朱德米：危机与应对：当代中国环境治理制度框架之转型

 

危机与应对：当代中国环境治理制度框架之转型

朱德米 周林意^*

 

一、引言

20世纪中期以来，随着各国经济的发展，环境问题开始彰显，全球气候变暖、物种灭绝、环境与食物毒性增加、水资源短缺、洁净水不足、放射性污染、水土流失、土地荒漠化等环境问题严重威胁着人类的生存与发展。中国随着工业的发展，城镇化的提速以及人口数量的膨胀，环境问题显得日益突出。21世纪以来，我国废弃物排放量不断增加，水污染严重超过了自净能力，重大污染事件频发。

数据来源：《中国环境统计年鉴2015》

图1 2001-2014年我国“三废”排放量

图一为2001-2014年我国“三废”排放量情况图，我国废水（包括工业废水和生活废水）排放量从2001年的432.9亿吨增加到2014年的716.2亿吨，废水排放量年均增长4.68%；工业废气排放总量从2001年的160863亿立方米增加到2014年的694190亿立方米，年均增长14.22%；工业固体废弃物产生量从2001年的88840万吨增加到2014年的329254万吨，年均增长12.65%。

2011-2015年全国地下水监测点位中，水质较差和极差的监测点占总数的比例分别为55%、57.4%、59.6%、61.5%和79.6%^[1]，水环境安全形势严峻。2014年受监测的161个城市中只有16个城市达到国家城市空气质量标准^[2]，2015年首批开展监测的74个重点城市PM2.5浓度明显高于国家标准，PM2.5问题还没有解决，臭氧问题又开始显现，74个重点城市臭氧浓度继续上升^[3]。2006年，中国二氧化碳排放量已经居于世界首位，排放总量比美国高一倍，另据奥斯陆国际气候与环境研究中心(CICERO)推算，中国2016年二氧化碳累计排放量将超过美国，减排压力巨大。随着人口的增长、经济的发展和人们生活水平的不断提高，垃圾的产量不断增加，垃圾的成分也发生了很大的变化，有机物增加，可燃物增多，可利用价值增大，许多城市形成了“垃圾围城”的严重污染局面。另据《全国土壤污染状况调查公报》数据，中国被调查的土壤中有近20%超出国家污染标准，相当于中国19%的耕地已经被污染……环境问题将有可能超过官员贪腐问题成为影响社会稳定的主要原因，并成为威胁中华民族生存和发展的重大问题。

环境治理是解决环境问题的重要途径。蕾切尔·卡逊（1962）在《寂寞的春天》一书中警示人们环境污染以及生态破坏将对人类社会产生不利影响^[4]，环境问题开始受到学者们关注。为应对环境问题，以美国为代表的发达国家开始建立了环境保护行政体系，制定环境法律，建立行政机构，加强技术研究和开发等。以行政管制为核心的环境保护体系普遍推行起来。对环境管制讨论围绕着两个对立的理论展开，即“公共利益说”和“俘虏说”。

20世纪80年代，西方发达国家开始推行了政府改革运动，后来被称之为“新公共管理”运动，开始把市场机制、经济手段引入到公共事务治理，强调效率、效益和节俭，追求以结果为导向的公共管理变革。在环境管理过程中，环境税、环境费、产权交易、公共采购等手段开始引入。环境NGO的兴起，环境运动发展迅速，在环境管理过程中，新兴行动主体和力量成为政府合作伙伴^[5]，社会机制开始发挥作用。

20世纪90年代以来，受奥斯特罗姆理论^[6]的影响，环境治理的自治机制、绿色管理、自组织、参与机制等开始发挥作用，行政、市场与社会合作治理提上议程。

利用文献计量分析方法捕捉环境治理领域研究热点与研究趋势。英文以ISI Web of Science为数据源，中文以中国知网（CNKI）为数据源，进行文献计量分析，检索时间跨度为1990 --2015 年，检索日期为2016年1月16日，中文检索方式为“篇名=环境治理/管理/管制/善治/自治”，共检索到15741篇；英文检索方式为“标题 = ‘environmental governance’”，共有446篇文章被收录，检索后导出题录，使用 Note Express 3.2 进行筛选、剔除一稿多发、征稿简则及会议通知等操作，同时运用Bibexcel、Ucinet和 NetDraw等软件进行分析，筛选出前20位较高的主题词，其结果显示在研究内容上“私有化”、“政策”、“反思”、“市场”和“权威”等主题词靠前，可见未来研究趋势更加集中在环境治理主体间关系探讨或治理工具选择上。

国内环境治理研究的热点为：（1）环境要素侧重水环境，由于我国人均水资源短缺及水污染事件日益增多，尤其是欠发达地区面源污染严重影响水源地饮水安全，因而水环境治理成为将来研究热点。（2）治理模式聚焦公众参与，随环境群体事件日益增多及政府治理单一模式等，需由行政化主导走向合作式的治理，更加突出公民社会中社会的作用，强调主体的多元性。（3）在未来环境治理领域研究，制度创新将成为热点问题，尤其随国内生态文明建设中要求用制度保护生态环境等，环境治理制度体系研究势必成为研究重点。^[7]

与研究文献计量发现相对应,中国政府在严重环境危机面前，治理的制度框架发生了变革吗？发生了哪些变革？变革的动力在哪里？

二、环境治理制度框架

学者们从不同角度对环境治理（Environmental Governance）对其进行定义。Miller和Vandome（1992）认为环境治理是一个政治生态学或环境政策学的一个概念，主张利用可持续发展理念管理人类政治、社会、经济等活动。^[8]Lemos 和Agrawal（2006）认为环境治理是环境干预的代名词，旨在改变环境相关的激励机制、决策与相关行为。^[9]Paudel G（2010）也指出生态环境治理是一个复杂的问题，它是对生态环境资源使用的一个决策过程，在决策过程中，需要考虑一系列因素，如决策者、利益相关者的参与协商、以及非政府组织、公民社会和社会其他成员的诉求。^[10]

可见，环境治理主要两方面的涵义，从静态角度来说，环境治理是人们在特定环境下围绕着环境问题而设计出来的协调人们利益关系，约束人们行为的制度体系，从动态角度来说，环境治理是一个过程，是在制度体系的约束下实现各行为主体利益协调与实现的过程。环境治理的对象主要包括大气、水、噪音、光、土壤、核辐射、固体废弃物等。一个完整的环境治理包括价值观念、意识形态、制度、政策工具、工程技术等要素。但是，价值观念、意识形态、政策工具等都是在制度中孕育出来的，因此制度是环境治理最重要的“母体”。

制度是一系列规则、规范等要素构成的体系（North，1990； Ostrom，1999）。制度具有层次性，按照诺斯的观点，制度可以分为制度安排与制度环境两个层次^[11]。Ostrom（ 1999）将制度分为宪政规则、集体选择规则和应用规则三个层次^[12]。Williamson（2000）在诺斯的基础上，基于交易成本经济学提出了制度三层次分析框架：个人、治理结构与制度环境，治理结构也就是诺斯所提的制度安排^[13]。Nee（2005）^[14]根据威廉姆森等学者制度分层思想，将制度分为制度环境、公共治理制度安排与个人。本文借鉴Nee（2005）、李文钊、蔡长昆（2012）^[15]、蔡长昆（2016）^[16]的制度分层思想，提料出适合环境治理领域的分析框架。

在环境治理领域，制度体系包括三个层次：基础性制度、制度框架、制度执行。环境治理基础性制度安排有：基础性政治制度，主要指国家环境管理权的基本配置，包括党、权力机关、行政机关、司法机关、社会组织等之间基本关系。基础性经济制度主要指产权制度。环境治理的制度框架层次指行政机制、市场机制与社会机制以及三种机制相互作用形成的混合机制。行政机制主要包括环境行政管理机构设置、法律法规与行政管制、技术管制；市场机制主要包括环境费税、绿色经济、生态补偿、排污权交易等；社会机制主要包括公民参与、环保NGO、环境自治、企业承诺等。环境治理的制度执行主要包括环境督查、行政问责、公益诉讼、罚款等。本文主要从制度框架层次进行分析我国环境治理制度体系的转型。

（一）行政机制

环境治理的行政机制是指通过行政手段改变各利益主体的行为，达到环境保护的目的，主要由三方构成：管制者（政府、环境专家）、被管制者（环境污染者，主要是企业）、关注公共利益的社会公众（包括公民个体和环境NGO）。政府在环境治理中处于绝对主导的地位，企业、公众与政府间是一种单向互动的关系，其他治理主体完全被政府统治，如其说是治理主体，不如说是治理对象。政府主要存在如下三种行为：1）政府自身行为，即政府亲历亲为进行环境治理，政府投资、政府评估由不同单位协助完成，但是政府拥有决策权与控制权；2）政府对企业的行为，主要表现为政府通过法律法规、财政补贴等途径对企业环境行为进行控制；3）政府与关注公共利益的社会公众的行为，社会公众虽然不直接参与环境治理，但是他们的行为可能会对政府环境治理政策产生影响。

政府与企业的行为中，根据利益与立场的选择，政府与企业存在对抗与合作两种情况^[17]。对抗是制度设计的根本要求，而合作又有两种表现形式，一是政府官员基于环境保护而与企业达成的合作，符合公共利益需求，另一是政府官员出于个人利益而与企业达成的“合作”，政府被企业“收买”，成为企业的“俘虏”。政府与社会公众的行为中，社会公众虽然不直接参与环境污染治理的具体操作，但是有可能发展成为一支或多支制衡力量，对环境治理未来格局产生影响。在理想状态下，社会公众与政府的利益与立场是一致的，它们是合作与伙伴的关系，企业与社会公众在利益与立场方面是对抗关系。但是在实践中，由于企业对地方的就业、居民收入乃至财政收入的影响至关重要，因此政府可能会被“收买”，不会对企业的污染进行很重的处罚，甚至为了更多的“话语权”，政府与社会公众存在一定的冲突。

命令控制型政策工具是行政机制下环境治理的主要手段。命令控制环境治理是指政府通过行政手段和措施对企业环境污染行为进行强有力的约束与控制。依据具体的实施方式，行政命令可以分为技术标准和执行标准。技术标准是政府对企业生产过程中污染控制技术做出明确规定，执行标准是政府对企业排污总量进行限制。目前我国环境治理主要命令控制型政策工具有三同时制度、环境政策规划、环境影响评价、排污许可、排污总量控制、污染物排放标准、生态保护区管理等。

（二）市场机制

环境治理的市场机制主要是通过改变经济主体的成本或收益进而间接地对环境友好的行为产生影响。环境治理的市场机制主要是基于科斯定理和经济理性人假说。科斯定理指出产权不清是造成外部性的主要原因，只要交易成本足够小，且产权界定清晰，环境问题总能得到有效解决。因此，市场机制的关键在于明确与环境密切相关的自然资源的所有权、使用权、管理权和收益权。而自由市场环保主义者认为，每个人都是理性的“经济人”，均是利己主义者，这种“经济人”可以扩大到经济实体甚至整个国家民族，在利益的驱使下，市场这只“看不见的手”能使社会资源配置达到最优状况^[18]。在自由市场环保主义看来，环境问题的治理不外乎两种方式：一是尽可能私有化；二是不能私有化就尽可能地市场化。环境治理的失败不应归结于私人利益追逐的失败，而应理解为政府划定私有权的失败^[19]。市场机制强调市场在环境治理中作用的回归，明确政府的地位与作用，分清环境治理中哪些领域政府应该伸手，哪些领域政府应该退出，交给市场处理，主张政府与市场通过合作达到环境治理目的。因此，政府与企业在环境治理过程中不再是管制与被管制的关系，而是合作的主体关系，通过合作将政府的外部监管行为转变为内生约束机制。

经济型政策工具是市场机制下政府环境治理主要手段，政府运用的经济型政策工具包括利用市场与创建市场两种类型，利用市场的工具主要有环境税费、押金-退款制度、环境补贴、使用者收费，创建市场工具主要有排污权交易、许可证交易、生态补偿机制。与行政管制中命令—控制型政策工具相比，经济工具具有一定的灵活性。政府通过经济型政策工具帮助企业提高污染处理能力，企业遵守政府的产业结构调整政策，建立企业的社会责任体系，提高产品的绿色竞争力。地方政府与企业在环境治理目标、过程等方面达成合作伙伴关系。

（三）社会机制

环境治理的社会机制是指社会公众（包括公民个体与社会组织）接受并宣传环境保护的思想，通过环境保护运动和环境道德舆论等非政府、非市场化手段解决环境外部性问题。社会公众的参与既需要公民社会的成长，又需要国家提供制度保障，这是有序参与的前提条件。从层次来看，社会机制可以分为宣传机制、行动机制、参与决策和监督机制^[20]。宣传机制主要通过教育灌输树立环保观念，形成环保理念，提高社会公众的环保意识。行动机制将环境保护意识观念转换为环境保护的行动，是人类对环境友好行为的重要表现。参与决策和监督机制是社会公众参与政府与企业的环境决策，并对政府与企业的行为进行监督，以达到环境保护的目的。参与决策与监督是社会机制的最高层次，也是环境治理的核心机制，因此参与的有效性至关重要。

参与的主体、参与的形式和参与的内容是影响社会公众参与有效性的三个变量。从广泛意义上来说，社会公众是与政府相对应的一方。参与主体具有多重分类标准，依据公众掌握的专业知识程度，可以分为专家型公众与普通公众；依据是否有组织的参与公共事务，可以分为有组织的公众与无组织的公众；依据行动能力强弱分为强行动能力的公众与弱行动能力的公众；依据社会公众对参与公共事务的态度，分为积极参与型公众与消极参与型公众；依据是否利益相关，可以分为利益相关公众与利益不相关公众。不同类别的社会公众参与公共事务的形式与参与的具体内容均不相同。

依据《环境影响评价法》，公众参与环境影响评价的方式主要有：征求意见、专家咨询、听证会、座谈会、论证会、信息告知、信访等，总结起来，公众参与形式可以分为三个层次，参与程度由弱到强依次为信息告知、咨询与社会公众主导。信息告知是公众知情权的重要反映，也是公众行使环境监督权的基础，咨询是公众利益表达的重要方式，公民主导是公民参与权的体现。环境治理的目标决定了参与的形式。

参与的内容按照环境保护领域的具有高度专业性和社会性两个特征，划分出不同的问题领域。不同问题领域的环境管理目标存在差异，对参与主体和参与形式也有所区别。专业性包括对决策治理的要求、对决策信息的需求、对专业技术知识性要求；社会性包括设计的利益相关者的数量、社会公众与环境行政管理部门之间的目标冲突程度、不同社会公众之间的利益冲突程度、社会公众的组织和行动能力等。专业性和社会性从低到高，分为4种可能的情形：专业性低社会性低、专业性高社会性低、专业性高社会性高、专业性低社会性高。不同类型环境问题对社会公众参与的要求不同。

环境治理制度安排的三分法并不意味着三种治理机制的分化与对立，在实际运行过程中，这三种机制是相互补充，相互渗透，相互支撑，政府与市场之间形成环境治理的合作伙伴关系（Salamon，1995；Savas，2000；朱德米、李明，2012）^[21][22][23]，政府与社会公众之间形成参与式治理（Peters，2001；肖建华，2012；张慧卿, 金丽馥，2014）^[24][25][26]，社会公众与市场之间，社会公众通过形成非正式制度对企业行为进行约束（江莹，2006；顾金土，2008）^[27][28]，行政机制、社会机制与市场机制中各主体合作，构成多主体合作治理（Ansell and Gash，2007；Emerson，Nabatchi and Balogh，2012；肖建华, 赵运林, 傅晓华，2010；李永亮，2015）^[29][30]。

三、行政主导型的环境治理制度框架

（一）行政主导制度框架的形成与发展

1973年8月我国第一次环境保护会议通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，该规定明确指出要设立环境保护机构，对环境进行监督检查。1974年5月，国务院成立了由20多个部委领导构成的环境领导小组主管全国环境工作，这标志着我国行政主导的环境治理体系的形成。

我国行政主导的环境管理具有如下四个方面的特征：

第一，构建了相对完整的环境法体系。到20世纪90年代，我国已经形成了相对较为完整的环境法体系，各类法规、规章和条例已经达到2000多条，但是，受计划经济的影响，我国环境法具有明显的行政主导特征，体现在政府是公共利益的唯一代表，是环境保护的“监管警察”，环境法具有明显的专权性质，环境行政机关的行政管理权量大面广，无所不包。

第二，成立了专门的行政机构。1982-2008年，我国环保机构先后经历了五次调整， 1982年进行第一次机构改革，成立环境保护局，隶属当时的城乡建设环境保护部，1984年更名为国家环保局，1988年成立国家环境保护局，并从城乡建设环境保护部中脱离出来，成为国务院直属机构，1998年调整为国家环境保护总局（国务院直属单位），2008年升格为环保部，成为国务院的组成部门。环保部是负责环境保护的最高行政机构，在中央部委局单位中，涉及到环境保护的还有水利部、卫生部、交通部等12个单位，各地区环境行政机构也普遍建立起来，形成我国统一监督管理与分级分部门管理相结合的管理体制。

第三，主要采用了“命令-控制”的环境管制方式。命令-控制的环境管制方式是指环境管理相关部门依据环境保护的法律法规，对生产或消费过程中的环境污染行为进行控制，从而达到环境保护的目的（范纯，2014）^[31]。目前，我国主要的命令-控制型环境管理手段包括排污许可、环境影响评价制度、排放标准等。命令-控制型环境管制方式虽然制定了详尽的环境保护规章制度，但是并没有考虑管制的经济与社会成本。同时，环境管制建立在部门或行业基础之上，针对不同污染或不同的行业制定专门的法律法规，强调的是“末端”防治，而非“源头”治理。

第四，行政主导和环境科技相结合，高度依赖环境工程技术来解决具体的环境问题^[32]。在行政主导的环境管制过程中，牵涉到具体的治理技术，如水污染治理过程中牵涉到碳纤维双层平板膜技术、人工湿地技术、微生物处理技术等，因此环境政策制定时，主要依靠政府官员与技术专家，具有一定的技术壁垒。

（二）挑战：环境危机日益严重

20世纪80年代以来，基于行政机制的环境治理体系在国际上受到了一系列的挑战，美国、欧洲等发达国家开始寻求环境治理的变革。斯蒂尔（Brent S. Steel）、克林顿（Richard L. Clinton）、洛里奇（Nicholas P. Lovrich,Jr.）从比较角度分析了全球环境治理体系变革的推动力，这些推动力有：人口的快速增长、城市化进程加快、经济进一步发展、价值观念的转变、全球化带来的跨国公司投资、国际新的环境机构的出现、环境保护民间组织蓬勃发展、媒体作用的提升、政党的意识形态更新、公司的社会责任意识提高^[33]。

我国环境治理体系也面临着一系列的挑战：

首先，统分结合的决策体系缺乏有力的协调，合力难以形成。2014年修订的《环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”^[34]统管与分管部门在法律上是平等的主体，行政上不具有隶属关系、领导与被领导关系，在具体环境监管过程环境保护主管部门全盘把握，其他部门分工明确，有利于发挥各部门环境治理的积极性。然而，在具体环境治理过程中，常常出现权力重复设置，多头管制，或者权力出现空白，无人管制。只有分工而没有协作，既不能充分发挥环境各监管部门的作用, 又不能使环境各监管部门形成整体效益，难以形成监管的合力。我国目前为止涉及大气、水等很多环境领域的管理都是由多部门、多头管理。比如在水的领域，“九龙治水”、“环保不下水、水利不上岸”一直为业界所诟病，2007年太湖流域蓝藻污染事件发生之后，专家学者就曾指出：国家环保总局与水利局均有太湖流域管辖权，但是由于环保总局与水利部缺乏协作，导致太湖流域形成权力“真空”，这是太湖流域多年环境治理缺乏成效的原因。^[35]

其次，行政主导的环境管制手段管制工具单一，过分依赖排污收费。在管制过程中，一方面，环保机构充当“环境警察”的角色，对企业环境污染行为进行监管，但是，由于环保机构资源有限，而企业数量庞大，因此无法实施一对一监管，同时，对隐蔽的“顶风偷排”的企业，更是加大了环保监察的难度。近年频现的雾霾天气，是中国政府与人民大众广泛关注的事情之一。继2013年我国出台《大气十条》规划投资1.7亿之后，中央财政又安排50亿元资金用于京津冀雾霾治理。有专家质疑：这些投资下去空气治理就一定好吗？不可否认政府在雾霾治理方面坚持不懈的努力，但是企业“偷排”会成为雾霾治理的巨大瓶颈。2014年环保部启动大气督查行动，兵分26路赴北京、天津、石家庄、唐山、廊坊、保定、邢台、邯郸、太原、包头、德州和郑州等12个城市进行空气督查。督查增添了暗访环节，抽查部门重点工业企业大气污染防治治理设施建设运行情况、达标排放情况。督查结果却是，部分重点的大中型企业偷排偷放污染物问题严重，其中大部分集中在焦化、水泥、电解铝、钢铁等重污染行业。

另一方面，环保机构对排污企业征收排污费，但是具体的征收标准、费用征收后如何使用缺乏透明，在外部缺乏监管的情况下，部门之间呈现出严重的利益倾向。目前，对于排污费的征收，各地区环保部门的门户网站上都能查清楚收费条目，但是，关于征收排污费的去向，仍是政府内部的“秘密”，很难查到这些资金具体用在哪些地方。在征收标准上，各地区也不一致，有的地区为了本地区经济的发展，设定“无废区”或者费用“减半区”。此外，环境行政机构下的事业单位，如监测站、科研所等，参与环保市场的营利活动。

再有，环境信息不透明，公民参与程度不足。近年来，我国在环境信息公开制度建设方面取得了一定成绩，2007年环保部出台了《环境信息公开办法（试行）》，明确了环境信息公开的主体，规定了环境信息公开的范围和公开方式，确定了环境信息公开的法律责任，为我国环境信息公开提供了法律依据与保障。但是，整个政府信息公开进展缓慢，2011年的PM2.5事件暴露出我国政府在环境信息公开方面的被动和滞后，2012-2013年爆发的多起环境群体性事件显示了我国政府环境信息公开的不足。与发达国家蓬勃发展的公众参与环境事务相比，我国公众参与环境事务发展较为缓慢。环境信息公开制度不健全，信息公开不透明、公民环境意识不强是制约我国公民环境参与程度低的重要原因。公众不能有效参与环境相关事务，导致在环境问题面前，政府主要依赖行政救济手段，环境信访呈现出上升趋势。

最后，环境治理的影响因素中，经济因素、社会因素、文化价值观等因素均发生了变化，环境领域也出现了新的环境问题。如环境污染程度不断加深，从点到面，由局部地区向外界扩散污染，环境污染的责任主体较难进行界定；跨界污染日益严重，由于跨界污染而出现的环境纠纷层出不穷。如四川沱江重大水污染案、浙江东阳画水镇化工污染事件、松花江特别重大水污染责任事件、宜昌长阳蒙特锰业排污致水体污染事件等跨行政区域环境污染事件，湄公河水污染将濒危江豚推向灭绝事件，中俄松花江越境污染等跨国界污染事件。行政主导的环境管制手段开始呈现出一定的弊端，无法再有效应对上述变化，亟需新的环境治理制度作为替代现实的选择。

四、市场机制的探索

（一）市场机制形成

基于市场机制的环境治理可以追溯到20世纪80年代新公共管理运动，信息技术的发展对经济和社会产生重大影响，人类进入全球化时代，时代变化对公共行政提出了新的要求。以米尔顿、弗里德曼为代表的学者要求政府放权，有限政府，去中央化的市场主导，改变国家适当的功能和治理观念。 一般认为，世界环境与发展委员会的《我们共同的未来》(World Commission on Environment and Development，1987)一书的出版，是环境市场治理时代来临的标志，该书强调用经济手段进行环境治理，改变发展观念与相应制度安排。1992年的联合国环境与发展大会进一步强调了要在更大范围内采用环境市场治理手段。《里约宣言》指出：“国家当局考虑到根据污染者原则上应该承担污染费用并适当考虑公共利益的原则，应该努力倡导环境费用内在化以及经济手段的应用。”

20世纪90年代，随着市场机制的逐渐完善，我国开始探索市场机制在环境治理中的运用。基于市场的环境治理主要使用的是经济型政策工具，我国最早使用的是使用者收费制度、接着是排污权交易、生态补偿机制等手段。

与命令控制型政策工具相比，经济型政策工具主要具有如下特征：第一，成本有效性，能以最小的成本实现减排的目标；第二，动态效率性，Dijkstra（2004）认为利用经济手段控制污染排放时，能保证企业的规模与数量都处于最佳的水平^[36]；第三，灵活性，能对税费等进行灵活调整；第四，增加财政收入；第五，更公平，更有效。近年来，我国政府部门也在不断探索其他市场型政策工具在环境治理中使用。

（二）重构政府与企业之间合作关系

政府与企业是环境治理中最主要的博弈方。在博弈过程中，企业基于效率最大化安排自己生产行为，在公共利益假设下，政府基于社会福利最大化做出决策，但是，由于激励扭曲，政府决策往往会偏离社会福利最大化目标。

随着环境污染日趋严重，地方政府与企业均面临着一定压力。地方政府在治理环境过程中一方面面临着社会公众与上级政府的压力，要求改善环境状况，另一方面面临着环境问责制与绩效考核压力，地方政府必须平衡环境污染治理与经济增长之间的关系。企业在生产过程中一方面面临着政府通过各种环境治理手段约束其生产行为，改变市场竞争的压力，另一方面随着消费者环保意识的提升，企业面临着绿色消费压力。企业通过推行清洁生产、实施环境认证、环境标志，签署自愿环境协议等方式强化企业的社会责任，树立良好的企业社会形象，与政府达成一种良好的合作关系。合作不仅大大降低了政府环境治理的成本，提高了治理的效率，而且有利于强化企业参与环境保护事务的积极性，树立良好的企业形象，实现政府与企业的双赢。

地方政府与企业之间合作关系的形成取决于如下四个条件[37]：

第一，强化环境治理的层级监管制度，克服“代理人”失灵现象，实现各层级管理目标一致性。稳妥处理环境问题垂直管理中不同层级环境机构的事权边界，合理划分环境监管的流程与责任，通过“权力清单”、“责任清单”克服“代理人”失灵现象，并通过绩效考核、领导人负责、环境问题追责等制度设计实现各层级管理目标的一致性。江苏省以省委、省政府强县扩权为契机，按照“依法合规、能放则放、责权统一、规范管理”的原则，从2008年8月起，全省建立了省直接对13个省辖市和52个县的环境管理体制，环境执法体制相应作了调整，推动执法重心下移，减少层级管理，减少管理目标偏差，提升执法效能。在省辖市开展了市辖区环保机构垂直管理试点，减少地方干预，强化部门权威；在开发区开展环保派出机构试点，解决开发区监管不力的状况。参照环境保护部管理模式，建立苏南、苏中和苏北3个区域环保督查中心，有效克服“代理人”失灵现象。

第二，提升企业管理能力，构建环境政策传导机制。通过知识培训、知识援助、环境管理体系认证、环境管理品质提升等。2015年1月1日，被称为“史上最严格环保法”的新《环境保护法》正式实施，为更好地贯彻落实新环保法，提升企业环保法律意识，杭州余杭区工商联联合区环保局，召集区543家重点企业负责人参加为期三天的培训活动。活动邀请环保所负责人根据所在片区的特点进行有针对性的培训。会上不仅通报了各片区环保行政处罚及环境信访情况，还针对企业须承担的环保主体责任和易疏忽的环节进行大量的案例分析，并从培训的目的、环保工作理念以及企业社会责任等方面给参训人员作讲座，通过培训将环境保护政策传送给企业负责人，以树立企业环保主体意识，加强内部管理，加强企业社会责任，实现企业合法、规范、长远发展。

第三，推进企业的环境信息公开，运用社会舆论力量监督企业的环境管理行为。山东自2014年3月起每月发布17个设区城市落实《山东省区域性大气污染物综合排放标准》执行情况清单，详细罗列了每一家涉气企业的治污设施基本信息、达标排放情况、提标改造计划安排及完成时限，还标注了当地环保部门对超标行为的监管和处理措施等信息，开创了污染源监管信息发布新模式。同时，山东省利用社会舆论力量监督企业环境行为，山东省环保厅组织的“2015年山东环保十大事件”，就利用山东环境网、山东环境微信公众进行宣传投票评选十大环境事件，体现了社会公众与舆论对环境关注，积极推动山东省环境治理进程。

第四，实施环境治理模式创新，降低环境治理过程中政府与企业之间的交易成本。通过引入第三方治理、行业协会资源管理、企业环境污染治理联盟等制度，减少政府与企业之间履约、谈判和办事成本。柳州市作为广西的工业重镇，工业企业众多，污染治理任务艰巨。该市多家企业在投入巨资对环保设施进行技术改造升级的同时，在污染防治设施第三方专业化运营方面取得较大进展，环境治理取得了一定成效。

五、社会机制的培育

20世纪60年代以来，西方的城市政治生活中兴起了公众参与浪潮，马斯河谷烟雾事件、美国多诺拉事件、伦敦烟雾事件等重大环境事件促使公众参与蔓延到环境治理领域。随着全球经济进一步发展和全世界范围内环境保护浪潮的兴起，环境问题已经引起了国际社会、各国政府以及人民的广泛关注，各国政府在充分运用行政机制与市场机制的同时，开始重视社会公众在环境保护中的作用。美国划时代的环境保护文献《国家环境保护法》（1969）指出“人人享有享受健康环境的权利，也负有保护和改善环境的责任”，明确了公民环境保护的权利与义务。^[38]1974年4月22日的美国举行旨在唤起人们对环境的保护意识和对资源的合理利用的大规模的环境保护游行活动^[39]。1992年联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》指出，解决环境问题，需要每个公民的参与，1998年，联合国欧洲委员会通过的《奥胡斯公约》指出环保问题必须由有关心的民众针对各种城市问题积极参与，才能有效解决，公众有在环境问题上获得信息，公众参与决策与诉诸法律的权利^[40]。中国自改革开放之后，特别是加入WTO以来，已经融入了世界经济一体化发展的潮流，并且网络信息技术取得了一定发展，社会公众较容易接触到环境相关信息，环境领域社会公众参与的浪潮已经在敲打着中国政府的大门。自1973年召开第一次环境保护会议引入环境影响评价概念以来，我国环境治理的社会机制逐渐发展与完善。随着环境污染的日趋严重，环境问题也从边缘问题上升到中心问题，培育社会机制参与环境治理成为普遍趋势。

（一）环境保护公众参与制度框架逐渐完善

环境保护公众参与制度框架是环境治理的基础。圆明园事件听证会是我国环境保护公众参与的标志性事件，之后环保部为了推动公众参与环境保护出台了一系列规章制度，如《环境影响评价公众参与暂行办法》（2006）、《环境信息公开办法（试行）》（2008）、《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》（2010），《关于推进环境保护公众参与的指导意见》（2014）、《环境保护公众参与办法》（2015）等，上述规对公众参与环境保护从不同角度做出了一系列规定，其中《环境保护公众参与办法》是新环保法修订实施以来在中央部委中第一个制定的公众参与的制度框架，切实保障了我国公众环境保护参与渠道的畅通，推动公众履行环境参与和监督的权利，规范引导公众依法、有序、理性参与，促进环境保护公众参与更加健康地发展。

（二）环境类非政府组织的蓬勃发展

环境类非政府组织（简称环境NGO）是环境治理主体的重要组成部分。1994年我国首个环境NGO自然之友在民政部注册成立，1994年也被视作环境NGO开元之年。1996年，“北京地球村”、“绿家园”相继成立，上述组织成为环境NGO的引领者。全国各地环境NGO的陆续成立，标志着中国环境公民社会发育的开端。根据《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》公布的数据，截止到2008年10月，我国环保类民间组织共有3539家。另据民政部《2015年社会服务发展统计公报》公布数据，截至2015年底，我国共有生态环境类民间组织7433个，2008-2015年7年间，我国环保NGO年平均增长速度达到16%。

环境NGO是我国环境保护领域一只重要的力量，对监督政府与企业的环境行为，传播环境保护理念，提高公众环境保护意识，提高企业环保认知，协助政府执法起到重要作用。2005年圆明园湖底铺膜防渗工程涉及到环境影响评价，自然之友、绿家园、北京地球村等环境NGO积极参与，并联合新闻媒体组织召开圆明园生态与遗址保护研讨会，会上普通民众、环保组织、政府官员、专家学者均一致支持政府就圆明园湖底铺膜防渗工程召开听证会，国家环保总局对民众呼唤做出了回应，于2005年4月13日召开了听证会，促进了事情的解决。环境NGO在圆明园事件中的行动显示，他们在监督政府与企业行为，提高公众与企业环保意识，推动公众参与环境治理，促进环境事件的科学决策等方面可以发挥积极作用。

由于受到内部组织治理结构和外部制度环境的约束，环境NGO发展还不成熟。成熟的国际环境民间组织一般具有较为完善的治理结构、较高的专业水准，较强的资源（包括媒体）动员能力，并形成了支撑这些能力的组织文化，形成了包括“研究性、倡导型、合作型、混合型、网络型”等不同类型的组织。需要积极推动环境NGO的大力发展，推动环境治理体系的转型。

（三）环境抗议运动频发

环境抗议运动是环境治理中公民环保意识上升与公众参与有效性不足的表现。全国环境统计公报数据显示，自20世纪90年代以来，我国群众关于环境申诉和抗议的数量急剧增加。1989年，全国环保系统收到的群众因污染来信数为52786封，1990年上升到60099封，而1999年达到230346封，1990-1999年10年间全国环保系统收到群众因污染来信总数年平均增长30.83%，2006年全国环保系统环境来信数量616122封，而到2014年降至113086封^[41]。国家环保总局的报告显示，在截至2005年的10年间，全国因环境问题引发的群体性事件上升11.6倍，年均递增28.8%^[42]。另据《2014年中国法治发展报告》统计数据，2006-2012年间，全国百人以上群体性事件发生741起，其中2010、2011、2012是群体性事件的高发期，2010与2011年群体性事件都在170件左右，而2012年飙升至200件。环境污染是导致万人以上群体性事件的主要原因，在所有万人以上的群体性事件中占50%。

环境抗议运动一方面是民众环境意识提高的表现，另一方面也反映了环境治理过程中公众参与有效性不足。公众参与有效性主要体现在公众参与主体、公众参与的范围、参与时间上。公众参与主体应该包括主要的利益方，在2012年的四川什邡钼铜项目引发的环境保护群体性事件中，厂区周边的居民作为最重要的利益群体之一没有被充分告知钼铜项目对周边环境影响大小，也没有被有序组织参与到环境影响评价过程中，导致周边居民知情参与严重不足，公众的意见表达难以有效地达成，最后正常的渠道被堵住，演变成环境群体性事件。公众参与范围应该具有一定的广泛性，四川宏达钼铜有限公司钼铜多金属资源深加工综合利用项目环境影响评价公众参与第二次信息公示显示：“本次公众参与的范围主要为四川宏达钼铜有限公司钼铜多金属资源深加工综合利用项目所在地的和与本项目有直接或间接关系的企事业单位和个人”^[43]。没有体现公众参与的广泛性，将其他公众或者感兴趣的公众纳入到公众参与的范围，另外，在四川宏达钼铜有限公司钼铜多金属资源深加工综合利用项目公众意见调查表发放过程中，只发放给了附近几个村的村民，无法体现参与的广泛性和全面性。公众参与的有效性还体现在参与时期上。国外环境影响评价中，公众参与贯穿环境影响评价全过程，而在我国公众主要参与主要是在环评大纲的编制与环评报告书的编制两个阶段。在四川宏达钼铜项目中，公众参与仅仅体现在钼铜项目第一次公示之后，而在项目编制初审与环境影响评价报告草案书中将公众参与排除在外，这为群体性事件的爆发埋下了隐患。

六、环境治理制度框架转型

（一）从行政主导到行政、市场与社会机制之间合作治理

我国环境治理制度框架的转型是在双重背景下进行的，一方面国际环境治理变革呈现出从行政主导到社会、市场与行政合作治理转变的趋势，另一方面，国内环境问题出现了新的变化，行政主导的环境治理制度框架的弊端逐渐体现出来。行政主导的环境治理框架不能解决跨界污染问题、不能有效解决多个主体的环境问题，多主体合作的环境治理制度框架力图解决复杂的环境问题。

从行政主导、举国体制、分地区分部门负责统一监管的制度框架转向行政、市场与社会之间合作治理制度框架，整合行政、市场与社会公众三种机制，破除“区域边界”与“功能边界”，发挥协同效应是我国环境治理制度替代现实的选择。

“合作治理”的含义是用来描述一种多组织的安排、协议、协商、共同行动等，它主要用来解决单个机构、单个部门、单个地方政府无法解决的复杂问题。合作治理是以共识为导向，侧重于解决复杂公共问题，暗含一种“新的制度安排”，又表明一种新的公共管理活动。合作治理中，合作过程可以分为五个阶段：有原则性地交流、建立信任，建立领导团队、管理冲突、制定规划。^[44]有原则性交流是合作治理的学习阶段^[45]，主要是揭露利益相关者的共同利益，并为达成统一的目标而努力。通过有原则性交流，各利益主体能够建立共同的使命感以及生态环境问题的共同行动理论。^[46]建立信任是生态环境合作治理的基础，合作始于信任。利益相关者之间在生态环境治理过程中信息共享程度以及合作治理成效对构建稳定信任关系至关重要。^[47]建立领导团队是合作过程不可或缺的要素，成功的合作治理不仅需要正式的领导人，也需要非正式的领导人，而且领导人需要掌握一定的技能。^[48]由于合作治理牵涉到多方利益主体，因此在合作过程难免会产生冲突，需要进行冲突管理。合作治理的冲突主要集中在权利的不平衡和竞争的制度设计两个方面，解决冲突的方法主要有“单独讨论会”^[49]、“例会”和“边界工作”^[50]等方法。制定规划是合作治理的产出成果，既能为环境问题进一步合作治理提供动力，又能对合作治理过程中出现的问题形成反馈，形成良性循环。这五个阶段相互联系，相互影响，共同决定合作治理的成效。

（二）国家治理现代化推进提升环境治理制度框架的转型

国家治理包括国家治理体系和国家治理能力两个基本方面，其目标是国家治理现代化。环境治理与国家其它治理体系内容也是相互交叉，紧密联系。环境治理要求明晰自然资源产权，利用市场机制达到环境资源配置的目的，与经济治理有交叉关系；环境治理要求完善环保保护相关的法律法规体系，并形成跨部门跨行政区域环境管理体系，与政治治理有交叉关系；环境治理要求弘扬生态文明价值观，将生态文明建设放在环境治理的突出位置，与文化治理有交叉关系；环境治理要求发挥环境非政府组织、公民个体以及新闻媒体对企业与政府环境行为的监督作用，与社会治理有交叉关系。因此，环境治理不仅是国家治理体系的一部分，而且与经济治理、政治治理、文化治理以及社会治理等相互作用相互协调，推进国家治理现代化推动环境治理制度框架的转型。

（三）国家与公众环境保护的目标达成共识

推进环境治理制度框架最大的动力来自于环境质量提升是党和国家与公众最容易达成共识的领域。自上而下与自下而上两种力量能够形成合力，成为推动变革的最有效的机制。在目标共识作用下，强调公民、民间组织等于政府相互对话，共同参与公共事务的管理。合作式治理重视社会公众在公共事务中的作用，通过参与与对话机制，国家与公众在治理目标上能够达成理性共识。如环境领域中雾霾治理，不仅国家对此高度关注，社会公众环保意识也迅速提升。针对大气污染，2013年国务院印发了《大气污染防治行动计划》，计划经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少。近两年全国及地方“两会”对雾霾治理高度关注，雾霾成为除改革外提及频度最高的热词。社会公众方面，世界自然基金会、绿色和平、自然之友等环境保护非政府组织通过各种方式参与雾霾治理，由于空气质量的原因，个体公民也不再认为环保是一些非政府组织的事情，他们意识到环境保护与每个人的生活、命运息息相关。

七、结论

在严重的环境危机面前，我国环境治理制度框架发生了转型，从行政主导、举国体制、分地区分部门负责统一监管的制度框架转向行政、市场与社会之间合作治理制度框架，这既是国际社会环境治理的大势所趋，也是应对我国复杂环境问题，破除行政主导的环境治理制度框架内在不足的应然性选择。市场机制的探索，政府与企业合作关系的形成以及社会机制的发展与培育为我国环境治理制度框架的转型奠定了基础。合作治理不仅能够集合环境事务广泛的利益相关者共同完成一元主体无法单独完成的环境治理任务，而且还能够为环境治理带来协作效应，处理复杂环境问题，成为环境治理实践中卓有成效的行动策略。我国环境治理是国家治理体系的一部分，高效的环境合作治理需要国家与公众环境目标达成共识。在环境治理过程中，我国环境法律法规还不完善，公民环境意识还有待提高，因此有效的环境治理的制度框架仍在构建中。