转型中国的“执政党-群众”联结机制及其政治效应

王中原^*

 

一、 引言

 

政党与民众的政治联结是国家与社会关系的重要组成部分，在中国当前的政治生态下，执政党更是在整个国家与社会关系中扮演着不可或缺乃至举足轻重的角色。如何从政党的视角透视国家与社会关系？执政党在中国国家与社会关系的转型中发挥着怎样的作用？中国共产党在发展“党群联结”和完善党的自身建设过程中如何影响国家与社会关系？本文将在中国国家与社会关系的探讨中引入执政党的视角，“把政党带回来”（bring the ruling party back），将政党作为能动的主体（agent），通过对转型中国的“执政党-群众”联结机制的综合分析，考察新时期中国共产党如何通过“对国家的领导”和“对民众的联结”来重塑新时期的国家与社会关系。

 

政党特别是执政党是一国政治运行和社会治理的关键力量。^[i] 在不同的政治体制下政党虽然拥有不同的政治功能，但政党联结群众的机制和方法很多都是共通的。比较政党政治的研究表明，政党在一国政治生活中主要发挥政治吸纳（political recruitment）、选举提名(candidate selection)、政治动员(political mobilization)、政治沟通（political communication）、利益集合和代表（interest aggregation and representation）、政府治理（governing）、社会服务(social service)等功能,^[ii] 其中几乎每项功能都或多或少、直接或间接地关涉国家与社会关系。整体上说，西方政党的政治功能可以归结为在竞争性选举体制下通过不同机制来实现政治代表和社会联结（social linkage）。

 

在中国情境下，由于政党起源、发展和所处政治体制的差异，中国共产党有着不同于西方主流政党的特色，同时在不同历史时期扮演着不同的政治功能。从早期领导革命和建国，到建国后引领现代化建设，到当前致力于“国家治理”和“民族复兴”，中国共产党作为列宁式“先锋队政党”和“使命型政党”完成了自身角色和功能的调试和转换，实现了从“党建国体制到党治国体制到党兴国体制”的演化。^[iii] 然而，无论党的历史使命和政治功能发生怎样的变化，无论是作为革命型政党、执政党还是服务型政党，中国共产党都始终强调其群众路线，创制和完善“与人民群众的密切联系”，推进党群联结体制机制和方式方法的转型升级。从这点上说，跟西方政党类似，中国共产党作为国家治理和现代化建设的主体，正在尝试通过各种机制实现社会联结和政治代表。

 

基于上述，本文将“社会联结”和“政治代表”视作政党的“元功能”，即最核心最基本的政治功能，亦即不同政治体制下的不同政党都必须发挥或意图达致的功能。本文将聚焦政党的社会（民众）联结功能，从比较政党学的视角出发，在转型中国的国家与社会关系的框架下考察中国式“执政党-群众”联结机制的运行机理、转型特征、机遇挑战和路径选择，进而透视新时期党群联结机制的转型如何重塑中国式国家与社会关系、形成“政党-国家-社会”关系的独特模式。

 

本研究将围绕四个核心部分展开。首先，本文将在比较政党学的视角下探讨目前中西方政治学界对“政党-民众”联结机制的研究现状，探索如何将中国共产党密切联系群众的体制机制纳入到比较政治学的分析框架中。第二部分，在界定中国式党群联结的概念的基础上，集中对当代中国“执政党-群众”联结机制的五大转型特征进行梳理和考察，并结合相关案例分析。第三部分，分析“政党-民众”联结机制在政治生态大环境和技术革新小环境下面临的挑战和机遇，进而归纳出中国在发展“执政党-民众”联结机制上的基本策略，即“党的内部联结与党群联结相结合”以及“党群联结与社会治理相结合”。第四部分，回归到国家与社会关系的议题上，考察中国式“执政党-群众”联结机制的转型变化在治国理政的实践中对“党-国家-社会”的深远影响。最后是全文总结和研究展望。

 

 

一、       比较政党学视角下的“政党-民众”联结机制

政党与民众的联结机制（party-citizen linkage）是不同政治体制和各国学术研究共同关心的重要议题。政党联结群众的体制机制是否完善，方式方法是否有效，直接关系到政治统治的合法性和政党执政的稳定性。

 

如何理解“政党-民众”联结机制呢？政治联结是构成政治性关联和交换过程的一系列关系链条。^[iv] 作为名词的“联结”(linkage)可被视作政党和民众之间的某种联结的状态、平台、渠道或体系，作为动词的“联结”可被理解为政党与民众联结的行动和过程，以及联结模式的构建、运行、调整、转型、巩固等。比较政党研究通常将政党作为联结公民和国家的中介（broker）或传送带（transmission belt）, 即政党代表并集合民众的利益、形成政策倡议、通过赢得选举竞争参与政府、将其主张以政策或法规的形式予以落实。^[v] 广义上说，政党或政治精英通过任何方式回应民众利益和诉求都可被视作一种政治联结。然而，要实现统治者和被统治者之间的实质性关联,^[vi] 除了政治动员和组织建设之外，必须注重各方持续性的积极参与和良性互动，这就涉及到制度化的联结机制、良好的政治沟通、以及协调的共同行动等等。

 

在中国，与西方政党通过周期性选举同选民建立政治联结不同，中国共产党扮演的不仅是联结民众和国家的中介（broker），而更多是具有强大自主性的联结能动主体(agency)。本文将中国情境下的“执政党-民众”联结定义为中国共产党依托其自身和外围组织直接或间接与民众建立关联纽带的行动、机制、过程、策略及其连结的体系和状态。该定义并不追求全面和排他，有待在今后的研究中不断完善，但作为一个分析视角和概念工具，本文认为“党群联结”是理解中国式国家与社会关系、开启中国共产党与世界主要政党比较研究的一把钥匙。

 

 

1.     西方“政党与选民”的联结机制研究

目前西方政治学界对“政党-选民”联结机制的研究已经非常丰富，主要围绕竞争性选举和政治代表关系展开。萨托利首先提出政党是联结公民和国家的核心载体和中介，现代国家的公民通过和依靠政党来代表自己。^[vii] Russell Dalton通过对西欧主要国家政党的研究指出，政党通过选举将分散的民意和政策偏好转化政府的公共决策，由此构建“政党-选民联结”从而实现政治代表。^[viii] 基于此，比较政治学界曾掀起一波“党制政府模式”（party government model）和“责任性政党模式”（responsible party model）的研究热潮，强调政党应该担负起联结和代表选民的核心政治功能。由此可见，与选民保持密切联系是西方政党实现执政之路的重要手段，也是达成政治代表、克服政党“寡头政治铁律”^[ix]的路径选择。

 

在选举过程中，西方政党和政治精英通过各式各样的选民联结策略（linkage strategies）来争取选票支持。例如，Herbert Kitschelt将选举体制下的精英-选民联结机制分为“克里斯马型联结”、“项目型联结”，和“庇护型联结”。^[x] Russell Dalton等将选举中的党群联结进一步细分为“竞选联结”、“参与式联结”、“意识形态联结”、“代表性联结”和“政策性联结”，并认为这些多元的“政党-选民“联结机制是西方代议政治得以维持和运转的制度关键。^[xi]

 

Lawrence Ezrow进一步研究表明政党与选民之间的联结机制和代表关系受到选举制度的显著影响，在特定的选举制度下主流政党和小型政党（niche parties）会采用不同的选民联结策略来动员选票，寻求不同类型的政治代表性。^[xii] 然而，不同类型的联结机制之间并非总是互补，在某些情形下甚至会排他或互斥，因此政党在设计和推行选民联结策略时要综合考量。学者们同时强调,^[xiii] 政党内部不同层级和部门之间的联结、政党精英与普通党员的联结也会直接影响到政党联结选民的绩效。

 

然而，西方选举代议制下的“政党-选民”联结正面临深层危机并开始探索机制转型。美国杜克大学的课题组“公民与政治精英的联结”（Linkages between Citizens and Politicians）^[xiv]和欧盟学术委员会的课题组“民主体制的联结”（Democratic Linkage）^[xv]都不约而同地指出西方政党在联结选民上正面临严重危机和挑战，主要表现在党员数目显著下降、政党官僚化、基层党组织薄弱、投票率降低、社交媒体和社会组织等替代性联结的崛起等。部分学者甚至预测，^[xvi] 西方政党可能会逐渐丢失联结公民的功能，而被其他直接行动组织所替代。

 

综上，“密切联系选民”是西方政党面临选举和执政压力时的内在需求，西方国家在相关方面已经积累了丰富的实践经验和研究成果。然而，随着社会形态和政治生态的深刻变化，西方基于选举的政党-选民联结机制正遭遇前所未有的挑战，并开始谋求创新和出路，这些都催促比较政治学界以更广阔的视野研究“政党-民众”联结机制，特别是非西方体制下的党群联结关系。

 

 

3.2  中国“执政党与群众”的联结机制与群众路线研究

执政党与群众保持密切联系也是中国政治运行的核心议题，贯穿于中国共产党政治生活和治国理政的方方面面。景跃进教授最早在中国学界提出“执政党与民众的联系”这一学术概念，认为“改革开放以来在政治领域中形成的各种形式的制度创新表明，中国执政党与民众的联系机制正在发生深刻的变化”，并主张从“继承传统”、“功能开发”与“机制转换”三个维度创造具有中国特色的执政党联系民众的机制。^[xvii]

 

然而，中国政治体制和政党制度具有较大特殊性，也为我们研究中国式党群联结机制提出了挑战。一方面，中国共产党是“先锋队式政党”，由政治精英构成坚强的领导核心，旨在带领、教育、发动群众从事革命斗争和社会主义建设。另一方面，党将自身定位为人民群众的全心全意的服务者，“一切为了人民，一切依靠人民”，不能脱离群众，不能站在群众之上。^[xviii] 为了完成这两个方面的有机统一，实现中国式“使命型政党”的政治代表性，中国共产党必须打破精英和民众之间的政治鸿沟，创建和保持与人民群众的血肉联系。中国共产党怎样才能密切联系群众、代表人民群众的根本利益呢？其理念和策略是贯彻群众路线，系统构建“执政党与群众”的联结机制。

 

目前学术界关于中国群众路线的讨论和研究主要分为三个层面。第一，作为意识形态信念的群众路线；第二，作为领导和工作方法的群众路线；第三，作为国家治理形式的群众路线。可惜的是，这些研究尚未归纳出类似“党群联结机制”的政治学概念，未能将中国执政党与群众之间的联系放到比较政治学的分析架构当中展开研究。

 

首先，作为一种世界观和组织信念的群众路线，即“群众观点”，其被认为是党联系群众的指导思想。目前学界对中国共产党群众路线的思想渊源、内在逻辑、历史进程已经做了非常系统的梳理，包括对马克思主义的群众观、党的历代领导人的群众思想、党的群众路线理论阐释和时代发展等等，^[xix] 试图从思想和理念方面论证执政党联系群众的重要性和必要性，为党群关系的建构提供了意识形态资源。

 

其次，作为一种工作方法的群众路线强调党的领导方式要贴近群众、相信群众、发动群众，“从群众中来，到群众中去”；在决策中要做好调查研究、倾听群众呼声，坚持民主集中制等。学者们通过对党在不同领域（包括基层党建、反腐司法、社会管理、村民自治、统一战线、协商民主、信访维稳等）中贯彻和践行群众路线工作方法的研究^[xx] 分别提炼出新时期中国共产党落实群众工作的路径创新。一方面展现出群众路线是处在不断丰富发展中的党群工作方法，另一方面也揭示了现阶段党联系群众的各类困境。

 

第三，作为国家治理形式的群众路线，是近年来学者研究的新视角。有别于上述“群众观点”和“工作方法”，这些学者主张应该从国家建设和治理方略的高度来阐释群众路线。^[xxi] 学者们认为，群众路线是中国共产党领导人民建设现代国家的特有模式，“群众一政党一国家”的组织和动员形式产生了中国特有的政治形态。^[xxii] 这些研究还倡导，国家治理体系和治理能力的现代化呼唤不断丰富和发展群众路线，将群众路线提升到党的建设和国家治理模式的重要性高度。然而如何构建有机的、互动的、长效的“党群联结”，推动群众路线的现代升级和治理转化？群众路线的治理取向将带来哪些政治影响？这些都有待进一步的学术探讨。

 

总之，群众路线是观察中国式党群联结机制的独特视角。学界对群众路线和党群关系的认识和研究经历了三个阶段，从思想理念的探讨到工作方法的实证分析再到国家治理视角下的政治学阐释，由此积累了丰硕的研究成果。然而，除了景跃进等之外，少有学者将“执政党-群众”联结机制的比较分析视角纳入到中国群众路线实践的研究当中，限制了中国实践对话比较政治学理论的学术潜力。

 

综上可见，政治学界已经分别对西方和中国的执政党与民众关系进行了初步探讨，但并未建立起对话的桥梁。本文试图从国际比较的视野出发，对当代中国党群联结机制的转型特征和路径选择展开考察。将中国式党群联结纳入到比较政治的分析框架中，为比较中国共产党与世界主要政党提供学术视角和概念工具。

 

 

二、       中国“执政党-群众”联结机制的转型特征

政党与民众或社会的联结有不同实现形式，一般可区分为“直接联结”与“间接联结”、“正式联结”与“非正式联结”等。Thomas Poguntke将西方政党（政党精英）与社会（选民）的联结划分为两种基本类型，第一类为政党的组织联结（以正式或非正式的形式），包括政党自身的党员组织、政党外围的附属组织、以及各种新社会运动等；第二类是党组织之外的直接联结，包括政党通过大众媒体、社会调查等直接联系民众。^[xxiii]该分类方式具有一定的解释力，为理解当代西方政党的社会联结策略提供了一定的帮助，但是这种静态的类型学无法揭示西方政党在过去几十年面临各种困境和挑战时就民众联结做出的转型和调试。政党与民众的联结机制不是一成不变的，在不同的历史时期、面临不同的政治生态，政党往往会主动或被迫地采取不同的联结策略以期与民众保持密切联系，“政党-民众”联结机制通常呈现出动态的转型面貌。

 

与世界主要政党一样，中国共产党与民众的联结机制正在经历深刻的变化，并呈现出诸多具有中国独特性的转型特征，主要表现在从选择性联结到全覆盖式联结、从运动式联结到制度化联结、从单向主导型联结到多向整合型联结、从革命型联结到治理服务型联结、以及党群联结的科技化和智能化等五个方面。接下来，本文尝试从这五个方面展开分析，结合实证案例的探讨，考察中国式“党群联结机制现代化”的转型趋势、发展方向及其政治后果。

 

 

1.     从选择性联结到全覆盖式联结

几乎所有的政党都具有一定的阶级或意识形态属性，这决定了政党在联结社会和民众时往往具有一定的选择性。在西方选举体制下，表现为不同政党具有不同的选民基础，选举时各政党会沿着“社会割裂线”（social cleavages）选择性地动员潜在支持本政党的选民。^[xxiv] 中国共产党在成立之初和革命年代同样是具有鲜明阶级属性的政党，其党章开篇便规定“中国共产党是中国工人阶级的先锋队”，因此在历史上一段时间里，党在联结和动员群众方面的侧重对象是“无产阶级和革命群众”。^[xxv] 然而，到了改革开放后，随着“无产阶级专政下的继续革命” 向社会主义建设的转型，中国共产党也在不断扩大其群众联结的对象。1982年通过的十二大党章修改规定“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表”。2002年十六大上进一步确认“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队······代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。” 近年来，中国共产党正在努力不断扩大和巩固其群众基础，并尝试创新各种体制机制和方式方法加强与广大人民群众的血肉联系，突出体现在民营企业家入党、统战工作的系统推进、基层党组织建设等等，以期推动党群联结从选择性联结到全覆盖式联结的演进。

 

全覆盖式党群联结的一个典型领域是新经济组织和新社会组织（“两新组织”）的党建工作。城市地区，传统上的党建以社区党建和居民区党建为主，但随着经济社会发展，涌现出大量新经济组织（包括外企）和新群团组织，很长一段时间这些组织的成员都处于政党联结范围之外，成为党建工作和党群联结的一个短板甚至盲区。^[xxvi]近年来，该问题逐步得到各级党组织的重视，特别是东部沿海经济发达地区，两新组织党建已经成为基层党建工作的重中之重。中共中央办公厅于2012年和2015年分别印发《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》和《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》，要求通过各种方式逐步实现党的组织和党的工作的“全领域覆盖”。基于此，浙江省发布了《全省两新组织党建工作要点》，部署两新组织党建工作；上海成立了两新组织党建服务中心，全面推进建设“楼宇、外资企业、园区、专业市场和非公金融企业党建工作创新基地”。截止2015年底上海全市拥有“两新”组织党组织约1.88万家，联结党员27.1万名。以楼宇党建为例，2016年6月，“中国第一高楼”上海中心大厦内的“金领驿站”揭牌。作为上海楼宇党建的“旗舰站”，该党建工作站旨在服务大厦内1.5万名白领和陆家嘴片区单位。据统计，全市1900余幢商务楼宇内共入驻“两新”组织5.6万余家，容纳180余万白领，楼宇中共建立党组织3200余家，有党员近5万名，^[xxvii] 截止2016年上海基本实现商务楼党建工作的全覆盖。

 

由此可见，随着改革开放40年来中国经济社会的发展，中国共产党的群众联结策略也逐步从选择性地联结“无产阶级和革命群众”转化为联结经济社会各个领域中的广大人民群众。即便这个过程中遭遇诸多困难和阻力，但各级党组织在推进全覆盖式党群联结的意图和决心是非常明显的。^[xxviii] 虽然没有来自类似西方政党的选举压力，中国共产党在建立、扩展和巩固与人民群众的密切联结方面具有很强的能动性。

 

 

2.     从运动式联结到制度化联结

中国“执政党-群众”联结近年来的第二个突出变化是联结方式的制度化和体系化。党的群众联结以往较多依托于各种类型的政治运动，通过发动群众参与国家的各项政治活动来建立和保持与民众的联系。这类似于西方很多基于社会运动而建立起来的议题型政党（issue-based party），围绕某些议题发起社会动员是其建立选民联结的主要途径（例如绿党）。政治社会运动可以帮助政党在短时间内建立起与民众强有力的联结，然而这种联结缺乏稳定性和可持续性，往往随着运动的结束而渐渐式微，同时需要消耗大量的社会成本。近年来，中国共产党系统性推进党群联结在“体制机制和方式方法”上的探索和创新，初步建立起联结群众的制度化体系。

 

中国共产党近年在推动党群联结制度化方面拥有很多创新举措，2014年中共中央办公厅颁发《关于完善党员干部直接联系群众制度的意见》，要求“以制度建设为保障，以了解群众、学习群众、服务群众、引导群众为主要任务，进一步落实为民务实清廉要求，密切党同人民群众的血肉联系”。《意见》规定党员干部直接联系群众要建立健全8项具体制度，包括调查研究制度、基层联系点制度、基层挂职任职制度、定期接待群众来访制度、与干部群众谈心制度、征集群众意见制度、党员承诺践诺制度、以及市县党代会代表直接联系群众制度。在此基础上，各省市县级党委结合自身实际情况也相继出台了“党员干部直接联系群众”的具体实施办法和相关配套措施，进一步推动了联系群众制度的精细化和操作化，并对联系成果进行量化考评。

 

以四川省达州市为例，在健全和落实调查研究制度方面，市委相关文件要求“市领导及市级部门负责同志每年到基层调研不少于90天”、“开展蹲点调研每年不少于4天”、“每年至少撰写1篇调研报告”；在定点联系方面，要求每位市党员领导“联系指导8—10个乡镇和1—2户农村贫困户、1户城镇低保户, 每年深入基层联系地方不少于3次，专题研究乡镇（街道）工作不少于2次”，区县、乡镇领导也有相应联系指标；在党员承诺践诺方面，要求机关在职党员参与社区志愿服务活动，“认领1个公益服务岗位或参加1个社区内公益性社会组织的服务活动，每年累计完成义工服务时间不少于16小时”；在接待群众来访方面，要求“市领导每季度至少1天，区县领导干部每月至少1天，乡镇（街道）领导每周至少1天······接访要建立台账，明确承办单位和责任人”。^[xxix] 类似的党员干部联系群众的制度和做法在各地随处可见，并且在实践中涌现了很多基层创新（例如“网格化管理”）。除了这些工作制度，各地也纷纷建立起“党群服务中心”、“党员服务站”、“党员工作站”等机构或平台，推动联系群众机制的新常态化。由此可见，现阶段中国共产党正在有策略有步骤地推动党群联结的制度化建设，让群众联系不再仅仅依靠运动或个人，而是更多依托具体的制度和机制。

 

 

3.     从单向主导型联结到多向整合型联结

政党的民众联结工作通常由政党自身主导，然而就像西方政党在选举动员时必须发动各方力量(包括志愿者、媒体和党的外围组织)来最大限度地争取选票一样，中国共产党在加强和巩固党群联结时也在从原来的政党单向主导模式走向对各方资源和力量的整合运用。在中国“党治国家”的政治生态下，^[xxx] 当前中国共产党的党建工作和联系群众工作不再仅仅是党组织一条线的“单兵作战”，而是逐步形成以政党为核心、打通各个条块、联合各类组织的“兵团作战”。

 

中国共产党的党群联结从政党单向主导型到多向整合型的发展可以在当下时兴的“大党建”和“区域化党建”举措中得以管窥。所谓“大党建”，旨在发动各条战线、各个部门和各种组织共同参与支持党建工作，把党建工作同各个领域的职能工作和业务工作紧密结合起来，打破原来条块分割、各自为阵的局面。“区域化党建”意在突破以往纵向控制式的“单位建党”模式，把隶属不同系统、掌握不同资源的、相对松散的党组织和机关团体整合成“互联互通互动”的党建共同体，使其更具“地域性、网络性、多元性、开放性和整合性”。^[xxxi] 在这类党建大格局下，共产党的群众联结工作不再仅仅是党单方面的组织性活动，而是贯通和整合各个部门、各个领域、各个层级的集体性活动。一方面，党可以借助政府机关、事业单位、外围组织、群团组织等各种渠道、调动各方资源整体推进群众联结工作。另一方面，各参与方也发挥各自的专业优势和资源禀赋在特定领域创新开展党的群众联结工作，丰富联结工作的内容和形式，为全面构建党群联结提供资源保障、渠道支持和专业水准。

 

以朝阳区“一轴四网”区域化党建体系为例，为了克服党建实践和群众工作中的“共识不够、统筹不力、运转不灵”等问题，朝阳区近年来构建了“一轴四网”的党建体系，集结各类组织、群体和资源，推动党建区域化。根据官方文件，所谓“一轴”，即“区委—街道（地区）工委—社区（村）党组织—网格（片区）党组织四级区域性党组织上下联动构成领导核心轴”，所谓“四网”，即区—街道（地区）—社区（村）—网格（片区）四个层面。根据制度设计，由“一轴”带动“四网”转，凝聚各个层次、各类组织和各方资源形成推动区域发展和党群关系建设的合力。^[xxxii] 这其中包括通过“建立业主委员会、楼委会、楼院自管会、小区自管小组”等形式，实现对“朝阳群众”的有效组织，凭借发动群众参与基层党建和公共事务的管理来建立党群联结；同时，发挥社会组织服务群众的功能，通过构建“一中心、多基地、广空间”的区—街乡—社区（村）三级培育发展平台，孵化数千家社区社会组织，为基层群众提供专业化的社区服务。^[xxxiii] 诸如此类党建平台和服务资源的整合协作在笔者就上海、广州、杭州、广西等地的实地调研中也有广泛发现，虽然各地的具体做法和机制稍有不同，但整体趋势是党群联结机制逐渐从政党单向主导型朝多向整合型发展。联系和服务群众不再仅是执政党一方的事务，而是成为整个政治体系乃至社会力量共同的政治责任。

 

 

4.     从革命型联结到治理服务型联结

中国式“执政党-群众”联结的第四个转型特征是从革命型向治理服务型的过渡。中国共产党在长期的革命斗争中建立了与人民群众的血肉联系，群众路线也被认为是中国革命取得胜利的重要法宝。然而，改革开放后，作为执政党的中国共产党逐渐从革命型政党向服务型政党转变，^[xxxiv] 随之而来的是其群众联结方式从革命动员型向治理服务型的过渡。中国共产党的十九大报告曾要求，“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”，创新探索“组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众”的体制机制和方式方法，“打造共建共治共享的社会治理格局”。由此可见，新时期中国共产党不再仅是为了联结群众而联结群众，而是试图通过联结群众服务其治国理政的大局，同时在治国理政的过程中完善和巩固与群众的联结。

 

“治理服务型联结”是当代中国党群联结机制现代化的重要体征，在实践中也有各种表现形式和操作方法，最典型的模式是“党建引领下的社会治理”。近年来，“党建工作”不再被狭义地理解为党的自身组织和工作机制建设（如此，较难与社会和群众产生关联），而是在实践中被嵌入到党政工作和社会治理的方方面面，在治理过程中加强和巩固与群众的联结。尤其在基层，“党建引领”正在改变基层治理的政治格局，一方面，以治理促联结，党建工作与具体社会事务的治理相结合以期提升有机联结群众、服务群众的绩效；另一方面，以联结促治理，原来由职能部门主抓的社会治理在走向“共建共治”的过程中，党组织开始发挥核心引领作用，使党的领导力量、联结网络和组织资源在基层治理和群众服务当中得到有效运用。

 

与此同时，“党建+”模式正成为很多地区治理创新的支点。以杭州市党建引领下的“三社联动”为例，即党委政府与“社区、社会组织、社会工作”（三社）互联、互动、互补的基层治理新模式，该治理创新虽然由民政部门主抓，但各级党组织发挥了领导核心作用。例如，上城区党委专门颁布了《关于强化党建统领巩固政权基础创新基层社会治理的意见》，^[xxxv] 该意见要求探索“党建+”工作方式，“组织动员全区党员群众积极投身各类基层治理项目和民生工程”，“引导党员群众理解、支持和参与治理改革”等等；在解决服务群众“最后一公里”问题上，要求发挥“两代表一委员”、党团员、群众志愿者的作用，“将服务工作触角深入到社会毛细血管中”。这些在街道和社区层面更是涌现出各式各样的机制和方法创新^[xxxvi]。与此类似，上海市2014年市委一号课题《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》在近年的落实过程中也不断强化“党建引领”的作用，同时通过提升治理绩效来巩固完善党群联结。由此可见，新时期中国共产党除了对群众进行制度化的组织联结之外，正在探索在具体社会治理的问题解决和服务供给过程中发展与人民群众的有机联结。笔者在杭州和上海两地的实地调查和访谈过程中还了解到，全国很多省市都前来学习该类“党建引领社会治理”模式，可预见“治理服务型党群联结”是接下来的发展趋势。

 

 

5.     党群联结的科技化和智能化

中国式“执政党-群众”联结机制的第五个转型趋势是联结方式的现代化和智能化。新技术变革党群联结方式已是一种世界现象，与西方政党在选举中大规模运用社交媒体和智能终端来联络动员选民类似，^[xxxvii] 随着信息技术特别是移动互联网的广泛运用，中国共产党在加强自身建设和联结群众的方式方法上也在不断升级。除了实体的党群服务中心和线下的直接联系群众之外，越来越多的地方开始推进“智慧党建”，即通过各类互联网平台和智能终端在线联结党员群众。这其中除了常规的党建网站、党员干部远程教育系统、党员QQ群、微信群以及微博账户和微信公众号之外，很多地方还创制了专门的“党建云”APP和网上党群服务中心。这些平台和终端除了推动“e党建”、加强党的组织建设（例如在线缴纳党费、参与网上组织生活、智能管理党员档案、在线学习等）之外，一项重要功能便是发动党组织和党员在线联系服务群众，推动党群联结工作的智能化。

 

根据各地相关文件和笔者访谈，这些智能党建平台在联结群众方面旨在发挥如下几项功能：一、促进联结便利化，党员群众可以随时随地在线反映问题、沟通交流、办理事务、跟踪信息等，克服时空局限，有利于提升联系群众的效率；二，推进联系服务群众常态化，在线平台通常辅以党员干部联系群众工作的任务分配和量化考核，具体到每月每周甚至每日的联络工作编排，使得群众联系工作常态化；三，加强联系服务群众工作的规范化，在线平台一般具有标准化的操作流程（例如成都市的“征集、接单、服务、评价、反馈”的闭合式流程），加之在线记录和考评体系，有利于党群联结工作的流程和管理更加规范。

 

图1：重庆市组织部开设的服务群众工作平台

 

     目前各地推动“智慧党建”和在线联系群众的具体技术细节各有不同，但其总体趋势是中国共产党正在借助新技术创新与人民群众的联结渠道和联结方式。以重庆市委组织部开办的服务群众工作信息平台为例（如图1），该系统综合了网站、QQ、微信、短信、党建云客户端等为群众反应问题事项提供各类通道。内容覆盖民事、村居、就业、就医、账户管理、涉诉涉访、举报监督等等。根据系统流程，每类事项都有具体的负责单位和办理规程，可以说该系统是党组织试图通过资源整合、流程再造、技术升级来提升联结群众的效率和质量。与此类似，湖北随县的网上党群服务中心尝试通过“网上村村通”工程将每个乡镇、村居的党群联结服务工作在线化（见图2）； 各地还通过“党务通APP”开展党务管理，并提供便民服务。通过网络检索和APP Store查询可以发现，此类党群服务在线平台或智能终端几乎覆盖了全国所有省份，并逐步在市县层级扩展铺开。由此可见，当前中国的党群联结机制正在朝在线化、智能化的方向发展。各级党组织如何借助新媒体平台有策略地发展党群联结？由此将带来哪些政治效果？值得学界进一步深入观察和系统研究。

图2：湖北省随县的网上党群服务中心

 

三、       “政党-民众联结机制”：比较政党研究的桥梁

政党与民众（社会）的联结是比较政治学讨论的重要议题，也是不同政体下的各类政党共同面临的实践课题。联结的紧密和稳固与否直接关涉到政党执政的有效性、稳定性和合法性，对一国执政党与民众联结机制的探讨有助于我们理解其政治运行机理和政治发展的方向。政治学理论认为，政党是“政治代表性”（political representation）的主要供给方。西方政党理论中的“党治政府模式”（party government model）强调政党应该在社会联结和利益代表方面承担主要责任（而非仅是议员的责任），主张政党通过选举执政将选民的利益和诉求转化为政府的政策从而实现对选民的联结和代表。然而，如前文所述，近年来由于政治社会生态的深刻变化，世界范围内的各国政党在民众联结和政治代表方面正面临前所未有的挑战甚至危机。

 

政党治理环境的变化突出表现在政治生态大环境和技术革新小环境的改变。 首先，随着社会利益的多元化和异质化，带来民众对政党政治的“消费升级”。传统以党员为形式的组织联结开始衰微，西方政党越来越被视为脱离民众的“精英垄断”，加之反建制运动和极端右翼政党的崛起，导致传统主流政党的选民联结受到巨大冲击。^[xxxviii] 其次，新媒体和社交网络的兴起打破了传统政党以线下党组织和竞选活动为主要渠道的联结模式，极端意识形态的政党和社会运动团体可以借助各种新技术联结动员民众（例如英国脱欧公投、意大利大选等），相应主流政党的调试却相对滞后。再者，在选举体制下，政党与民众的联结不仅限于选举过程中为了赢得更多选票而建立的短期联结，更重要的是选后执政党的政府治理和政策供给是否能够回应民众需求、巩固选民联结，在这点上目前西方政党政治也面临严峻挑战。^[xxxix]

 

与此同时，虽然中国所处的政治体制与西方差异巨大，但中国共产党同样面临着党群联结机制转型升级的巨大压力。这需要执政党一方面在自身的组织和工作建设上（即党建）、另一方面在与社会大众的关联机制上（即新时代的群众路线）做出革新和调试，推动党群联结的现代化、多元化和民主化，提升群众在联结中的参与感和获得感。如此，东西方在“政党-民众”联结领域面临着共同问题和挑战，^[xl] 这为我们从比较政党学角度展开中国共产党与世界主要政党的学术对话提供了桥梁。

 

中国“党群联结”的策略和特征有哪些？本文归纳为两个方面，第一，党的内部联结与党群联结相结合；第二，党群联结与社会治理相结合。首先，党的内部联结是党群联结的前提条件，党建工作的重要功能就是加强各级党组织之间、党组织和党员之间、以及党员与党员之间的联结。中国共产党试图通过巩固党的内部联结为党群联结提供组织和动力保障，克服党群联结的松散化、形式化以及缺乏系统性、整体性和协调性。相应地，党群联结可视为党的内部联结的延伸和外化，将党建转化为实实在在的治理绩效和公共服务。没有党群联结，党的内部联结就是悬浮的、空洞的、脱离群众的。亦即，不是为了党建而党建，党建的目的是提升治国理政和服务群众的综合能力。从上文转型特征的案例分析中我们不难看出，中国共产党正在策略性地推进党建工作与群众联结工作的有机整合。因此，将党的内部联结与党群联结相结合是中国共产党发展“执政党-群众”联结机制的核心策略。

 

第二，“治理型联结”是中国共产党推进党群联结转型的重要模式。首先，“治理型联结”是一种有机互动式联结，即在公共事务治理的协作互动过程中培养和巩固与群众的纽带与联系，而非无内容的机械式关联。其次，它是一种多元参与式联结，群众不仅仅是被联结的对象，而是参与社会治理活动的主体，在整个治理网络中与执政党产生多渠道多节点的联结。再次，公共事务的治理成果和绩效可以回应民众的需求、直接让民众受益，“治理型联结”可以通过增强民众的获得感来强化联结的紧密度。因此，在当前中国大力推动社会治理创新的背景下，将党群联结与社会治理有机结合，以治理强联结，以联结促治理，在治国理政的具体实践中巩固与人民群众的血肉联系是中国共产党发展党群联结的第二大重要策略。

 

 

四、       党群联结机制中的“政党-国家-社会”关系

中国“执政党-群众”联结机制的现代化转型将对中国式“国家与社会”关系带来哪些影响呢？首先，考察中国的国家与社会关系不能忽略执政党的角色，特别是在所谓“党建引领”的大背景下，党的组织覆盖和工作覆盖涉及治国理政和社会治理的方方面面。从上文关于党群联结机制的转型分析中也不难看出，党在“领导国家”和“联结社会”中的双重功能。因此，新时期中国共产党加强对国家的领导和对社会的联结将从根本上重塑中国式国家与社会关系。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

执政党

 

 

 

 

党的联结

图4：党群联结机制中的“政党-国家-社会”关系模式图

 

其次，“执政党-群众”联结机制在转型过程中也在不断改变国家与社会的边界和互动方式。党群联结的全覆盖、制度化、多向整合、治理取向和智能化都在重塑着党、国家和社会三者之间的关系，使得中国的“国家”与“社会”不再是一分为二的简单分立和对应互动，而更多借助执政党的联结桥梁和纽带进行“互联互通”（参见图4）。一方面，在社会治理的过程中，党“总揽全局、协调各方”的领导角色将国家和社会的各方力量、各种资源、各个渠道都整合起来，同时发挥执政党的社会联结能力、组织动员能力和领导决策权威，激活联动效应，推动基层治理。另一方面，党对国家和社会的嵌入程度和控制能力也在不断增强，独立与执政党之外的政府和社会自主空间正在收缩，或者以另一种方式统合到执政党统治的序列当中。

 

仅以上海市H区的社区治理模式为例，党的社会联结开始在城市社区的综合治理当中发挥起核心功能，从而逐渐重塑着当下中国的国家与社会关系。为解决小区业主、业主委员会、开放商、物业公司、基层社区以及政府管理部门之间的长期矛盾，针对维修基金难用、物业管理费难收、管理矛盾难解等问题，该区各基层居民委员会“在党总支的引导下”成了“业主委员会联系会议”和“物业经理联席会议”，同时基层党委还向各小区居民自组织的物业委员会派驻了党的工作小组（参见图5）。一方面，凭借党的动员力量和群众联结网络来促进协商共治，推动了大部分社区突出矛盾的有效解决。^[xli] 另一方面，党对基层自治社区和居民物业小区的嵌入程度和覆盖面向也不断增强，进而在日常的“生活政治”领域重新界定了党、国家与社会之间的关系。

 

 

 

居民区联席会议 住宅小区综合治理联席会议

住宅小区综合治理工作

业委会主任联席会议  党的工作小组

各业委会党的工作小组

业委会主任联席会议

各小区业委会

物业经理联席会议

各小区物业公司

居民区党组织 引领

居民委员会 主导

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5：上海某区住宅小区综合治理工作架构图^[xlii]

 

综上可见，随着中国式“执政党-群众”联结机制的转型变化，特别是治理型联结的兴起，在中国国家治理的地方实践中“党-国家-社会”的关系正在发生结构性调整。党、国家和社会之间的边界和互动方式随着具体治理领域不同而呈现出不同的格局，但总体趋势是党对国家和社会的联结能力、动员能力和嵌入能力在不断增强，这类联结和嵌入在为社会治理实践提供服务机制和协作方案的同时，也将社会和国家进一步统合到党的“伞状覆盖”当中。因此，现阶段中国共产党的党群联结发挥了两项重要的政治功能，“服务”和“控制”。在“社会统合主义”和“国家统合主义”之外，正在形成一种强势的“政党统合主义”。

 

 

五、       结论

本文通过聚焦转型中国的“执政党与群众”联结机制来透视政党在国家与社会关系中的重要角色。作为比较政治学的关键议题，政党与民众的政治联结关涉到不同政体下政党执政的有效性、稳定性和合法性，是我们理解一国政治运行机理和政治发展方向的核心维度。本文认为“政党-民众”联结机制是从比较政党学角度认识中国共产党、并将其与世界其他主要政党进行比较分析的重要概念工具。

 

由于政治社会生态的深刻变化，近年来世界范围内的各国政党（包括中国共产党）在联结民众方面正面临前所未有的挑战，同时也迎来转型调试的契机。本文将中国情境下的党群联结定义为中国共产党依托其自身和外围组织直接或间接与民众建立关联纽带的行动、机制、过程、策略及其连结的体系和状态。以世界主要政党作为背景参照，本文概括出当代中国“执政党-群众”联结机制的五大转型特征，即从选择性联结到全覆盖式联结、从运动式联结到制度化联结、从单向主导型联结到多向整合式联结、从革命型联结到治理服务型联结、以及党群联结的科技化和智能化。这些特征可能并不全备，但总体上揭示了中国特色党群联结机制转型的路径选择和发展趋势。

 

在对转型特征进行归纳和案例分析的基础上，本文提炼出中国共产党发展“执政党-民众”联结机制的基本策略：第一，党的内部联结与党群联结相结合；第二，党群联结与社会治理相结合。不可否认，当前中国式党群联结机制还存在诸多发展不足，例如民众的真实参与度有待提高、各种联结机制的利用率和实效性有待评估、不同领域还存在联结不充分和不平衡的现象、过度联结导致党、国家和社会的边界模糊等等。这些都值得学界进一步观察和研究。

 

最后，本文落脚在中国“执政党-群众”联结机制的现代化转型对中国国家与社会关系的影响上。中国共产党的党群联结发挥了两项重要的政治功能，“服务”和“控制”。“党的内部联结与党群联结相结合”以及“党群联结与社会治理相结合”在实践中正在推动当代中国“党-国家-社会”相互关系的结构性调整。其总体趋势是党对国家和社会的联结能力、动员能力和潜入能力在不断增强，党通过“领导国家”和“联结社会”来建构服务于其治国理政的“国家与社会关系”新模式。长期来说，“党-国家-社会”关系的结构转型将对当代中国的政治生态、社会治理绩效以及执政党的政治代表性带来哪些深刻影响？党群联结的“控制”和“服务”功能如何协调共生？这些都呼唤更多政治学的学理探讨和实证研究。