干部激励机制与地方治理：

治理目标优先序的调整及地区差异的实证研究

左 才*

一、引言

　  治理的核心内涵是如何有效应对委托－代理问题的组织安排。由于委托－代理关系中天然地存在目标不一致和信息不对称的问题，委托人如何通过设计和改变激励来影响代理人的行为以实现利益共荣是经济学和政治学都十分关注的问题。激励问题，简单来说，就是调动代理人的积极性的问题，比如上级政府如何调动下级政府施政的积极性。关于政府组织中的激励与治理的研究在很大程度上借鉴了企业组织中相关理论的框架。为大家熟知和广泛运用的关于企业组织中激励与治理的理论主要包括:效率工资理论、以本特·霍姆斯特罗姆(Bengt Holmstrom)和保罗·米格罗姆（Paul Milgrom）提出的线性激励契约理论，爱德华· 拉泽尔(Edward Lazear)和舍温·罗森（Sherwin Rosen），包括安德鲁·施莱弗(Andrei Shleifer) 提出的相对绩效（锦标赛）激励契约和标尺竞争理论，和本特·霍姆斯特罗姆提出的职业前景理论。[1]周黎安将线性激励契约理论中富有启发的观点总结为: “一、如果产出对于代理人的努力程度依赖性很强，或者说，代理人对产出的控制能力较强，那么就应该给予代理人较强的激励；二、如果产出受到的外在随机因素的干扰较大，导致产出有很大的不确定性，那么对于代理人就应该给予较弱的激励；第三、如果代理人规避风险的倾向较为严重，即非常厌恶风险，那么应该给予其较弱的激励；第四、如果代理人对于激励的反应很灵敏，那么应该给予其较强的激励。”[2]由于政府组织与企业组织相比，在目标属性及结构方面存在差异，在激励的设计上也应与企业组织不同。比如阿维纳什·迪克西特(Avinash Dixit) 认为由于政府面临多维度的任务和多个委托人，如果对某项任务的绩效给予强激励，容易导致政府忽视其他任务，即产生激励扭曲问题，因此为了使政府平衡完成各项任务，应该给予所有任务以弱激励。[3]

出于对激励设计与经济增长之间关系的浓厚兴趣，中国政府激励机制的研究主要集中在两个方面：财政分权激励以及基于政治锦标赛理论的晋升激励。财政联邦主义的文献强调中国经济发展在很大程度上归功于行政分权使地方享有更多的经济管理的自主权以及财政分权改革使得地方可以与中央分享财政收入和地方经济发展的成果。[4]但是,学者指出“维护市场的经济联邦制”成立的前提条件在中国的现实情况下无法满足，[5]财政分权激励的观点也不能解释为什么中国的地方官员不容易被地方利益集团俘获，[6]并且有一半的实证结果并不支持中国的财政分权促进了经济增长。[7]从上世纪初开始，更多的文献开始关注政治晋升激励对经济发展和地方治理的影响。周黎安借鉴相对绩效激励契约和职业前景理论提出了“晋升锦标赛理论”。[8]晋升锦标赛理论就是根据代理的相对业绩，而非绝对成绩来决定政治上的晋升:“晋升锦标赛作为一种行政治理的模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标”。[9] 锦标赛激励具有简单易操作和良好的事前承诺等优点,但同时也容易导致竞争中互相拆台的情况，即恶性竞争。周黎安认为中国的政治体制的若干特征使得晋升锦标赛成为可能：一、上级政府的人事权力集中，上级可以决定晋升的标准，并根据下级政府官员的绩效决定升迁；二、存在一种从委托人和代理人的角度看都可衡量的、客观的竞赛指标，包括GDP增长率、财政收入等；三、政府官员的“竞赛成绩”是相对可分离和可比较的；四、政府官员能在相当程度上控制和影响最终考核的绩效；五、参与人之间不易形成合谋。[10]中央－地方关系及干部考核和晋升体制深刻影响并塑造了中国式的锦标赛体制和政治标尺竞争。[11]学者运用不同的解释变量、衡量指标、模型探讨不同时期地方领导人晋升与政府绩效目标完成情况的关联，得出的结论不尽一致。[12]部分研究发现经济绩效（包括财政收入）对地方领导晋升起正向促进作用，[13]这种激励被认为是中国经济快速发展的制度基础，这部分实证研究也为政治锦标赛体制提供了支持性证据。

学者认为中国的激励机制在促进经济增长的同时，在地方治理中带来了两类问题：一、激励扭曲，由于晋升锦标赛是一种强激励模式，现有的激励设计使得官员会将精力集中在可测度和能够短期见效的工程，比如基础设施建设和招商引资，而忽视不易测度且短期内无法获得显著增长但同样重要的公共服务，会对环境保护、教育、医疗、社会保障等民生领域的发展产生挤出效应，导致政府行为的偏差，包括策略性地选择某些政策领域、短期化行为、形象工程、数据造假、以及地方保护主义等；[14]二、激励不足，对于接近退休在职业生涯后期的干部，现有激励体制无法调动他们的积极性，易产生不作为甚至贪污腐化的行为。[15]针对这些问题，学者给出了一些建议，包括弱化激励，[16]调整具体考核指标，加大对社会领域指标的考核权重，将经济增长成本、人民的福利水平、民众满意度纳入实绩考核中，完善晋升的外部监督手段，以完成“为增长而竞争”向“为和谐而竞争”的转变。[17]“科学发展观”提出后，中央政府在干部考评体制上也作出了相应的调整，将更多的民生指标纳入考核体系，强调在干部晋升和考评中摆脱唯GDP论（见表一）。地方政府在考评机制上也做出了一些相应的调整，现有研究较少对这些调整及其效果进行分析，本文将系统全面的讨论干部考评机制的创新及其绩效。[18]

基于经济政绩论的晋升锦标赛理论也受到了一些学者的质疑，关于干部制度的研究注意到中国政治体系中官员个人所拥有的政治关系网络对晋升起到关键作用。[19]也有研究发现经济发展绩效只影响某一类省委领导，比如省长或省级副职官员的仕途，[20]“官员晋升锦标赛”主要存在于县级政府，而在市级和省级主要官员的升迁中政治因素的影响更强。[21]除了来自“关系论”的质疑，一些经济学家也对“官员晋升锦标赛理论”的几个关键逻辑提出了挑战：第一，实绩为主的提拔机制与极权政治体系的运作机制难以兼容；第二，扭曲数据的客观事实导致选拔不可能依据“数字出官”；第三，在影响本地经济发展的程度上，省级政府不如市、县政府，因此将省级领导提拔和省级经济增长进行回归后推论可能存在严重的政府层级设定偏误；第四，政治关系网络的存在导致计量分析中存在严重的内生性问题，即关系更强的官员更可能先被调到经济绩效更好的地方任职；第五，官员的政绩未必一定表现为经济增长，而有可能是社会发展，城市建设，生态保护方面的显性业绩。[22]建立在浙江省50余名县级领导干部调查的基础上，郁建兴等发现地方干部并不认同“依绩效提拔”的判断，绩效的激励效果有限，上级政府设立绩效标准并不能有效地引导地方政府转变行为模式。[23]而美国学者福山在他最新的对中国四个地级市公务员的调查中发现，与美国相比，中国公务员赞同“公务员晋升是以业绩为基础的”的比例更高。[24]到底绩效指标的调整在多大程度上能有效地改变干部的行为，这个问题还没有得到过实证的检验，本文将利用干部考核条例中的有效信息对这个问题进行初步的探讨。　

现有案例研究表明，不同地方目标责任制中的“晋升承诺”及提供实质性“晋升激励”的程度存在强弱之分，[25]但缺乏对政治激励机制地区差异的系统性描述及背后原因的探讨。由于激励机制能影响到地方治理目标优先序（priority）的选择，对激励机制差异原因的分析有助于我们加深对地方治理目标优先序以及随之而来的治理结果的地区差异的原因的理解。

      本研究主要包括两部分：一、通过对地方领导干部考核条例的内容分析，总结最近若干年干部激励机制的调整，主要聚焦在中央政府强调向体现科学发展观要求的考评机制的转变之后，地方干部晋升标准在多大程度上更加关注非经济类领域的工作绩效，以及这些调整对地方治理目标优先序的影响；二、在建立了干部激励机制与地区治理目标优先序的关联的前提下，第二部分系统描述地方目标责任制的差异及其地区差异背后的原因，以此来探索影响地方治理目标优先序的政治因素。

 

二、干部考核制度

地方官员的激励机制实则是一套政治制度。在我国经济和财政分权的背景下，干部选拔和任命权力的集中是核心的政治制度安排。干部人事制度同时也是激励和信号机制，通过明确干部提拔标准，地方干部能够准确地获悉关于上级政府的政策偏好及治理目标优先序的信息，并在行为上做出相应的调整。干部考核制度是干部人事制度的重要组成部分，尤其在考核结果与干部晋升紧密相连的情况下。

干部考核制度在建国之后经历过几次主要的调整。文革之后，干部考核更加地制度化，主要体现在对各级领导干部考核的常规开展以及目标责任制的建立。为了提高工作效率和调动工作人员积极因素，目标责任制在上世纪80年代初建立并逐步推广。目标责任制，简单来说，就是将工作目的和任务逐级逐项分解成具体的可量化的工作目标，同时明确相关个体在完成目标上的责任，依据目标完成情况进行奖惩。目标管理首先在一些大中型企业试行，然后在党政机关及事业单位推行。[26]部分学者将目标责任制概括为中国“压力型政治”的表现和实施手段，[27]强调目标责任制下的行政主导和层层控制。另一部分研究者将目标责任制视为“政治激励机制”，重视行政体系下的目标完成与政治晋升的关联及晋升动机下的官员行为。[28]第三种视角则将目标责任制理解成一种基层政权实践方式，关注其重构乡政与村治等制度化联结功能。[29]公开材料中最早对地方领导干部实行目标责任制考核的文件为1987年黑龙江省委组织部和省人事监察局颁布的《关于党政领导班子和领导干部实行目标责任制的暂行规定》。1988年中组部颁布的《县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案（试行）》是第一部规范地方领导干部考核的中央文件，列出了县级领导目标责任考核中的具体指标内容，其中绝大多数为经济类指标，只有3个与民生相关。[30]在1995年中组部下发的《关于加强和完善县（市）党委政府领导班子工作实绩考核的通知》中，详细列出了24个具体可量化操作的考核指标，其中9个与民生相关。在2006年及2009年中组部关于地方领导干部考核的文件中，规范了县级以上地方领导干部考核的内容和程序，并且民生类考核指标的数量超过了经济类指标（具体见表１）。中央在2013年《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中更是强调政绩考核要突出科学发展导向，地方各级党委政府不能简单地以地区生产总值及增长率排名评定下级领导干部的政绩和考核等次。这些都反映出中央政府在治理和干部选拔中越来越重视非经济领域发展的趋势。

干部考评基于不同的目的往往形式各异，包括鉴定，考核，审查和考察了解。[31]领导干部考核主要包括以下几类：年度领导干部和领导班子考核、年度目标责任考核（或实绩考核）、年度廉政建设考核、领导干部届中或届末考核、以及任职前考核（或个别提拔考核）。不同的主体，包括考核领导小组、考评办、地方组织部门、纪委、统计局等，在不同类型的考核中分工协作。比如,持续一个月左右的年度领导干部考核主要在考核领导小组的领导下由设在地方党委办公室或党的组织部门的考评办负责具体实施。考核领导小

 

表一、 中组部规定地方党政领导班子实绩考核的具体目标内容（1988-2009）

1988	1995	2006	2009
国民生产总值	国内生产总值及增长	人均生产总值及增长	经济发展水平
工业总产量	人均国内生产总值及增长	人均财政收入及增长	经济发展综合效益
农业总产量	中央税收及增长率	城乡居民收入及增长	城乡居民收入
农副产品采购	地方财政收入及增长率	安全生产	地区经济发展差异
人均国内收入	农民人均纯收入及增长率	资源消耗	发展代价
人均农业收入	城镇人均生活费实际收入及增长率	基础教育	基础教育
上缴税收和利润	贫困人口脱贫率	城镇就业	城镇就业
财政收入	基础设施建设投资率	社会保障	医疗卫生
国有和集体企业的劳动生产率	社会零售物价指数和居民消费价格指数	文化生活	生态建设与耕地等资源保护
基础设施投资实现率	国有企业盈利面及实现利税增长速度	人口和计划生育	社会安全
粮食产量	国有资产增值率	耕地等资源保护	节能减排
销售保有量	乡镇企业实现利润和上缴税收额	环境保护	环境保护
地方预算收支	农产品产量及增长率	科技投入与创新	城乡文化生活
乡镇企业总产量	耕地保有量		人口与计划生育
森林覆盖率	人口出生率		科技投入与创新
九年义务教育普及率	农村三级医疗预防保健网点普及率
人口自然增长率	案件下降率
	九年义务教育普及率
	青壮年文盲下降率
	科技进步贡献率
	“三废”治理达标率
	森林和绿地覆盖率
	民主集中制建设
	思想政治建设
	领导班子和干部队伍建设
	党风廉政建设、 党的基层组织建设

 注：1988年内容来源于Whiting, Susan, Power and Wealth in Rural China: The Political Economy of  Institutional Change. Cambridge: Cambridge University Press. 2001, p.103,作者翻译成中文。其余年份的内容分别摘自1995年《关于加强和完善县（市）党委政府领导班子工作实绩考核的通知》、2006年《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价实行办法》、2009年《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法》。

 

组由一位地方党委常委任组长，组员包括地方主要党政机关的领导。实绩考核的形式主要为地方上报自评结果和相关数据，考评办和政府统计部门负责核实数据；在考核的一个月时间内，考核领导小组会实地走访和考察下辖地方政府进行评分，考评办同时收集其他相关评价数据，比如民意调查等。而在正式考核之前数月的准备阶段中，考评办会将目标责任考核中各经济社会发展指标的设计方案下发给被考核的下辖地方政府，征求其意见，然后汇总分送各具体政府部门审核，最终考核指标的方案由考核领导小组确定。

对领导干部和领导班子的年度考核主要包括“德、能、勤、绩、廉”五个方面，前三个方面主要通过民主测评、个别谈话、上级评价等主观测评形式展开，而对“绩”和“廉”的考虑往往更客观。[32]年度目标责任考核主要依据地方领导班子对经济社会发展指标的完成情况进行排名。目标责任考核中被评为优秀的地方政府大多会获得经济上的奖励，部分地方规定连续两到三年评为“优秀”的地方领导在提拔上会获得优先考虑，而考核结果连续两到三年为“较差”的，大多数地方规定当地领导干部将面临人事调整。[33]　现有对干部激励机制的讨论主要都集中在实绩考核过程中指标的具体设计及其影响，较少从正式制度设计的角度关注实绩考核在干部任用和提拔中的重要性。本文通过系统分析地方干部考核条例的内容对干部目标责任制进行全面深入的剖析。

 

三、研究方法和数据

本项研究主要运用了内容分析法和定量方法。内容分析的数据主要来源于600余条地方领导干部考核条例。研究者于2012年到2015年通过政府网站公开文件及田野调查收集到这些条例，其中包括93条省级考核条例（覆盖22个省下176 个地级市的领导干部），263条地级考核条例（覆盖118个地级市下763个县的领导干部），及254条县级考核条例（覆盖225个县下2925个乡镇的领导干部），时间跨度为1991年到2015年（见图１）。 其中包括年度领导干部考核、目标责任考核、及届中届末考核条例。部分目标责任考核条例列出了绩效目标的内容，目标值，及其在考核中所占的权重。作为正式制度文本，大多数考核条例“下管一级”，对下辖地方领导干部的考核进行了详细规定，比如，省级考核条例规定了下辖所有地级市领导干部的考核安排。[34]以往的关于 

 

图一.样本中不同级别条例的年份分布（1991-2015）

Ｎ＝610.

数据来源：作者的干部考核条例数据库。

 

表二、干部条例数据库样本代表性检验

	省级干部条例样本中 涵盖的省 (N=17)	样本外的省(N=14)	T-value	Pr(>|t|)
人均生产总值(2013)	39109.71	53582.82	2.0278	0.0519
年末总人口 (2013)	5142.82	3434.86	-1.7569	0.0895
	省级干部条例样本中 涵盖的地级市(N=176)	样本外的地级市(N=160)	T-value	Pr(>|t|)
人均生产总值(2013)	42550.52	46465.09	1.2636	0.2072
年末总人口 (2013)	389.72	367.41	-0.8068	0.4203
	地市级干部条例样本中 涵盖的地级市 (N=108)	样本外的地级市(N=228)	T-value	Pr(>|t|)
人均生产总值(2013)	43038.07	45066.64	0.6112	0.5415
年末总人口 (2013)	436.63	351.84	-2.9010	0.004**
	地市级干部条例样本中 涵盖的县级单位(N=751)	样本外的县级单位(N=712)	T-value	Pr(>|t|)
人均生产总值(2010)	101.2350	103.7609	0.3303	0.7412
年末总人口 (2010)	47.095	46.842	-0.1531	0.8783
	县级干部条例样本中 涵盖的县级单位	样本外的 县级单位	T-value	Pr(>|t|)
人均生产总值(2010)	31480.91(N=67)	21415.5(N=1759)	-4.2211	0.000***
年末总人口(2010)	56.71823(N=79)	46.52734(N=1866)	-2.5153	0.012*

 注: 2010年之后县级单位的人均生产总值的数据在统计年鉴中未报，因此使用2010的数据。表格中的“县级单位”包括县和县级市，不包括城市中的区。

数据来源：作者的干部条例数据库和《区域经济统计年鉴》(2011、2014)。

目标责任考评体系的实证数据主要来自对地方领导的调查和她们的回忆,[35]大多集中于少数几个地区或是乡镇级别的领导。这个数据库当然只涵盖了领导干部考核条例的一部分，但它是迄今为止在干部考核条例方面最综合全面的大样本量数据库。表二的T检验进一步验证了样本的代表性。总的来说，样本中的省级和地市级干部考核条例具有较好的代表性，样本与非样本单位在经济发展水平没有显著的差异；而县级考核条例样本中的县与样本外的县相比经济更发达，人口规模更大，因此在代表性方面较差。

在考察干部激励机制的调整以及分析目标责任制地区差异时运用了定量分析方法，前部分的数据主要包括2003年到2010年地级市领导个人及职位变动信息，及2006-2013年地方政府在民生领域，包括医疗、教育和社会保障方面，财政支出的数据。而对目标责任制地区差异的分析主要来自省级干部考核条例中关于实绩目标的权重信息以及统计年鉴中城市的相关信息等。

 

四、干部激励机制调整及其影响

      近些年地方干部考评机制的调整主要包括以下几个方面：一、建立分区考核；二、建立单项考核；三、加大对民生领域考核的权重和对地方政策创新的激励；四、在对干部实绩考核中引入民意满意度调查。广东、湖北、安徽将经济发展和人口规模类似的地区放在一起考核，奖励每个功能组排名靠前的地区，这样能保证不同经济水平组的地区都有可能在考评中获得优秀，有效地将一些经济水平靠后的地区激励起来。还有一些省份在实绩考核中设立了单项奖，比如江西省对下辖的市和县创立了“建设和谐社会”和“环境保护”等单项奖，对在这些单项方面排名靠前的市县给予物质奖励。其他在干部考评中加强对民生领域激励的创新包括在实绩考核中引入民意满意度调查的结果，以及不同政策领域的创新如果能获得上级政府的肯定可以在年度考核中给予适当加分。

      通过对干部条例数据库的分析发现，目标责任考核中，指标权重针对不同层级政府的领导干部有所差异。对乡镇领导干部的考核，平均来说，经济指标的权重要超过社会指标的权重，而对地级市及县级领导干部的考核，社会指标的权重要超过经济指标。这种政府层级之间的差异在统计上是显著的。这种差异可能与不同层级地方政府的职权分布有关，县及其以上政府与乡镇政府相比在社会政策领域方面承担了更多的职能，因此在目标责任考核中，民生领域所占的比重更大。这与侯麟科等及刘明兴等对乡镇政府职能及对乡镇领导干部考核的发现一致，招商引资、农民增收等经济类任务、计划生育和维护社会稳定职能一直居于重要位置，而合作医疗等民生类服务没有进入重要工作职能之列。[36]在绩效目标完成情况与年度干部考核结果的联系上，有些地方年度领导干部考核结果超过70%取决于绩效目标的完成情况，而有些地方绩效目标完成情况与领导干部考核结果没有关联。[37]没有明确规定绩效目标完成情况在年度干部考核中比重的，将给上级党委在操纵考核结果和人事任免上更多的灵活性和空间。[38]如果目标责任考核只关系到物质奖励，而不与官员最关心的仕途产生联系，则是一种偏弱的政治激励机制。

现有研究认为目标责任考核中经济指标所占比重较大，即政治激励结构中重经济轻社会，是中国经济快速发展的同时社会政策领域发展滞后的主要原因。[39]研究者习惯将指标根据其对考核的影响程度由小到大划分为“软指标”、“硬指标”、及“一票否决指标”。[40]经济发展、社会稳定、财政收入一般被视为“硬指标”，因为这些指标在考核及晋升中更受重视。这种对指标进行“软”、“硬”的区别主要是基于非正式制度安排及地方领导干部对不同指标重要程度的主观理解，在目标责任考核条例中，并没有直接的体现。对干部条例数据库的内容分析还发现实绩指标的权重有较大的地区差异（见表三）。从表三中不难看出，指标权重在各地存在较大差异。经济类指标，包括地区生产总值及增长率、财政收入及增长率、固定资产投资、招商引资、不同产业占地区生产总值比等，在目标责任考核中的权重在样本地域中差异最大（标准差值最大，为0.098），变化区间从27%到64%。社会类，即非经济类指标的权重在各地的目标责任考核中也有较大的差异（标准差值为0.094），变化区间从24%到73%。在具体政策领域，地域差异最大的为环境保护类，从4%到40%不等，其次为社会保障及地区生产总值及增长率；教育类及招商引资比重的地域差异则比较小。由此可见，地方政府在制定社会经济发展计划上存在较大的自主性，在中央政府强调社会政策领域发展而不是单一的经济发展模式的背景下，地方政府根据自身发展条件和环境等因素自主地选择和调整地区发展策略。2008年后广东、云南、陕西、甘肃和山东省对下辖地市领导的考核中给予民生领域指标的权重均超过了经济指标的权重。自2006年中组部颁布《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》以来，地方领导干部的考核更加重视社会政策领域方面的发展实绩，社会政策领域的绩效对地方领导的晋升同样有显著影响，[41]这质疑了激励结构单一化，即仅以GDP为导向的假设，显示了政治激励结构的复杂性。即便正式考核条例提高了对社会目标考核的权重，仍然不能断定在现实政治激励的建构中，干部晋升在多大程度上与社会领域的工作实绩有关联。并且，如其他学者指出在多任务考核和激励设置中，政府官员会对易测度的指标，比如GDP或是财政收入增长率，过度重视。 因此，本部分的实证研究主要尝试回答以下两个问题：一、干部晋升在多大程度上与社会领域的工作实绩有关联；二、即便上级政府将社会领域的发展纳入到政治激励当中，这在多大程度上能改变地方领导的行为以及地方治理优先序。

首先，本部分通过考察地级市领导干部晋升的实际影响因素来呈现干部激励机制的实际结构。这部分的研究对象为2003年至2010年的地市级党政一把手，包括委书记和市长。他们的资料主要来自于对官方简历的细致整理，经济和社会发展部分的数据主要来源于《区域经济统计年鉴》和《中国城市年鉴》。为了保证数据的一致性，研究使用22个省、自治区 273个城市的数据。由于分析单位为领导－任期，被解释变量中的政绩为领导在任期内的表现，因此需要一致的标准来界定政绩的起止时间：如果官员任职发生在6月30日之前，该年的经济和社会发展计入官员政绩中；如果官员离职发生在6月30日之前，该年的经济和社会发展则不计入。

  被解释变量除去了非正常的职位变动，比如自杀、健康问题、腐败、及发生重大安全事故被解除职务。从2003年到2010年，共有553次市委书记的正常职位变动和667次

表三、省级目标责任考核条例中(即对地级市领导干部考核)指标权重的描述性分析

	样本观察量	均值	标准差	最小值	最大值
经济类指标	700	0.457	0.098	0.27	0.64
招商引资	553	0.023	0.017	0	0.06
固定资产投资	553	0.044	0.021	0.01	0.11
财政收入及增长率	553	0.045	0.028	0	0.14
地区生产总值及增长率	492	0.053	0.030	0	0.14
社会类指标	700	0.471	0.094	0.24	0.73
环境保护类指标	608	0.139	0.058	0.04	0.40
社会综合治理类指标	553	0.022	0.024	0	0.09
安全生产	553	0.021	0.021	0	0.09
药品或食品安全	553	0.017	0.023	0	0.11
教育类指标	553	0.020	0.014	0	0.06
社会保障	553	0.035	0.032	0	0.15
党建指标	711	0.074	0.089	0	0.32

注：“城乡居民收入”这一指标归类为经济类指标，“城市化”归类为社会类指标。表中的样本观察单位为地级市－年份。

数据来源：作者的条例数据库。

 

市长的正常职位变动。职位变动包括晋升、平级调动及降职。怎样的职位变动才算是晋升呢？除了借鉴已有研究的定义，研究者还使用了内部信息，参考有十年以上工作经验的组织部官员的意见，设定了补充标准来更准确地反映“明升暗降”或“明降暗升”的现象。[42] 模型设定为Logit模型，其赋值为1（升迁）、0（平调、降职或退休）。解释变量主要包括四类：首先为官员的个人特征，包括性别、民族、年龄、教育程度；其次为官员任职地区的特征，包括是否为特殊城市（副省级城市或省会城市）、任期内地方经济总量；第三类为官员的政治关系网络，主要借鉴了以往研究的主要测度方法；[43]最后一类为政绩变量。与已有大多数研究只关注任期内经济绩效不同，基于前面的分析，本文扩展了政绩的考察维度。具体来看，经济绩效主要用任期内人均GDP的平均增长率来衡量，而社会福利的衡量指标为教育和医疗方面工作绩效的平均值，出于数据可得性及与考核内容相吻合的考虑，选择任期内师生比及医生－人口比的平均增长率作为衡量指标。模型中也控制了年份和省份的固定效应。关于模型各变量的描述统计请见附录表一。

表四列出了影响市委书记和市长晋升的因素。经济绩效以及个人政治关系网络影响市委书记的晋升概率，而一些客观的个人因素，比如年龄，教育程度，以及在社会政策领域的发展实绩与市长的晋升概率有较紧密的关联。具体来说，年龄与市长晋升存在倒“U”型关系，省会城市或副省级城市市长的晋升前景更好。经济领域的发展成绩与晋升之间不存在统计上显著的正相关。而非经济领域，比如教育和医疗卫生领域的发展，有助于市长的升迁。这在一定程度上反映了以科学发展观为指导的实绩考核体系的影响。总的来说，实证数据显示在地方领导干部的晋升当中，的确已经引入了对社会政策领域的激励。

 

表四、地级市领导人晋升的影响因素（Logit模型,2003-2010）

被解释变量：晋升＝１	地级市市委书记		地级市市长
任期内GDP增长率	1.97**	(0.82)	-0.07	(1.08)
任期内社会福利增长	0.49	(1.81)	2.07**	(0.89)
性别（１＝男）	0.308	(0.77)	-0.07	(0.50)
年龄	-3.56	(11.22)	14.46***	(4.87)
年龄的平方项	0.12	(9.96)	-13.45***	(3.55)
教育程度（１＝硕士以上学历）	-0.16	(0.20)	0.35*	(0.20)
民族（１＝少数民族）	-0.356	(0.37)	0.14	(0.56)
省会或副省级城市 城市任职年数(1=少于或等于５年)	-0.07 0.03	(0.35) (0.04)	1.45*** 0.10	(0.39) (0.08)
任期内城市GDP对数值	4.90**	(2.45)	0.83	(2.13)
任期内城市GDP对数值平方项	-5.92	(4.25)	0.74	(-0.07)
政治关系网络	0.63***	(0.21)	0.29	(0.20)
年份固定效应	有		有
省份固定效应	有		有
观察值	533		660
-2*Log likelihood	643.99		758.87

注：*p<0.5, **p<0.1, ***p<0.01。括号内为标准误差。

数据来源：作者的地方领导干部数据库以及各年的《区域经济统计年鉴》和《中国城市年鉴》。

 

       接下来的一个自然的问题就是这种激励机制的调整在多大程度上能影响地方治理目标优先序的选择？对地方治理目标优先序的衡量角度就是地方公共财政支出的分配，对民生领域的支出的增长反映了地方治理更加重视社会政策领域。已有研究表明，以GDP为主的晋升锦标赛很难解释省级领导对支出的影响，[44]为了检验目标责任制中的绩效目标权重设计是否能够影响地方财政支出的分配，本部分使用2006－2013年的地级市面板数据，[45]利用条例数据库中关于地级市领导干部目标责任考核中的指标权重信息来验证指标设计对地方财政民生支出的影响。由于统计年鉴中在地级单位基础设施、环境保护等方面财政支出信息缺乏多年的数据，无法检验目标责任制中这些具体指标权重与相关领域财政支出的联系，因此被解释变量主要为民生领域财政支出的变化。被解释变量为民生领域支出占总财政支出比例的增加值，其中民生领域支出包括教育、社会保障、医疗卫生支出。数据来源为各年份的《区域经济统计年鉴》。[46]

模型的主要解释变量为地级市领导干部目标责任考核中经济指标权重与社会指标权重的商值，这个商值越大，表明赋予经济指标的权重越高于社会指标的权重表明。由于当年的考核指标要到当年底或次年初才正式发布，因此当年支出的调整主要受前一年指标设计的影响。除此之外，模型中控制了下列变量的增长率：地区年末总人口、地方财政收入、人均生产总值、市场化程度、经济对外开放程度及财政自主度。经济发展水平将改变地方居民对于民生的需求，并影响地方政府的财力，因而可能对于民生支出的变化产生影响。市场化程度及经济对外开放程度可能导致地方政府之间为了吸引民间投资及FDI削减民生支出以降低企业劳动力成本 。计量模型中分别使用FDI额在GDP中的比重及1减去国有单位职工在当地人口中的比重和来衡量地区的经济对外开放程度和市场化程度。其次，专项转移支付主要集中在民生领域，包括教育和社会保障等，因而财政上越依赖上级转移支付的地区政府有可能在民生领域的投入越多。由于统计年鉴中缺乏地级市政府获得上级转移支付的具体数据止于2008年，因而用地方政府预算内财政收入占财政总支出的比值来衡量地方财政自主度。地方政府财力情况及人口的增长也直接影响到民生支出的比例，因此也需要控制住这些变量的影响。为了减少内生性的问题，所有解释变量的增长率均为滞后一年值。同时，为了在一定程度上消除异方差的影响，回归时使用了稳健标准误差。关于模型各变量的描述统计请见附录表二。

表五显示了回归的结果，目标责任考核中的指标设计的确与政府财政支出显著相关。经济指标的权重大于社会指标不利于民生支出占财政总支出比例的提高，经济指标与社会指标的权重商与民生支出比例增长率呈负相关，并且这种负相关在统计上显著。经济指标权重与社会指标权重的商值变化解释了民生支出占地方财政总支出的比例变化的7%。[47]其他变量的变化与民生支出比例的变化均没有统计上显著的相关性。实证的结果通过了一系列的稳健性检验。[48]

表五、目标责任考核指标设计对地方治理目标优先序的影响（OLS模型,2006-2013）

被解释变量：政府支出中民生比例的增加(政府支出中民生比例t+1 – 政府支出中民生比例t)
解释变量	系数值	稳健标准差
经济指标的权重 社会指标的权重	-0.018**	０.006
地区人均生产总值增长率	-0.008	0.009
地区财政收入增长率	-0.012	0.012
年末总人口增长率	0.003	0.006
地区市场化程度增长率	0.000	0.001
经济对外开放程度增长率	0.000	0.000
财政自主度增长率	-0.005	0.006
年份固定效应	有
观察值	382
调整 R2	0.580

注：*p<0.5, **p<0.1, ***p<0.01。

数据来源：作者的数据库及各年的《区域经济统计年鉴》。

 

五、治理目标优先序的地区差异

      前部分的实证数据从正式制度文本以及晋升实际影响因素的角度考察了地方领导干部激励机制的最新调整，同时也初步支持了目标责任制的具体指标设计对地方政府治理目标优先序的影响。建立在目标责任制与地方治理目标优先序的这一联系之上，对目标责任制实绩指标地区差异的分析有助于我们理解地方治理目标优先序地区差异的原因。本部分将目标责任考核中的指标设计作为被解释变量，具体分析为什么有些地方将更多的权重赋予经济类指标而其他地方更加重视社会领域类指标。

实证部分的被解释变量为实绩目标考核中给社会领域指标的权重（百分比）与经济指标权重（百分比）的商值，模型设定为分层线性模型。由于对地级市领导干部实绩考核的指标设定的最终决定权掌握在省级常委，省级层面的特征能够直接影响下辖地级市的领导干部的考评设计，因此有必要将省级变量引入分析模型。主要的解释变量包括地级市的经济发展特征，包括GDP和财政收入水平，以及省级的经济社会发展水平和省领导人的政治网络。具体来说，包括省GDP、人口规模、财政收入水平、社会政策领域发展排名、以及省委常委中有在省级以上共青团工作经历的人数的比例。社会政策领域发展水平为以下四个指标在当年全国范围内排名的平均值：医生－人口比、中小学学生－老师比、绿化面积比、养老、医疗和失业保险覆盖率的平均值。为了减少内生性的问题，所有解释变量均为滞后一年值。关于模型各变量的描述统计请见附录表三。表六呈现了具体的回归结果。

 

表六、目标责任制指标设计的地区差异（分层线性模型,2003-2014）

被解释变量：社会指标权重与经济指标权重的商值
解释变量		系数值	标准差
地级变量 地区人均生产对数值 地区财政收入对数值		-0.007 -0.129	0.024 0.017
省级变量
地区人均生产对数值		14.340***	0.740
地区财政收入对数值 地区人口对数值		1.621*** 12.607***	0.277 0.545
地区社会政策领域发展排名		-0.262**	0.008
省委常委中有共青团工作经历的比重		1.018***	0.055
年份固定效应	有
观察值	622

注：*p<0.5, **p<0.1, ***p<0.01。

数据来源：作者的数据库及各年的《区域经济统计年鉴》。

     

经济发展水平越高，地方财政收入越多，人口规模越大的省份越重视社会政策领域的发展，这与社会福利领域发展需要一定的财力和经济基础以及较多的资源投入有一定关系。同时在社会政策领域发展排名靠后的省份，并没有出现预期中的追赶效应，反而更倾向于重视经济领域的发展，这在一定程度上反映了发展的锁住效应。以往的发展或政策会对当下的发展和政策选择产生正面强化。如何跳出以往治理的目标优先序需要政治因素的推动。实证结果显示，省委领导人的政治网络是这些政治因素之一。有在省级以上共青团工作经历的省委领导人在践行“科学发展观”上更加彻底和积极。[49]

 

六、结语

      干部考核这种政治激励机制是否能有效地改变政府行为从而影响地方治理？以往的研究多运用干部调查的数据通过干部的态度来间接回答这个问题，比如郁建兴等对浙江省50余名县级领导干部的调查发现接近一半的地方干部赞同实绩考评的成绩会影响到提拔，超过一半的受访领导干部不置可否或是认为实绩考评的成绩不会影响到提拔。[50]本文第一次运用考核指标的信息系统地和直接地通过检验实绩考核指标权重的调整是否会影响政府的支出来回答这个问题。在以往的研究中，针对目标责任制一个被忽视的功能就是信号表达。相较于其他指标，一票否决类指标更直接和严重地影响考核结果。[51]这种目标设置的层级化准确有效地传递出上级政府治理中的偏好和优先序。除了一票否决，指标权重是传递此类信息的另一机制。作为信号机制，目标责任制中的绩效目标体系可信地传递出上级的政策偏好。在一个集权和层级体制下这类信息尤为重要，无论是出于晋升的考虑，工作的安全，财政收入，还是行政压力，下级都需要尽量满足上级的政策偏好。这类可靠的信息都为地方政府对上级政府设定的发展目标及其调整保持一致提供了前提条件。实证研究的结果表明，政治激励机制的调整，包括正式制度规定以及实际晋升规则的调整，是可以改变政府行为以及地方治理优先序的。因此，今后应该更多地关注实绩考核指标如何科学合理地进行调整和设计。

其次对政治激励的单一化假设，即以经济发展为主，已经与现实存在较大出入。尤其对地级市及县级领导来说，许多地方的目标责任考核中社会领域的指标权重已经超过经济指标。这在一定程度上可以解释现有关于干部晋升文献中发现的不一致性。由于学者关注的时期及政府层级不同，正式的政治激励结构存在差异，干部晋升的影响因素自然不尽相同。对干部晋升及行为的研究应该重视这种政治激励结构的地区差异。同时，政治激励结构的差异会导致地方治理优先序以及治理结果的差异。本文探索了这些差异背后可能存在的原因。有意思的是，地方治理优先序遵循路径依赖，以往在某个领域的发展优势有持续并强化的趋势。实证研究结果显示，地方领导人的政治背景和经历对地方治理优先序有着较大的影响。因此打破这种路径依赖以及地方治理优先序的变化往往源自地方领导的个人因素。以科学发展观为例，有共青团工作经历的省委领导人执行得更彻底和积极。实证分析数据支持了非正式制度安排与政策和治理目标优先序的紧密联系。

本文的研究仍然存在一些不足。首先，和已有文献一样，该项研究的结果仅揭示了经济绩效、社会绩效、政治关系网络与官员职位变动的相关性。尤其是对教育和医疗领域的绩效只与市长的晋升概率正相关没有提出更严谨的因果关系的阐释。其次，通过分析目标责任考核过程可以窥见，绩效目标的制定，尤其是具体目标值的确定，是上下沟通的过程。在这个沟通过程中，下一级政府能在多大程度上影响上级政府目标的制定是一个值得深究的问题。如果存在讨价还价，在哪些政策领域讨价还价的余地更大，哪些因素影响下级政府讨价还价的能力和结果。这些问题的回答都有助于我们深入理解目标责任制及政府间关系。最后，本项研究没有明晰领导人工作经历与其对上级政策的遵守程度和回应性的具体工作机制。对这个问题的回答有助于我们深入理解目标责任制中的政治因素，也将揭示干部人事制度中正式制度安排与非正式制度安排之间的互动。这些都值得今后进一步的深入分析和探讨。

 

附录

 

表１. 正文表四Logit模型中变量的描述统计

	观察值	均值	标准差	最大值	最小值
市委书记模型
被解释变量	554	0.61	0.47	0	1
性别	554	0.98	0.13	0	1
民族	554	0.03	0.18	0	1
年龄	551	53.87	3.88	31	61
教育程度	533	0.41	0.49	0	1
任职年限	554	0.86	0.35	0	1
重要城市	554	0.09	0.29	0	1
GDP增长率（经济绩效）	554	0.17	0.06	-0.03	0.47
个人政治网络	554	0.32	0.47	0	1
社会福利增长	554	0.06	0.11	-0.58	1.09
市长模型
被解释变量	667	0.66	0.47	0	1
性别	667	0.96	0.20	0	1
民族	667	0.04	0.20	0	1
年龄	666	51.29	4.14	30	60
教育程度	660	0.70	0.46	0	1
任职年限	667	0.93	0.26	0	1
重要城市	667	0.08	0.27	0	1
GDP增长率（经济绩效）	667	0.17	0.07	-0.19	0.53
个人政治网络	667	0.36	0.48	0	1
社会福利增长	667	0.22	0.08	-0.50	0.12

 

 

表２. 正文表五OLS模型中变量的描述统计

	观察值	均值	标准差	最大值	最小值
被解释变量	422	0.002	0.044	-0.156	0.248
经济指标的权重 社会指标的权重	704	1.034	0.366	0.370	1.830
地区人均生产总值增长率	645	0.208	0.459	-0.822	4.156
地方财政收入 增长率	638	0.276	0.236	-0.562	2.931
年末总人口增长率	639	0.013	0.129	-0.731	2.756
地区市场化程度增长率	553	-0.161	.03988	-8.578	0.985
经济对外开放程度增长率	579	1.481	23.490	-1	561.724
财政自主度增长率	645	0.109	1.658	-0.797	41.095

 

表3. 正文表六分层线性模型中变量的描述统计

	观察值	均值	标准差	最大值	最小值
被解释变量	704	1.115	0.460	0.545	2.704
地级变量
地区人均生产对数值	646	4.353	0.288	3.246	5.117
地区财政收入对数值	646	5.614	0.489	3.716	6.875
省级变量
地区人均生产对数值	665	4.384	0.202	3.653	4.942
地区财政收入对数值	665	7.004	0.320	5.882	7.539
地区人口对数值	665	3.682	0.159	3.316	3.984
地区社会政策领域发展排名	637	14.948	4.417	6.5	26.333
省委常委中有共青团工作经历的比重	649	0.212	0.157	0	0.833