中国的公民参与与城市治理

胡 鹏*

 

    1978年以后的中国发生了巨大变化，中国从计划经济向市场经济转型，国家治理方式从全能型国家向现代国家转变。1978年至2015年，中国经济的平均增长率近10%，一跃成为世界第二大经济体。快速的经济发展极大地改善了民众的生活环境、提高了民众的生活水平和质量。在这三十多年的巨大经济社会转型中，最为显著的一个现象是越来越多的中国民众从农村搬入城市居住，中国的城镇化速度大大加快。从2005年到2015年，居住在城市的中国人口比例从42.99%增长至2015年的56.1%，超过一亿多人成为新的城市居民。根据OECD发布的2015年中国城市政策评估报告（Urban Policy Review），中国目前已经有15个超过千万级人口的超大城市，百万级人口的城市有近一百个。[1]推进城镇化也是目前和今后中央政府推动经济发展的优先战略。中央政府在2013年、2015年分别召开中央城镇化工作会议和中央城市工作会议，强调推进农业转移人口市民化。国务院下发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，强调促进农民工融入城市，加快新生中小城市培育发展和新型城市建设，促进新型城镇化健康有序发展。在经济增长和政府有利政策的双重驱动下，可以预计，今后将有越来越多的民众进入城市生活。《国家新型城镇化建设纲要2014-2020》中规划：到2020年，中国的城镇化率预计将达到60%，户籍人口城镇化率达到45%左右。[2]城镇化进程极大地改变了民众的生活和工作方式，深刻地影响了中国的社会结构和大众文化。不可避免地，城镇化过程也出现了不少问题，对此，中央政府有着清楚的认识。《国家新型城镇化建设纲要2014-2020》对此予以详细列举：一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，公共安全事件频发，城市污水和垃圾处理能力不足，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，城中村和城乡接合部等外来人口集聚区人居环境较差。[3]近十年以来，发生在城市的抗争事件也开始增多，城市成为维稳工作的重点地区。[4]转型过程中出现的各种问题对国家治理能力提出了实际的考验。[5]处理城镇化进程中遇到的矛盾和挑战，需要政府与民众进行良好沟通和互动。城镇化最终是以人为本的城镇化，是以人为核心的城镇化，城镇化的目标在于提高城镇人口素质和居民生活质量。[6]同时，民主是社会主义核心价值观。习近平主席在纪念全国人民代表大会成立60周年大会上指出：“要扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[7]2015年中央城市工作会议提出：要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。[8]鼓励市民参与，最终目标是为了实现城市的良善治理。俞可平指出：善治的本质特征，在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[9]在此背景下，本文关注中国城市的公民参与与城市治理，它围绕以下问题展开论述：中国城市居民的公民参与形式有哪些？目前公民参与的状况如何？公民参与是否有利于缓解社会矛盾、有助于提升城市的良好治理？

关注中国的公民参与与城市治理，有利于我们关照当下的中国改革和发展，同时也有着很强的理论意义。在现代化理论的框架中，城市化是现代化的标志之一，现代化理论预测，经济发展、城镇化会带来民众生活的改善、教育水平的提高，而这又将显著提升公民参与的意识和热情。[10]在城市治理领域即体现在城市居民日益关注城市公共事务，在条件允许的情况下也意愿参与城市的治理。一些研究发现，民主参与是促进良好治理的要素，乃至其应有之义。[11]在《变革社会中的政治秩序》一书中，塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）却认为，经济现代化并不一定会引发国家治理的现代化，相反，发展中国家伴随经济增长的是政治衰朽（political decay），这源自新的社会集团及成员被动员起来参加政治，而政治制度的建设又步伐缓慢，当政治参与的速度和要求超越政治制度所能容许的程度时，政治衰朽就会出现。[12]对最大的发展中国家中国而言，处理好政治制度（或国家治理）与政治参与的关系极为重要。城镇化进程产生的矛盾和问题，呼唤更高水平的治理，而城市化带来的生活水平的变化和价值观念的改变，推动城市居民更为积极地参加公共生活。可以说，亨廷顿提出的政府治理与政治参与的关系问题，在城市之中显得更为明显和突出。

在中国，人民民主在制度上表现为人民代表大会制度以及社区居民/村民自治制度，这为民众参与政治提供了制度化的渠道和途径。农村的村民自治已有大量的学者关注，研究者们集中关注村民自治的起源、制度建设和选举实施状况。[13]在这其中，已有一些研究开始探讨村民自治和选举对于村庄治理的影响。[14]与村民自治相比，学术界对城市民众政治参与议题的关注则相对较少。史天健较早探索这个议题，他通过调查数据分析北京居民的政治参与类型和状况。[15]发生在中国温岭、盐津、顺德等地的预算参与、协商民主试验也得到了一定的关注。[16]还有为数不多的研究关注城市居民的自治和选举问题。[17]与村民自治研究采用包括个案研究、比较研究、问卷调查等多种研究方法不同，目前对城市居民公民参与的研究依然以个案研究为主[18]，缺少对全国性调查数据的深入探索和挖掘，导致我们对城市居民公民参与的类型和现状依然不够了解。近年来有一些中国政治研究者开始采用统计和实验的方法分析地方政府对民众诉求的回应性（Responsiveness）。[19]但它们往往假定政府-社会关系的紧张是地方政府进行回应的动因，较少关注中国的公民主动参与对政府治理的影响。公民参与是否有利于缓解社会矛盾、提升城市的良好治理？在这个问题上，我们的知识依旧比较匮乏。本研究采用定性资料与问卷调查数据相结合的研究方法，试图比较全面地展示中国城市居民的公民参与类型和状况，并探索公民参与与城市治理之间的关系。具体来看：本研究通过分析两个全国性调查数据：世界价值观调查（World Value Survey）和亚洲动态调查数据（Asian Barometer Survey），判断中国城市公民参与状况及其演变趋势，以及公民对城市治理的评价。接下来，本文还通过对一些典型案例的展示和分析，探究公民参与城市治理之间的关系。

 

一、公民参与的含义和类型

 

根据美国心理学会的定义，公民参与（civic engagement或civic participation）指的是旨在认识和解决公共议题的个人或集体行动。公民参与可以存在很多形式：包括个人的自愿参与、组织化的参与以及选举投票参与。[20]联合国开发计划署（UNDP）将公民参与定义为公民及其代表能够参与公共决策的过程，目的是为了达成公民的共同目标。[21]托马斯•额林奇（Thomas Ehrlich）认为：公民参与是为了改善我们社群的生活，它还包括为此发展出的一系列知识、技能、价值和激励。[22]以上定义显示，公民参与有两个核心特征：个人的自愿参与、以及聚焦于社群的公共议题。公民参与的方式有多种，既可以是政治的途径，也可以是非政治性的途径。[23]与政治参与（political participation）相比，公民参与关注的议题更广，并不仅限于政治，也可以是属于社会、经济等领域的公共议题；与组织参与（organizational participation）相比，公民参与可以是个人化的参与，并不需要加入某个特定组织，同时，公民参与的目标也需要聚焦于公共议题。

在中国，为人民服务是执政党中国共产党的长期宗旨，具体而言，中共推行群众路线。加强与群众的密切联系不仅是中共革命致胜的法宝之一，也是其在建设时期长期坚持的重要方针。在这一不变的主线下，新中国的中国民众参与的类型和方式依旧有所变化。具体来看，改革开放以前的中国，更多的是动员式的参与。全能主义国家渗透到社会的方方面面，在理想主义的目标的指引下动员社会成员参与到国家经济社会建设乃至政治生活中。[24]这个时期最为显著的一个现象就是高频率的政治运动，著名者如镇压反革命运动、三反五反运动、大跃进和人民公社化运动。这些政治运动都是国家为了实现自身的意志实施的社会动员运动，民众被发动起来进行斗争或参加生产劳动，在其中处于被动地位。改革开放以后，中国政治走上了建立制度化的道路，核心即建立社会主义民主法治体系，具体表现即有前面提到的人民代表大会制度以及基层民主自治制度。[25]同时国家在近年强调建立社会民主民主协商制度，提倡多种类型的协商，同时主张建立基层协商民主建设协调联动机制。[26]虽然政府动员式的治理依旧延续，但政治运动已经基本消失，同时动员式治理的频率大大减少、规模大大降低、强制性大大弱化。与此同时，在国家权力逐步退出民众的私人生活、单位体制逐步改革的背景下，中国的国家社会关系逐步从个人-单位之间的关系转变为政府-公民之间的关系，越来越多的民众诉求直接与政府相关，民众也越来越多地与政府机构直接互动。[27]各地、各领域也开始涌现自发性的公民参与。中国日益多样的民众参与启发研究者进行类型划分。在史天健早期的启发性研究中，他梳理了北京居民政治参与的类型：选举投票、成为候选人、联系单位领导、行政申诉、向党组织、工会组织或人大投诉、信访、游行罢工、联系媒体、行政诉讼、大字报等，并用三个指标：是否自发（initiative required）、风险程度（risks involved）、是否存在冲突（conflict）来区分不同类型的参与。[28]梁丽萍等人认为建国后的中国公民政治参与从“革命型”和“动员型”向“建设型”和“自主型”演变。[29]姜晓萍等人从制度是否完善以及公民是否自主两个维度区分出了三种类型的参与：机制完善的公民自主参与、机制完善的公民假性参与、机制不完善的公民自发参与。[30]基于民众与政府之间的互动关系状况，朱德米总结了三种类型的公民参与：告知、咨询和积极参与。[31]斯考切波（Theda Skocpol）认为，美国的公民参与从自愿走向被动式管理参与，使得美国的民主质量下降。[32]以上回顾表明，现有的研究主要关注于民众与政府之间的互动关系。这无疑是一个重要的维度，从参与的主动性角度来看，可以区分出两种类型的参与：动员式参与和自愿式参与。动员式参与的主要动力来自政府及其官员，公民是被动方或服从方；而自愿式参与则来自公民自愿，公民是主动方和积极参与方。除了这一维度外，本文认为公民参与是否组织化也值得注意。从这个角度来看，公民参与大致可以分为个体化的参与和有组织化的参与。改革开放以后，除了中国的国家-社会关系发生改变外，中国的社会结构也在发生显著变迁。一个现象就是中国社会组织的涌现和兴起，以致一些学者认为1990年代以后中国出现了社团革命。[33]社会组织集中在城市登记并活动，其也对城市治理产生了显著影响。与个人化的参与分散、因事而动不同，有组织化的参与解决了曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）所说的搭便车问题[34]，社会组织因此有助于消解成员分歧、凝聚共识，有利于提供公共产品，其在与政府机构互动时也更为有效。在中国，社会组织可以分为人民团体和自愿式的社会组织两大类。人民团体包括共青团、妇联、工会等，而自愿式的社会组织主要来自民间自发，如环保组织自然之友、预防艾滋病组织深蓝工作组。与人民团体相比，自愿式的社会组织不通过诸如单位、学校等公共机构动员民众加入，相比，自愿式的社会组织的参与基本上源自个人兴趣和意愿，个人存在退出权；与人民团体具有一定的行政级别、其人员具有编制相比，自愿式的社会组织虽然也有相应的挂靠单位，但不具备行政级别和编制，里面的人员不接受国家财政的供养或支持。

在以上讨论的基础上，本文区分出四种类型的公众参与：自愿式的个人参与和组织参与；动员式的个人参与和组织化参与。如表1所示：在城市中，动员式的个人参与包括参加基层人大代表选举、居委会选举等，动员式的组织参与主要为参加人民团体；自愿式的个人参与有：找社区领袖、政府官员、人大代表、新闻媒体反映问题、投诉举报等；而自愿式的组织化参与则主要为参加自愿式的社会组织或公益组织。

表1：公共参与的类型

 

基于以上对公民参与概念的介绍，本文将中国城市的公民参与界定为自愿式的个人参与和组织参与。区分自发主体和参与的方式也将进一步帮助我们理解公民参与与城市治理之间的关系。无论是动员式的参与还是自愿式的公民参与，最终都涉及政府与公民的互动，城市政府的主动需要民众的配合，公民的参与也需要得到政府的回应，本文认为公民参与促进城市治理的基础在于政府与公民之间的互信。以下通过调查数据，我们试图展示城市公民参与的现状以及他们对城市治理的评价。

 

二、城市公民参与的现状

 

随着中国经济社会的变迁和城市化的快速推进，中国的城市公民参与现状也发生了显著变化。借助两个全国性调查：亚洲晴雨表调查（Asian Barometer Survey，简写成ABS）和世界价值观调查（World Value Survey，简写成WVS），本文试图展现中国城市公民参与的现状。亚洲晴雨表调查是由台湾大学胡佛教授和朱云汉教授发起并主持的聚焦于亚洲国家/地区的大型调查，目前已经进行了四轮，中国是亚洲晴雨表调查首轮即入选并实施调查的国家，本文的分析将采用已发布的前三轮调查数据。世界价值观调查是由美国密歇根大学罗纳德·英格尔哈特（Ronald Inglehart）教授等人发起的全球范围的大型调查，目前已经进行七轮，本文采用已公布的在中国进行的第4波和第6波调查数据。两个调查均采用标准化的问卷，同时进行全国性概率抽样，在选定调查区域后，调查的执行机构会派遣访员对受访人进行面对面访问，以保证所得数据有全国代表性。基于以上对公民参与类型的划分，我们以下分别讨论个人化的公民参与与组织化的公民参与状况。

 

（1）个体化的公民参与

 

个人化的公民参与，即参与者个人找公共机构或人员（如政府官员、新闻媒体等）进行意见反馈、申诉、控告、检举等。在前三轮调查问卷中，亚洲晴雨表调查中均设计了一项问题，测量民众的个人化的公民参与。

问题：您是否因为您自身、家庭、邻里或者政府政策的问题，曾经做过以下事情？（挨个提问）

（1）找政府官员/干部；（2）找人大代表；（3）找党组织；（4）找非政府组织；（5）找社区领袖；（6）找其他人；（7）拒缴税费；（8）信访；（9）抗议游行。

三波问卷中询问的项目略有变化，我们将城市居民与农村居民区分开来，单独把城市居民的数据拿出来，如表2所示。

 

表2：三波亚洲晴雨表调查中城市民众个人化的公民参与状况

 

上图显示，城市民众在自身或周边人员遇到问题时，最常采用的办法是联系当地政府官员或干部。在2002年的第一波亚洲晴雨表调查中，有34.7%的受访城市民众因各种事项找过政府官员或干部，其中21.4%的城市民众曾经多次找过政府官员或干部；2008年和2011年的两波调查中，分别有25.6%的城市民众和40.5%的城市民众曾经找政府官员或干部求助或表达诉求。中国共产党强调群众路线，即党和政府干部直接与民众接触，多向群众请教，解决群众反映突出的问题。[35]同时，在政府大事小事一肩挑的情况下，政府在解决民众面临的事项中往往具有最重要的影响和决策权。因此可以理解为什么中国的城市民众遇到问题时，最可能寻求帮助的还是政府官员和干部。与此同时，中国有五级政府，政府部门内部也有着较为复杂的分工和协作，在下级政府没有解决民众问题的时候，民众还可以通过信访等渠道向上一级政府进行申诉、求援。[36]在2011年的调查中，5.6%的城市民众声称自己曾经进行过信访。由于信访的本质也是找政府官员/干部求助或申诉，如果将信访同样算成找“政府官员/干部”，城市民众求助于政府官员/干部的比例可能更高。除了政府官员，城市民众比较倾向去寻求帮助的还有社区领袖，在2011年的调查中，18.4%的民众表示自己曾经去找过社区领袖求助，这显示基层社区在解决民众困难中依然扮演着重要角色。相比前两者，民众找人大代表的比例相比较低，3.5%左右的城市民众分别在2002年和2008年的调查中声称自己找过人大代表帮忙，这与找政府官员和社区领袖的比例有较大差距，在2011年的第三波调查中，这一比例上升到7.4%，显示在中国法治化推进的过程中，民众认为人大代表的重要性越来越高，但可以看到，人大代表作为民意机构成员的重要性依旧需要加强。非政府组织在解决民众个人问题时的作用也不够显著，2008年的调查中，只有3.1%的民众表示曾经找过非政府组织，比例较低。与此相类似，舆论监督的作用可能也需要加强，在2002年第一波的调查中，仅有1.2%的受访者因为个人事情找过媒体，这一比例到2011年的调查中增加到3.6%，有所增加，但同样，其与民众找政府官员/干部的比例相比低出不少，媒体在中国公民参与中的作用还可以继续增强。个人寻找公共机构寻求帮助，无论是寻找政府官员还是社区领袖、人大代表、新闻媒体，这些做法基本都是合作性的，个人在遇到问题时，也可能采取抗争性的方式来维护自己的权益或者解决自身所面临的问题。亚洲晴雨表调查中设计了两个选项：拒缴税费和抗议游行。在2008年的调查中，3.1%的民众曾经拒缴过税费；而游行抗议方面，少于1%的民众在2002年和2008年的调查中表示自己曾经去游行抗议，但这一比例到2011年增加到4.4%，显示中国的抗争行为也有所增加。

 

（2）组织化的公民参与

 

社会组织的繁荣被认为是民主政治的基础，相比于原子化的社会，有组织化有利于凝聚社会成员意见，并与政府等公共机构进行良好沟通和互动。在2015年下发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，中央提出要加强政党协商、人大协商、政协协商、人民团体协商和基层协商。[37]民主党派、人大、政协、人民团体等协商依然属于传统意义上“动员式的参与”，或者“有管理的参与”。[38]这些团体和组织在一定条件下也在发挥汇聚民意、增强代表性的作用。[39]目前协商民主的设计还未涉及自愿式的社会团体的协商地位。而现实中中国的社会团体早已介入到国家治理中来。[40]一些专业组织开始承接政府转移项目乃至职能，甚至参与乃至负责起草相应行业的法规和规定。[41]民间的自主组织的兴起，表明通过参与社团组织的公民参与形式也在逐渐萌芽乃至形成。2012年的第六波世界价值观调查设计了一道问题，询问公民的社会组织参与。

问题：下面我列举一些组织，请问，您是这个组织的成员吗？您是积极参与组织活动的成员，还是一般成员？[42]

（1）运动/娱乐组织；（2）教育艺术音乐文化组织；（3）环保组织；（4）专业协会；（5）人权或慈善组织；（6）消费者组织；（7）互助组织；（7）其他组织

 

表3：2012年第六波世界价值观调查（WVS）中公民参与社会组织情况

 

世界价值观调查也在其他国家和地区询问了同样的问题，表3展示了中美两国的数据结果。由于世界价值观调查中没有询问受访人的居住情况，即是城市居民还是农村居民，这里展示的是全部受访人的回答情况。与现代化的发达国家美国相比，中国民众参与各种类型社会组织的比例均偏低，尤其是作为“积极成员”的比例，更不算理想。在不同领域的社会组织中，与公民权益关系不大、更多属于休闲性质的“运动/娱乐组织”和“教育艺术音乐文化组织”的参与比例相对较高。如果把“一般成员”与“积极成员”相加，合并成“参加”一个选项，那中国公民参加“运动/娱乐组织”和“教育艺术音乐文化组织”的比例分别为10.2%和8%。相比，与公民自身权益和公共利益密切相关的“环保组织”、“专业协会”、“人权或慈善组织”、“消费者组织”、“互助组织”等的参与比例都较低，均低于3%。这显示中国公民的社会组织参与目前还主要集中于休闲娱乐领域，在维护公共利益和自身权益方面，公民的组织化参与还十分不够。中国民众参与公共利益和权益组织的比例偏低，并非源自他们没有兴趣或动力参加，例如受搭便车心理影响或者被日常工作或家庭事务缠身，而可能源自公民之外的因素。这里我用另一个数据来说明：在2001年的第四波世界价值观调查中，不但设计了有关民众参与社会组织参与的状况，还询问了其是否有意愿参与。

问题：您现在愿意为下列哪些组织义务工作？（逐个提问）

（1）为老人/残疾人/贫困人服务的社会福利组织；（2）教育艺术音乐文化组织；（3）地方上针对贫困/就业/住房/种族平等的组织；（4）专业协会；（5）运动/娱乐组织；（6）妇女组织；（7）健康组织

 

 

   图1：2001年第四波世界价值观调查中参加和愿意参加以下社会组织的比例

 

    从图1显示的数据状况看，愿意参加各种公益和权益组织的民众比例均高于其实际参与的比例，显示中国民众参与公益和权益组织的热情远远高于现实中实现的比例，在这些项目中，愿意参与为老人/残疾人/贫困人服务的社会福利组织的民众比例最高，达到了56%，但实际上只有2.9%的民众参加了这一类型的组织；愿意参加健康组织的民众比例也达到了24%，而现实中只有2.7%的民众实际参与了这种类型的组织；相对而言，愿意参加专业协会的比例最低，只有3.6%。从这我们可以看到，中国民众参与公益和权益性质的社会组织的比例不高，并非来自其自身的冷漠和不关心，而是源自渠道的不通畅。

 

三、公民对城市治理的感知和评价

 

城市治理的目标是追求善治。在中国现行的单一制制度安排下，城市政府作为中国的基层政府，除了承担发展经济的任务外，其余主要任务即为保证社会秩序和提供公共服务。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中提出要加强地方政府公共服务、社会管理等职责。[43]保证社会秩序和提供公共产品的最终目的都是服务于城市居民，因此居民的评价和感知成为判断城市治理状况的关键指标之一。在亚洲晴雨表调查（ABS）中即设计了一道有关民众对基层政府公共服务提供的感知和评价的问题：

问题：基于您的经验，获取以下公共服务（以次提问：办理身份证件、小学入学、就近就医、获得警察帮助）是否困难？

（1）非常困难；（2）困难；（3）比较容易；（4）非常容易；（5）没试过

 

表4：2010年亚洲晴雨表调查中城乡居民对公共服务的感知

*DK/NA的意思是没回答或拒绝回答

 

我们将“非常困难”和“困难”合并成一个项目“困难”，“比较容易”和“非常容易”合并成一个项目“容易”。从表4提供的数据来看，大部分城市居民和农村居民都认为在这四个项目上比较容易能够获得政府的公共服务，70%及以上的民众选择了“比较容易”或“非常容易”，小于或等于30%的民众选择了“困难”和“非常困难”。把城市居民和农村居民进行对比可以发现，城市居民在以上四个问题上表示“困难”的比例都比农村居民低，显示城市居民对城市治理的满意度相对更高，这也符合现代化理论文献强调的城市化会提升民众生活的一般认识。在“办理身份证件”、“小学入学”、“就近就医”、“获得警察帮助”四个项目中，从绝对比例来看，城市居民不满意比例最高的是“就近就医”（18.4%），而农村居民相对更不满意的是“办理身份证件”（27.1%），但如果考虑分别有21.3%的城市民众和34.1%的农村民众从没有找过警察帮忙，远高于其他三个项目，那么在找过警察帮忙的民众中，认为找警察帮忙困难的比例则最高，分别为22.5%（城市居民）和33.5%（农村居民）。

除了对具体题目，民众对一地的安全状况和对地方政府的评价，也十分重要。亚洲晴雨表调查还设计了相应的两道问题，询问民众对生活地的安全评价：总体来看，您认为您生活的城市/乡村是否安全？（1）非常安全；（2）安全；（3）不怎么安全；（4）非常不安全。询问民众有关政府信任的问题是：你是否信任中国的地方政府？（1）非常信任；（2）比较信任；（3）不太信任；（4）非常不信任。对一个城市居民而言，地方政府往往指代的是城市政府，而对农村居民而言，基层政府往往指代的是乡县一级的政府。我们对基层政府信任问题的选项进行重新编码，新选项排序和编码为：（0）非常不信任；（1）不太信任；（2）比较信任；（3）非常信任。选择相应的选项就予以相应的赋值。

 

图2：2010亚洲晴雨表调查中城乡居民对居住地安全程度的评价

 

表5：2010亚洲晴雨表调查中城市居民和农村居民的地方政府信任评价

 

图2展示的城乡居民对居住地安全程度的评价，可以看到，虽然大部分城乡居民都表示当地的安全状况较好，但城市居民的安全评价整体低于农村居民，83.8%的城市民众表示居住城市“安全”或“非常安全”，相对，88.7%的农村居民表示居住农村“安全”或“非常安全”。基层政府信任方面也是如此，表4展示了城市居民和农村居民的信任均值，数字越高表示越信任，反之则越不信任。城市居民对城市政府的信任均值为1.9379，而农村居民对乡县政府的信任均值为2.0291，农村居民的基层政府信任显著高于城市居民（p<0.001）。令人惊讶的现象出现：虽然城市在公共服务设施提供上强于农村地区，但是城市居民的政治信任感、安全感却相较于农村地区更低。这说明城市虽然在一些具体的公共服务上做得相对更好，但却没有提升城市居民的整体安全感和政府信任度，提升城市的治理水平，因而显得更为重要和急迫。在这里，本文提出的假说是：改善和促进城市民众的公民参与是提升城市治理水平重要的途径之一，在以下的论述中，本文将通过三个典型案例来展示。

 

四、公民参与如何影响城市治理：典型案例

 

（1）网络参与

 

以上提到，个人化的公民参与往往是反应式的（reactionary），主要是个人在面对困难，或者对特定政策、个人有意见的时候，找社区领袖、政府部门、人大代表等进行反馈和申诉。对个人而言，联系政府官员或人大代表往往需要自己寻找途径，沟通、申诉成本过高，同时往往有很强的不确定性，不知道政府官员给予的答复是否真正有效；对政府而言，大量的个人联系往往给政府增添了诸多工作量，同时处理的效果和效率也未必最佳。新兴的信息和沟通途径（Information and Communication Technology）的出现，尤其是网络的出现一定程度上解决了信息不对称问题、减少了参与成本。根据中国互联网络信息中心的统计，截止2016年6月，中国网民规模达7.10亿人，互联网普及率为51.7%，手机网民规模达6.56亿，网民中使用手机上网的比例达到了92.5%，在这其中，城镇互联网普及率达到了67.2%。网络的广泛使用使得民众的参与成本大大降低，通过网站、论坛、网络自媒体、微博微信曝光事件、进行投诉和反馈成为中国公民参与的新途径。[44]中国政府也积极回应网络意见，时任国务院总理温家宝曾经于2009年、2010年、2011年三次与网民进行在线交流。中国政府网、人民网等官方网站纷纷开通向领导干部留言的渠道，2006年开通以来，在人民网《地方领导留言板》栏目回应群众留言累计超56万件。[45]目前已经有网站专门处理民众的诉求，2012年获得中国地方政府创新奖的辽宁民心网就是这样一个案例。民心网创立于2004年5月21日，是按照辽宁省委、省政府的要求，由辽宁省纪委、省监察厅、省政府纠风民心网首页办创建网络工作平台，公开受理群众举报投诉和政策咨询。民心网建立了与“民”互动、与“官”互动的两个渠道。通过实施联网工程，建立了全省诉求办理的工作体系。经过十多年的发展变化，民心网从一个纪检监察网站变成了辽宁省政府管理的综合性官民互动网站。

 

图3：民心网页面截图

 

如图3显示，民心网的诉求中心是民众提出意见、进行投诉举报的主要平台，点击进去后有诉求导航，涵盖“建设”、“公安”、“交通”、“人社”、“民政”、“教育”、“卫生”等政府各个领域的事务。民众选择特定领域后，就可以根据网页表格内容填写诉求或意见内容，提交以后，网站会为提交人生成用户名和密码，以便后续查询。民心网在收到提交人提交的内容后，会根据内容所在的领域和地域选定回复部门。所有经过审核的诉求件分为两种：一般诉求件和重点诉求件，前者交由责任部门直接办理，后者由各级纪检监察机关、纠风部门查办督办。[46]责任部门收到举报后通常会进行调查、走访，在民心网规定的期限内完成，然后给出回复意见并及时公布在民心网上。再次之后，民心网会与投诉/意见人进行联系、回访，寻求其意见，并请其对回复进行满意度评价。如果诉求人对处理结果满意，就结案；如果不满意，民心网就视具体情况或对其进行跟踪办理，或进入督办续办程序，直到诉求人对办理结果 满意为止；对未留下有效联系方式的，网上公开征求意见；诉求人通过民心网对办理结果提出质疑或留言评价的，办理单位应在七个工作日内做出回复。[47]图3中的截图中展示了一个投诉意见的处理过程，居民于10月9日反映鞍山市铁东区某地方噪音扰民，民心网收到投诉后，于10月10日安排鞍山市铁东区公安局办理，管辖地派出所联系投诉人，并派遣干警前往处置，最后经协调解决。民心网于10月13日联系投诉人，投诉人表示满意，并在网上公示，投诉得到了有效的处理。图4详细展示了民心网处理公众举报投诉和政策咨询流程，可以看出，网站形成了一系列完整的回应体制。十几年来，通过民心网解决的民众问题达到10余万件，使群众直接或间接获益数亿元。[48]通过省级政府的权威，民心网搭建了一个有效的个人参与的平台。网站的建立一定程度上解决了个人化公民参与的一些困境，透过省级权威以及公开透明的平台，个人与政府官员/部门之间的权力不平等、信息沟通不平等的关系得到了缓解：申诉人知道在网站的监督下，政府官员和部门一定会给出一个有效回复，有效解决了不确定感；同时个人利用电脑就能进行申诉，大大降低了参与成本；与此同时，个人在进行投诉或反馈时，需要提供有效的证据，网站在审核过程中可以把缺少实际证据的随意控告筛除，同时安排直接责任部门予以回复，大大减少了政府部门不必要的负担，同时为责任部门提供了大量有效信息，也提高了回复效率；网站给予责任部门充分的时间去调查和回复，同时作为第三方监督责任部门的反馈和回复，透过满意度排名和公示，让民众放心，这不但有利于政府提升自身的治理能力，也大大减少了政府和民众直接冲突的可能性。

 

 

图4：民心网处理公众举报投诉和政策咨询流程示意图。来源自：李月军，《中国地方政治沟通模式的变革、绩效与限度—以辽宁民心网为例》，《中国行政管理》，2014年第1期。

 

（2）价格听证会

 

物价关系每个民众的生活。在2012年的世界价值观调查中，设计了一道问题询问民众对当前政府工作中心的看法和偏好。问题提供了四个选项让受访人选择：维持国内的秩序、使人民在重要的政府决策上有更多的发言权、控制物价上涨、保障言论自由。在这四个选项中，有50.2%的民众将“控制物价上涨”摆在了工作的首位，24.3%的民众将其摆在第二重要的位置，位居第一，可见民众对物价的关注和重视。在每年的政府工作报告中，中央政府领导人都会提出控制通胀率的目标，而物价也是两会代表和网民热议的话题。在当下中国的政治经济安排中，重要生活物品往往由政府定价，这些价格的调整，波及面广，往往会引发民众的强烈关注。在此背景下，中国政府在调整价格时往往需要召开价格听证会，听取民众的意见。物价听证会也有着明确的法律和法规基础，《物价法》第二十三条规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。国家发改委随着发布和制定了《政府制定价格行为规则》和《政府制定价格听证办法》，详细规定了听证会的组成人员、听证程序和法律责任。在国家法律和法规的指导下，各地制定了定价听证的目录和范围。以上海市为例，上海市的定价听证范围包括：电力、燃气、城市供水、公共交通、卫生、教育等基础民生领域的价格调整（见表6）。

 

表6：上海市定价听证目录[49]

 

根据上海市发改委规定：凡列入听证目录的政府定价、政府指导价项目，在制定和调整价格时必须按照规定程序组织听证。没有列入听证目录的政府定价、政府指导价项目，根据需要可以组织听证，也可以通过座谈会、论证会、网上公示等方式广泛征求各方面意见。可以说，政府意识到了民众在物价问题上的重大关切，因此设计了听证会这项制度，让民众参与物价调整的决策。以2014年上海市居民管道燃气价格调整为例，物价管理部门在计划对居民管道燃气价格进行调整后，即召开听证会征求意见，同时把听证调整计划公布在网站上，以便民众查阅和了解。该次听证会参加人21人，其中9名消费者、1名市人大代表、1名市政协委员、1名市总工会成员、1名市消费者权益保护委员会成员、2名专家学者、1名市燃气协会成员、1名天然气销售企业代表、1名人工煤气制气企业代表、3名政府部门官员。听证人3人，分别为上海市物价局、城乡建设委、上海市委党校的领导干部。[50]听证会参加人中，消费者占比42.8%，符合《政府制定价格听证办法》中“消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二”的规定。在听证会上，听证会参加人围绕政府提出的两个调价方案进行了讨论，大多数人支持了调价较小的一个方案，而最终这也被政府采纳并公布实施。[51]可以说，这次调价听证会较好地将公众参与与政府决策结合在了一起。在指定价格的问题上，政府掌握更多的信息，有着通盘的考虑，因此适合向听证的参与人提供充足而可靠的信息和数据，同时提出多个备选方案供参与人考虑。而听证的参与人则在此基础上考虑自己及所代表群体的利益和诉求，在充分讨论和协商的基础上通过多数决选择自身更偏好的方案。在听证会形成倾向性意见后，政府予以采纳并公布。

在听证会的制度下，涌现了许多积极关心物价、热情参与听证的民众。如湖南长沙的石爱伟，六年间参加了十七次听证会，获得了“听证帝”称号；山东青年政治学院的大二学生王润林，三次参加听证会，被网民称为“听证哥”；昆明的律师刘爱国长期报名参加听证会，两年时间内参加了110场在昆明举行的各种听证会，被称为“中国听证专业户”。这些公民长期参与价格听证，积累了很多对价格的经验知识，加深了对法律法规的了解，有的还亲自进行调查来作为建议的依据。[52]虽然听证会制度得到了广泛实施，但无论在制度设计还是现实操作上，其还存在很大的改进空间。首先，听证会在物价决策中起到什么样的作用，是否有约束力，目前的《政府制定价格听证办法》中尚没有仔细说明，仅仅提到的是定价机关作出定价决定时应当充分考虑听证会的意见。这使得价格听证会依然市“没有牙齿的老虎”，听证会在现实实践中是否真正能发挥作用依然取决于物价管理部门是否真心听取民意。听证专业户刘爱国认为：目前很多听证会流于形式，意见提得很多，可真正采用的却很少，最起码有三分之一的听证会在走过场。[53]在这种状况下，加强听证会的制度化约束力极为重要；其次，参加听证的组成人员、人员产生方式也需要细化和规范，这是保障公民代表能够真正代表民意的关键途径。目前的规定是自愿报名、随机抽取，需要进一步补上的是公开透明，例如在网站上公布报名信息和抽签结果，以便媒体或民众监督。南京的出租车价格调整会出现过出租车司机作为消费者代表来参会[54]，而四川等一些地方的听证会上大部分参与人都是干部[55]，这些无疑都不是恰当的做法；最后，目前的听证会实行程序过于笼统，应制定详细的听证发言流程、讨论规则，同时向媒体和民众公开。改进听证会目的，是促进公民的有效参与，使得政府决策能够真正反映民众意愿。

 

（3）人大代表联络工作站

 

物价听证会是政府主动征求民众在物价这个重大民生问题上意见的做法，这里的主动方是政府，在另一些领域，公民的主动参与，可以推动政府政策的改变，乃至影响制度的变迁，人大代表联络工作站就是这样的例子。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，全国人民代表大会是国家最高权力机关。在县乡一级，人大代表是由选民直接选举产生，根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》：“全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举”。根据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，人大代表享有很多职权，如批评建议权、投票权、提名权、提案权等。但现实中，人大代表职能的发挥却严重受制于代表兼职化的现状。虽然选举法和组织法均要求人大代表密切联系选民群众，但代表职位为兼职的现状使很多代表心有余而力不足，其绝大部份时间和精力都投入自身工作岗位上，缺乏激励去认真调研、研究提案、和服务选民。这种法定职权高于实际运行状况的现状为公民创造性的参与提供了空间，人大代表联络工作站就是这样一个创举。公民通过充当人大代表联络员，成为人大代表事实上的“助手”，帮助其搜集民情民意，展开调研，提供咨询，一定程度上解决了代表兼职化所带来的代表履职程度不全、履职能力不高的状况。

敖建南是人大代表联络工作站实践的明星级人物，其于2002年率先在深圳市南山区自主创立人大代表联络工作站，并担任人大代表联络员。这个创意的目的在于改善南山区的城市治理状况，具体而言，其起源自南山区垃圾焚烧厂建立的争议问题。2002年，由于深圳南山垃圾焚烧发电厂选址在敖建南居住的月亮湾片区，引起当地居民的激烈反应：有的到政府部门上访，有的拉起抗议的横幅，有的在选址地24小时静坐，对抗情绪十分激烈。[56]敖建南当时是居民代表之一，他回忆到：当时居民和政府刚开始对立得比较厉害，后来辖区内的人大代表介入到这场冲突中，在人大代表的推动下，政府与居民对话沟通，还邀请居民代表到日本、韩国、澳门去考察垃圾发电厂，事情随后得到较好地解决。敖建南认为：“这件事使我们认识到，要维护社区居民的一些共同权益，像过去那样遇到事就把问题尖锐化，把矛盾激化的方式不可取，需要建立与社会各个层面的沟通平台，而人大代表这个渠道确实可以帮助反映社情民意，促进有关问题的解决。”[57]2002年底，敖建南发起成立了“月亮湾人大代表工作站”，专门收集居民对周围环境、治安等问题的意见，向辖区的市区两级人大代表反映。2005年4月，在南山区人大的支持下，月亮湾人大代表社区联络工作站正式挂牌。敖建南和其他联络员并非人大代表，但都是小区居民，除了敖建南手机24小时不关机，每天站里都安排人值班，他们的手上不仅有该片区十余名市区人大代表的联系方式，还有相关部门联系人电话。南山区月亮湾社区联络站自成立以来，召开由人大代表参加的协调会120多次，为片区居民办成了近500件实事，该片区出行难、买菜难、看病难、入学难等民生问题相继得到解决或者缓解。[58]有了这个平台，群众可随时来此反映意见和诉求，工作站进行归纳整理，使意见更集中，诉求更合理。敖建南主张基层的事情就在基层解决，他认为把代表推出来是一种智慧，因为这样的话对居民也是一个保护，避免居民和政府直接对抗，或者产生盲目的冲突。人大代表联络工作站在其中起到一个疏导、缓冲的作用。敖建南形象地说道：

 

“有什么事情，政府跟居民坐下来，政府不敢说，居民使劲骂，恨不得出气。但是如果开会我来主持，这个事情就好办，大家就事论事，该说理说理。政府按照你的来，企业要按照你的规范来，居民也要说在点子上，不能骂人。人大能算第三方公正。我这边不管行政诉讼的，但是我可以帮你去找律师，怎么找证据，帮你打赢官司，让大家走法律途径，依法治国，是不是？有这个平台就好了。”[59]

 

    与社区工作站相比，人大代表联络工作站重点联络的是人大代表，同时与社区工作站处在官僚体系里、往往顾上而不顾下不同，人大代表联络站的人员更多地能服务于民众，因为基层人大代表本身也是民众选举出来的。而人大代表去反映情况，往往更能得到政府官员乃至领导人的重视，用敖建南的话说，就是行政资源撬动政治资源。[60]由于月亮湾人大代表联络站在密切代表与选民联系、推动解决群众实际困难等方面发挥了积极作用，这一做法开始被其他地方学习效仿，乃至推广开来。[61]2008年8月1日，随着龙岗区横岗、南湾、龙城、葵涌四个街道“人大代表社区联络站”的挂牌成立，深圳官方开始在全国率先大规模建立“人大代表社区联络站”，截至去年年底，深圳全市已设立131个联络站。[62]湖南、江西、浙江等省份的县市也开始效仿，建立联络工作站，提供场地场所，公布代表信息和联系方式，安排代表接待日。[63]在地方实践创新之后，需要逐步制度化，同时要敢于让居民参与，以防止这种自发型的公民参与变成动员式的参与。从月亮湾人大代表社区联络站的经验来看，人大代表联络工作站的积极作用源自以下条件：首先，人大代表愿意为民众说话办事，而且其意见也能得到政府部门的重视和采纳；其次，人大代表联络员最好是本社区居民，同时有一定的津贴和物资保障，这样使其有激励、同时也有能力去听取民众意见，向人大代表反馈。

 

五、结语

 

改革开放以来的中国，政治发展不仅体现在政治制度、精英政治的层面[64]，也在于中国国家社会关系的改变，具体表现即为民意的兴起和民众在公共生活中日趋重要的作用。通过分析调查数据和典型案例，本文对中国城市公民参与与城市治理进行了初步探索。本文的第一个论点是不能简单地认为公民参与就是单个公民的参与，区分不同类型的参与是首要工作。本文从两个维度来区分不同类型的参与：政府-民众关系维度，即该参与的发起者是政府还是民众自身，如果是前者，则更多的是动员式的参与，如果是后者，则可以称之为自愿式的参与；另一个维度是民众参与的组织化程度，以是否有组织划分两种类型的参与：个人化的参与和组织化的参与。在中国的语境下，公民参与主要由自愿式的个人参与自愿式的组织参与组成。通过分析两个全国性调查数据：亚洲晴雨表调查和世界价值观调查，本文发现中国的公民参与以个人化的自愿参与为主，与之相比，组织化的参与虽然已经出现，但民众参与的比例较低。在中国行政主导的现状下，个人化的参与主要表现为民众联系政府官员/干部和社区领袖，这显示政府官员和社区领袖在城市治理中发挥重要作用。人大代表、媒体、非政府组织在解决民众个人问题的作用在凸显，但依然不够显著。通过抗争性方式进行参与的民众比例也比较低。在组织化的参与中，民众虽然对公益和权益组织的参与展现出很高的热情，但其现实参与的比例依旧较低。本文还发现：城市虽然提供了更好的公共服务，但城市居民的安全感和对城市政府的信任程度却显著低于农村居民。

公众参与如何影响城市治理？通过网络参与、价格听证会、人大代表联络工作站三个案例的详细讨论，本文试图展示：公众参与促进城市治理的基础在于公民与政府之间的信任关系。个人的有效参与得益于政府提供的有效参与平台，一些网络平台的搭建，大大促进了民众与政府之间的直接沟通和互动；而价格听证会的实践显示：政府的重要决策需要听取民众意见，得到民众的谅解和支持；对于民众的首创精神，如人大代表联络工作站，则需要得到政府的认可和支持，走上制度化的轨道。王旭（Xu Wang）曾经提出：国家和社会之间并不一定是你强我弱，我弱你强的零和状态，国家和社会可以“相互赋权”（mutual empowerment），也就是国家创造空间让社会组织发展、允许公民参与，而社会组织的发展和公民参与反过来促进国家能力的提升和治理的改善。[65]中国城市治理的理想状态，即在于此。