：1991年-2016年维护社会稳定与干部问责的规定）。

 

     表2：1991年-2016年维护社会稳定与干部问责的规定

时间	发文机构	文件名	主要内容
1991年	中央社会治安综合治理委员会	关于实行社会治安综合治理一票否决权制的规定	对单位和个人评选先进进行否决，特别是对主要领导和主管领导晋职晋级的资格进行否决
1993年	中央社会治安综合治理委员会、中央纪委、中央组织部、人事部、监察部	关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定	建立社会治安综合治理的领导责任制，强化对党政领导干部的政绩考核、晋职晋级和奖惩，并作为领导干部年度述职的主要内容之一
2003年	中央组织部、中央社会治安综合治理委员会	关于党委组织部门在参与社会治安综合治理工作中进一步发挥好职能作用的意见	对发生严重危害社会稳定重大问题的地方实施领导责任追究的事项
2006年	中央组织部	关于发挥党委组织部门职能作用大力促进平安建设的通知	进一步强化对领导干部的责任追究
2009年	中共中央	关于实行党政领导干部问责的暂行规定	四类情形涉及到社会稳定或群体性事件
2016年	中共中央办公厅、国务院办公厅	健全落实社会治安综合治理领导责任制规定	责任督导和追究的方式包括：通报、约谈、挂牌督办、实施一票否决权制、引咎辞职、责令辞职、免职等。因违纪违法应当承担责任的，给予党纪政纪处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

                      资料来源：作者整理

 

  “社会抗争”与“干部问责”造成了国家与社会之间关系紧张和直接对抗。社会抗争成为当前社会科学关注焦点议题。从国家与社会关系角度看，大多数研究可以归纳为两个框架：以国家为中心的应急管理框架和以社会为中心的社会抗争和社会运动框架。^[xx] 在应急管理框架下，社会抗争和社会运动属于突发社会安全事件。在特定的情形下，根据《突发事件应急法》来应对。应急管理框架下的研究以及实践都在强化国家力量，其结果是维护社会稳定的成本越来越高，社会矛盾可能会进一步的激化。以社会为中心的社会抗争和社会运动研究框架，遵循同样的逻辑思路是强调社会与国家的对抗，主张公众权利和依法抗争等。目前本领域的大多数研究都在以社会为中心框架下开展的。

 

 以国家为中心和以社会为中心两种类型的研究框架都强调国家与社会之间的对抗性。基于对抗性框架下的研究其内在的不足体现在对中国社会群体性运动缺乏合理的解释，比如对社会群体性运动典型特征的解释。第一，当前我国的群体性运动都直接与政府政策或工程项目的公共决策相关，呈现出显著的对应关系；也就是“政府决策—社会利益系统波动和非均衡——群体行动”的关系链条。第二，群体性运动直接指向具体利益，尤其是经济利益和环境保护、健康等，并没有涉及到价值追求和抽象的权利。具体利益的诉求可以通过补偿手段来，需要设计好民众利益诉求表达机制和协商机制。第三，各个群体性运动之间关联性比较弱，相互之间不存在着相互影响，政府回应方式和回应机制建设显得更为重要。对抗性框架下的研究成果解释力及其实际运用都明显不足。因为对抗性框架实质上是一种零和博弈，对于国家转型和制度变革并没有起到积极的推进作用。因为在对抗性框架下，社会运动和社会抗争有三种可能结果：强力维护社会稳定，动用警察；中止政策、工程项目实施；动用更多的资源来安抚民众或者对主政官员问责。

 

新的研究框架逻辑起点是从零和博弈转变为协商合作博弈。具体地说，把大规模群体性运动所激发出来的社会参与能量能否转化为推进国家转型和制度变革的积极力量，开发出一条新的路径来推进民主和法治建设，缓解社会紧张矛盾的压力，实现国家的长治久安？换言之，如何把“事后抗争”导入到公共决策过程，转变成为“事前参与”，设计社会与国家新的接触点和界面。概括地说，从“事后抗争”到“事前参与”。

 

     改革开放以来，党和政府积极主动地推进公众参与公共决策过程，“事前参与”已有三十多年的进程。自从20世纪80年代末在行政处罚引入听证会以来，公众参与取得显著进步。在城乡规划、环境影响评价、价格调整等政策领域，公众参与都有明确的制度规定。可是在实践中公众参与呈现出形式化趋势，对决策过程以及决策后果缺乏实质性的影响。其原因在于把参与等同于“参加”，只要到场了或者填写了调查意见表，就认为是公众参与。公众参与的制度设计不科学，导致在实践中存在着明显公众参与的有效性不足，参与形式化，参与与不参与并没有明显改变公共决策过程。其根本的原因是公众的利益表达、利益谈判和博弈的空间和路径没有开发出来，更谈不上公众同意结构的形成，从而出现了为参与而参与的状态，公众参与的热情不高。我们把这种类型的公众参与称之为形式化参与。根据我们的研究，事前的形式化参与并没有缓解国家与社会之间的紧张关系，没有改变公众事后抗争行为。^[xxi]

 

     参与具有从低级到高级的多层次性，最低层次是信息告知，也就是信息公开和透明。这是参与多种形式的基础。第二层次是征求意见、咨询，了解公众或者利益相关者的利益、需求和偏好。第三层次是谈判与博弈，公众具有对决策方案的谈判权利和利益博弈路径，尤其是利益调整类的公共决策，需要让渡出谈判的空间。第四层次是协商与合作。谈判的结果是多方主体能够形成协商机制，协商目的是达成合作。多层次多主体的协商是公众参与高级形式。第五层次是同意，这是公众参与的最终目标，公共权力授权给公众，公众拥有对决策方案同意的权利。参与类型选择的准则是根据决策领域和参与的目标来确定有效的参与方式。我们把这种类型的参与称之为实质性参与。既然形式化参与并没有起到变革的作用，那么实质性参与能否改变国家与社会之间紧张关系，构建新型的界面和接触点呢？

 

从公众行为来看，事前参与行为与事后抗争行为存在着因果相关关系。如果公众作为参与主体分享决策权，那么就不存在着事后的抗争。公众事前参与的行为有：信息告知、征求意见和咨询、谈判与博弈、协商与合作、同意。公众事后抗争的行为有：低度组织暴力、无组织性暴力、集体抗议、信访。构建新型的国家与社会界面和接触点就在于改变地方公共决策过程，把事后的抗争转化为事前实质性的参与（如下图）。

 

 

 

 

事前参与

地方公共决策过程

事后抗争

 

 

 

 

 

 

 

              图1 事后抗争转变为事前参与

 

         四  重大决策事项的社会稳定风险评估

 

改变形式化的公众参与关键之处在于公众在公共决策过程中具有实质性的影响。公众的利益、需求和偏好能够进入到决策过程，并且公众同意与否对决策具有约束力。换言之，建立起国家与社会新界面和接触点。当前许多地方推行的重大决策社会稳定风险评估具有上述公众实质性参与的功能。它能否成为国家与社会新的界面和接触点呢？

 

 重大决策社会稳定风险评估具有推进公众实质性参与的功能。2005年到2006年，我国四川、江苏、浙江等地开始进行在大型工程和项目审批过程中引入社会稳定风险评估的尝试，把类似于环境影响评价、安全评估、社会影响评价等事先评估的做法引入到社会治理层面。社会稳定风险评估是指在重大事项决策时，需要预先对社会稳定带来的影响进行分析、评价，并制定相应的措施和应急方案。如果公众意见比较大，社会矛盾激烈则需要调整决策，以实现源头治理、动态化解的目的，减少、降低或缓解社会矛盾和冲突。其实质是对社会不稳定进行预测与化解。2011年习近平指出：要在建立、完善落实重大项目、重大决策风险评估机制上取得实质性进展，使我们的各项工作真正赢得群众的理解和支持，从源头上预防矛盾纠纷的发生。^[xxii] 社会稳定风险评估经历了地方试点——经验扩散——中央认可——自上而下全面推行的过程（见表3：社会稳定风险评估制度安排成长历程）。

 

          

        

          表3 社会稳定风险评估制度安排成长历程

时间	主体	主要内容
2005年	四川遂宁市	制定《重大工程项目社会稳定风险预测评估制度》
2006年	四川遂宁市	制定《重大事项社会稳定风险评估化解制度》
2006年6月6日	人民日报	发表《从“保稳定”到“创稳定”：四川遂宁推行社会稳定风险评估》报道
2006年11月	江苏淮安市	制定《淮安市重大事项社会稳定风险预测评估化解制度（试行）》和《淮安市施行重大事项社会稳定风险预测评估化解制度考评办法》
2008年	江苏省	出台《江苏省维护社会稳定工作领导小组关于积极开展社会稳定风险评估工作的意见》
2009年	上海市	出台《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见（试行）》
2010年	国务院	《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出：完善行政决策风险评估机制
2011年	国务院	《国有土地房屋征收与补偿条例》规定“市县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”
2011年	国务院	《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确提出“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”
2012年	中共中央办公厅	《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》
2012年	国家发展和改革委员会	《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》
2012年	党的十八大报告	建立健全重大决策的社会稳定风险评估机制
2013年	党的十八届三中全会	健全重大决策的社会稳定风险评估机制
2014年2月	习近平	习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出：要建立社会稳定评估机制
2014年2月	中共中央办公厅、国务院办公厅	《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》， “健全重大决策社会稳定风险评估机制，把社会稳定风险评估作为重大决策出台的前置程序和刚性门槛”
2017年	国务院法制办公室	《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》规定：依法履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序

              资料来源：作者整理

 

 重大决策事项分为大型工程项目、重大决策（征地拆迁、农民负担、国有企业改制、社会保障、环境影响以及其他类）、大型活动等。风险评估关键点是群众的接受程度和支持程度。公众参与的方式有：公示、问卷调查、实地走访、座谈会、听证会。这些都需要公众表达真实意见。查找社会稳定风险点，研判风险概率、矛盾纠纷的激烈程度、持续时间、涉及人员数量、可能的负面影响，以及风险的可控程度。社会稳定风险分为高风险（不实施或调整）、中风险（采取措施后实施）、低风险（可以实施，但要做群众工作）三类。公众参与的数量巨大。据社会稳定风险评估试点地区的统计，推进了公众广泛的参与（见表4）。

 

    表4 试点地区社会稳定风险评估中的公众参与不完全统计

地区	案例	公众参与
黑龙江大庆	2010年胡路区富强村的拆迁改造	民意测验1450份，召开座谈会39次，组织人大代表、律师及群众代表召开听证会17次
江苏淮安	2007年17个重大事项	走访群众1.2万人次，召开座谈会52场次，发放调查表1.8万份，现场化解矛盾纠纷400余起
江苏盐城	2011-2012年社会稳定风险评估	走访群众1.09万人次,召开座谈会113场次,发放调查表57000余份,收集群众意见和建议854条
江苏无锡	2011-2012年社会稳定风险评估	走访群众16.9万人次,召开座谈会1064场次,举行听证会327场次
江苏南通	2011-2012年社会稳定风险评估	走访群众5.6万人次,召开座谈会1407场次,举行听证会304场次,召开专家论证会705场次

    资料来源: 转引自朱德米：《重大决策事项的社会稳定风险评估研究》，科学出版社，2016年4月，第52-53页

 

 

 重大决策事项的社会稳定风险评估对决策过程产生了实质性的影响。据统计2011-2013年全国共有进行社会稳定风险评估的决策事项51000个，发现问题予以解决后实施的3000个，否决决策事项900个。^[xxiii]  四川遂宁市2006年到2010年社会稳定风险评估的决策事项384个，暂缓实施的决策事项68个，否决决策事项24个。^[xxiv] 公众参与具有明显的效果，又进一步激励公众更高的参与热情。

 

  地方公共决策可能带来一些意想不到的后果，这些后果就是风险从可能性演化为现实性。独角戏式的公共决策受制于决策者的认知、信息收集与处理能力、经验和知识的局限，其风险程度很高。评估是现代公共管理基本特征，事前进行风险评估，事中进行的执行评估，事后进行的是绩效评估。风险类型有经济风险、生态风险、社会稳定风险。风险类型不同其评估方法、工具和复杂程度迥异，其中复杂程度最高的是社会稳定风险评估。社会稳定风险评估的对象是人群，尤其是受公共决策直接或间接影响的人群。公共决策本质就是权威性价值和利益分配，必然导致决策成本、收益和风险在不同人群或阶层之间不均衡分布，从而使社会系统产生一种涨落或波动。当涨落或波动幅度过大，或自适应机制失灵，社会失序出现。社会风险有结构性风险和动态性风险两种类型：结构性风险是公共决策成本与收益在不同人群之间分布不均衡带来的；动态风险是人群对结构性风险认知带来的。动态风险意味着初始风险比较低，在信息与舆论机制作用下可能被无数倍放大。社会稳定风险动态性演变往往超出了决策者认知能力。推动公众实质性参与是应对决策社会稳定风险的重要举措。它可能带来的是决策周期长了、决策方案讨论次数多了、多方参与的主体和利益表达空间大了，这些将使公共决策过程具有辩论赛特点。独角戏式的公共决策是决策快、执行慢、风险高，甚至还存在中止和推翻原有决策方案的现象；而辩论赛式的公共决策是决策慢、执行快，风险低，政府信任度高。因此社会稳定风险评估其显著作用是推动地方公共决策过程从独角戏式走向辩论赛式。更具体的说，其功能与作用体现在四个方面：

 

第一在时间维度上——政策议程设置的窗口期。重大政策和大型工程项目决策前要求提交社会稳定风险评估报告或风险评估章节内容，为决策议程设置窗口期，促进决策过程的公开。

 

 第二在偏好表达维度上——公众利益、需求或民意表达开发新路径。社会稳定风险评估与其他类型的评估的区别之处在于社情民意要充分表达出来，评估过程需要专业知识和判断。新的窗口期开通公众参与的制度化路径。

 

第三社会稳定风险评估中公众实质性参与。社会稳定风险评估与其他类型评估的差异就是公众实质性参与。从抗争到参与，丰富并发展了公众参与理论，推动了公众从形式化参与向实质性参与转变。形式化参与公众仅仅是参加、到场，实质性参与公众具有利益表达、谈判、博弈、协商能力。

 

第四 决策权制约维度上——公众博弈和程序否决点。高风险的政策、重大工程或项目暂缓、延缓或终止，为公众博弈提供了新平台，成为程序否决点，从而形成新的同意结构。

 

             五 数据评估与决策过程包容性

从决策科学角度看，社会稳定风险评估立足在数据基础上科学决策。评估本意具有数量意义，这是提升决策质量的路径之一。决策质量是先进的国家治理体系转化为高水平治理能力的关键。高质量的决策不是简单的“输入-输出”，而是取决于决策方式主导的决策过程。决策过程是不同决策体制之间可以进行相互比较和衡量质量的要素，也是辨识不同类型的政治制度活力与能力的变量。公共决策过程是以信息收集、分类、处理与分析为基础的。信息量的完备程度、社会系统对信息的分析与处理能力、决策者对信息分析结果的认知等往往决定了决策质量的高低。决策质量的高低是国家与社会互动合作程度状态的反映。中国共产党倡导的群众路线，从群众来，收集群众意见和建议，经过集中讨论以后形成决议，再到群众中去，进行宣传和说服。从群众中来到群众中去，就是最为典型的国家与社会互动合作。因此决策过程对不同来源的信息容纳和吸纳的程度成为判断其包容性的标准。

 

    从独角戏到辩论赛公共决策过程的转型中，数据成为驱动力，其目标是增强公共决策过程的包容性。包容性公共决策是国际趋势和大潮流。2015年经济与合作组织（OECD）发布的《政府一览》（government at a glance）运用包容性（inclusiveness）来测量成员国政府治理水平。包容性有三个指标：开放与参与、决策结果的配置要有证据、制约与平衡。这三个指标与社会稳定风险评估推动的地方公共决策过程是一致的。开放是首要的标准，就是面向数据的决策。在我国地方公共决策过程中，增强包容性需要进行四个层面变革或提升：在认知层面上决策者需要有面对数据科学和技术的包容态度、提升以数据为基础的包容性决策评估、强化多源数据交汇的程序建设、加强循证（evidence）的审查机制建设。

 

 包容态度。数据之大传播之快已超出以往的科学技术水平。数据是流动的资源，谁拥有数据，谁就能够拥有话语权。数据驱动的决策使得建立在工业化时代里信息单向流动的科层制难以有效地掌控数据，从而促进多元社会的出现，也促进了党政主导的决策方式面临急剧的转型。建立在数据全面掌控之上的决策过程需要向多元、协调的方向转变，因为必须要正视数据驱动的新的社会力量已经形成的现实。决策者在决策过程处于主导地位，包容性的态度往往决定不同部门和不同地区容纳、吸纳数据新社会力量的程度。这些新社会力量进入公共决策过程需要路径和通道。这就是开发社会稳定风险评估的意义，通过数据评估把新社会力量纳入或吸纳到公共决策过成。而传统习惯于“欺上瞒下”、“封锁消息”、“夸夸其谈”、以及脱离社会常识的决策者在数据革命面前“相形见绌”和“无处藏身”。社会数据的力量使决策过程的“黑箱”被逐步打开，“官场现行”在民众面前。而官员与社会数据力量之间却不是零和博弈的关系，而是合作协商关系。这是包容态度的核心。技术永远都是一把“双刃剑”，决策者的价值选择决定了其功效。同样技术带来的社会进步总把逆潮流者抛弃。社会稳定风险评估就是立足在数据收集和分析基础之上的。

 

包容性评估。有了数据，必然就带来评估。当代公共决策事务的复杂性已超出决策主体的认知能力，对决策的评估成为提升决策质量有效性的路径。决策评估分为事前的风险评估、事中的执行评估、事后的绩效评估。评估是数据在决策过程中最大的功效。大数据的运用改变地方政府决策权的配置，流程式的权力关系转变为扁平化互动关系。数据科学与技术促进事前的风险评估更为科学。对决策的经济风险、生态环境风险、社会稳定风险的评估既需要庞大的数据支撑，又需要复杂的计算能力，更需要对不同人群的偏好和需求识别和分析。数据科学和技术促进了对三类风险及其相互转化的预警体系建设和风险概率的精确把握。包容性评估是打开决策过程的“机会窗口”，搭建了多元的社会力量、智库、公众的互动平台。依法、科学和民主决策需要决策机制来保障，数据驱动的风险评估成为决策新机制。包容评估的实质是容纳并吸纳数据科学与技术，社会力量和公众积极参与，全面提升决策质量，实现“数据驱动决策”。社会稳定风险评估的科学化是以“数据计算”为特征的。换言之，社会稳定风险评估取得真正实效需要科学计算，尤其是对风险源、风险衍化能力、动态风险演变等考量和计算。

 

包容性程序。重大行政决策的程序建设成为规范政府行为必要的制度保障。法治建设程度越高，对程序要求就越强烈。我国目前许多地方党委和政府推进的“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论”的决策程序试验体现了典型的包容性特征。公众参与、专家论证、风险评估的三个流程为数据科学进入到决策过程提供了制度保障，并搭建官方与民间之间的对话机制。官民对话的基础是多源异质数据的交流，实质是数据话语权的讨论、协商与合作，由此形成了数据话语权之间的制衡关系。数据驱动决策的变革能力正在改变现代政治学基本原理。如果数据话语权是公共空间里主导力量的话，那么建立在机构之间分工与制衡关系的权力制衡原理需要改变。数据就是行动的理由和依据。数据全面科学是权力的来源。因此包容性程序与数据科学的结合有可能成为推进“依法决策”的不可忽视的动力系统。程序为数据导入到决策过程提供了“机会窗口”，这扇窗口已经慢慢打开了，风险评估就是例证。

 

 包容性审查。2015年8月天津发生惨重的爆炸事故，反思事故，媒体聚焦在政府对规划和项目的安全评价和环境影响评价的行政审批中审查环节。审查是地方公共决策的重要的环节，但基本上都是程序性的审查，而没有对内容本身进行科学的评判，从而使审查流于形式。同样在社会稳定风险评估推进过程中，评估的分析报告往往最终提交给相关机构进行审查。当前行政审批中存在的审查环节流于形式 的问题，也同样存在着风险评估的审查过程中。审查的是“有没有”，而不是“行不行”。显然审查部门最好的推辞是缺乏专业力量和数据来进行判断。数据驱动决策将改变形式审查的状况，尤其是社会力量卷入到决策过程，将为审查提供数据科学和技术的支撑。数据科学和技术为决策风险评估报告的审查提供“循证”，也就是以证据为判断的标准。以循证为准则的公共决策正在推动决策过程的转变，这是数据科学和技术区别以往科学技术的最显著特征。循证的审查已经不是“有没有”的问题，而是“能不能”的问题。公共决策过程的变革容纳吸纳数据科学的进入，社会稳定风险评估就是其入口之一。

 

包容性公共决策过程成为当前国际公共部门变革的趋势和潮流，成为数据驱动决策的发展方向。在我国特定的背景下，数据驱动的决策需要地方公共决策过程进行调适性的变迁。社会稳定风险评估为变革提供一条推进的路径。社会稳定风险评估过程中的包容态度、包容性评估、包容性程序、包容性审查是调适性变迁的着力点。

 

                  六  有效路径的评析

有效性(effectiveness)之所以成为当前社会科学界关注的焦点议题，是因为大量无效、低效的制度、政策和国家治理工具广泛的存在，制约了国家制度运转。在极端状态下，无效或低效的制度安排导致国家衰败、崩溃。在中国从中等偏上国家向发达国家迈进的过程中，有效性的制度安排更显得珍贵。显然建立在国家与社会对抗关系基础上建立的制度安排呈现出无效特征，加剧了国家与社会关系的恶化。同样形式化的公众参与呈现出低效状态，投入巨大的社会成本，但并没有有力地缓建国家与社会紧张关系。以社会稳定风险评估制度安排为新路径，以数据为科学基础，开发出国家与社会新界面和接触点，呈现出有效性状态。

 

有效性的制度安排建立在科学原理和民主原则基础上。从公众社会心理和行为角度看，参与的目标和预期是建立在理想结果基础上的。如果参与没有实现预期目标，那么必然导致参与热情下降。从国家治理的角度看，新路径如果收益明显大于成本，决策者必然会选择这条路径。公众实质性参与是现代民主理论的根基。公共决策的合法性离不开公众高热情的参与。同样公共决策的高效执行也建立这个民主原则基础上。民主建设遵循有效性原则。即便理想的民主制度安排，但如果无效或低效的话，也无法生根发芽。

 

持续推进社会稳定风险评估的制度安排还需要沿着四个方面精耕细作：

第一，清晰界定重大决策事项范围，提升社会稳定风险评估质量。尽管许多地方政府都制定了重大行政决策程序建设方面的制度安排，但对于重大决策事项的范围以及能否做到“应评尽评”，还存在着明显的不足。当前遍地开花的市场化社会稳定风险评估，已增加了社会稳定风险评估的社会成本，出现了效益递减的趋势。社会稳定风险评估报告需要主管部门、第三方评估机构、公众等共同参与，需要进一步法治化、规范化和标准化。

 

第二，扩大社会稳定风险评估的内涵，从社会稳定风险走向综合性风险评估。经济、生态、社会风险之间呈现出相互转化、相互影响的新趋势，单项风险评估难以覆盖整个决策事项。面对风险演化新趋势，风险评估成为国家治理的韧性制度安排。

 

第三，拓宽重大决策事项范畴，从行政决策延展到党委（党组)决策。在当前我国党政体系下，中国共产党是执政党，各级党委抓大事，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。2015年实施的《中国共产党党组工作条例（试行）》和《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》都规定党的领导机构在进行重大决策时需要进行风险评估。2017年实施的《中国共产党党务公开条例（试行）》提出建立健全党务的风险评估工作机制。党的领导机构对经济社会发展重大决策、干部的提拔、任命等都需要进行风险评估。这样就形成了党政重大决策事项联动的风险评估，将有力提升国家风险治理能力。

 

第四，以数据科学为抓手，全面提升社会稳定风险评估质量，推进地方公共决策过程包容性发展。制度安排的有效性需要建立在民主和科学基础上，民主制度安排的开拓需要科学工具相配合，这样才有能推进社会稳定风险评估制度安排长期运转下去。