国家治理体系现代化视角下的社会治理模式转型

郭苏建*

一、 问题的提出

 

十八大三中全会提出全面深化改革的重大问题中，提出了包括解放和增强社会活力，推进国家治理体系和治理能力的现代化，同时也要更加健全人民民主以及加快形成科学有效的社会治理体系，确保社会既充满活力又和谐有序。最近举行的四中全会提出了“依法治国”、“依宪治国”，就是要强化权力运行法治建设，建立一个对权力运行依法制约和监督体系，建立一个在立法、行政、司法、守法全方位的一个法治体系，这是国家治理体系现代化的重要内容，也就是说，国家治理体系现代化首先就要国家治理法治化。国家治理的实质就是协调和解决社会冲突与矛盾，推动社会良性有序发展，推动民主政治的发展，法治是国家有效发挥其上述治理职能的基础和保障。

从现代国家治理的角度说，我国社会治理的目标是在建构公共事务应由政府和人民合作的治理机制，鼓励和信任人们群众以及激励其对社会及公共事务的责任感，最大限度地增进公共利益，进而培育人民及社会的公共意识，增进人民与社会的公共行为，并提升人民及社会对国家和政府的信任及合作。也就是说，社会治理就是要把人民及社会的积极性调动起来，把创新思想、社会活力发挥出来，或者纳入公共合作的网络内，提升人民群众对党的支持、信任与合作来共同推动公共事务，以增强国家的治理能力。

然而，现代治理实践和理论建构在中国刚开始，基本概念界定非常重要，不同理解将会对实践和方向产生重大影响。中国大国治理的实践可为治理理论发展提供丰富的资料，通过考察和总结其规律、原则、及其一般运行机制，有可能把中国的经验提升到一般理论高度，为他国治理实践和全球治理提供理论支持。

国内的一些学术会议、高级论坛，还有一些地方政府的领导开始讨论 “社会治理”这些新概念。但是他们所讨论的“社会治理”，实际上仍然是政府管控社会，他们所说的“社会治理创新”，事实上是采用一些新的方式和手段来管控社会，这其实与“社会治理”不是一个概念，所讨论的内容其实也不是“社会治理”。

 

二、 治理的概念

 

任何一个问题的研究总是从一些基本概念的界定开始的。第一、什么是“治理”？治理的概念与统治的概念不同，治理的英文词是 governance，词源来自希腊语，κυβερνάω [kubernáo]， 意思是 “steer” (steering a boat操舵、方向盘), 即政府在治理中发挥“掌舵人”、“协调人”的作用 (Hardin, 1977; Ostrom, 1990)，并不是管控社会、管控社区、管控居民，政府不能像计划经济时代那样既是“裁判员”又是“运动员”。这是治理概念的第一核心内涵。“治理”与“政府”（Government）密切相关，但又不同于 Government ，政府的概念是“统治”的意思 （governing 或ruling）。 在治理中，政府是掌舵人，真正划桨的并不是政府。就像在球场上，裁判员是政府，但是运动员并不应该是政府。然而，在治理缺失的政治环境里，政府现在扮演了双重角色——既是掌舵人，又是运动员。裁判员通过运动员来掌控整个球场，不仅制定规则，而且执行规则，这并不是“治理”，而是“行政管控”。

第二、治理的出发点是什么？国家统治强调的是“国家利益”，作为公共权力，它代表整个政治共同体做出对全社会及其成员具有强制性、具有约束力的决定、法律、法规等。现代政府管理或公共管理（public administration）的目标是提高政府效能和服务质量, 这与社会治理的目标也有所不同。治理的出发点是公共利益，政府参与治理的目的是最大限度地实现和保护公共利益，保护公民的权利，实现政府的政策目标，提升政府的公信力、合法性，从而提高其执政能力。正如俞可平教授指出的，从维护国家利益走向维护公共利益反映了人类政治进步趋势。[1]

第三、“治理主体”不是单一的，不仅仅是政府，而是多元主体，包括政府，但主要不是政府，而是社会各个阶层的利益主体，即“利益攸关者”，这样，居民才会有动力，才会真正参与公共事务，这些利益攸关者包括政府、各类非政府组织、私营部门、社区自治组织、居民等。治理，作为社会各利益群体、公共部门和私人部门之间横向的协商、合作、管理、决策机制，做出涉及公共领域某些公共利益的集体决定，其性质是一种社会契约，不是统治、控制、管控的意思。[2]因此，现代社会治理包含了各个公共和私人部门、社会治理机构和组织之间横向的、彼此独立又相互联系的、民主法治基础上的互动关系，政府是其中一个行为者，扮演自己的角色。

第四、治理的“运行机制”，也不是自上而下的行政命令，而是横向的、平等的协商机制，是靠说服力persuasion，不是强制力coercion，是通过协调在各个“利益攸关者”之间的相互博弈中寻求利益平衡，达到社会共治。为此，治理是各行为者之间的横向协调机制：一是治理和公共政策是各个参与者互动的共同结果，不是政府单方面行动和决策。二是分权化趋势，强调限制政府的权利，把权力下放到社会，下放到社区、非政府组织和居民个人，培育社区居民治理的能力和治理机制，强调横向协调、共治、分享，而非垂直的上下隶属关系,或自上而下的落实指示。概言之，治理是由政府和社会自治组织共同参与集体决策的社会管理和协调机制，并不是单纯的政府行为。这种基于民主法治基础之上的协调关系是一种互动的、网状的关系，政府在这当中所起到的作用就是协调者的作用，是一个合作者（partnership）[3]。换句话说，政府的行为不是简单地作出一个决定，让其他行为主体来服从它。比如，我们现在管控社会是通过综合治理办公室、各级党政机关、街道办事处之类的行政机构，规定哪些可为，哪些不可为，这就不是社会治理了，这叫行政管控。所以，无论怎么创新，采取一些新手段、新方式，或提出一些新概念，其实际目的还是为了控制和维稳。

如果从治理的角度来看，在过去二三十年中，西方治理理论有哪些新的发展呢？这些发展对我们理解治理和进行治理实践具有有参考价值。

1、首先，现代治理理论认为，治理是没有“统治”的治理（governance without government），强调政府掌舵者的角色，政府是在宏观上引导社会，而不是在管控这个社会（control）。这一理念强调政府需要转变职能，推动社会独立和自治， 这就是self-governed，self-government，形成包括公共部门、私营部门、非政府组织、社区等在内的自治组织网络[4]。强调“独立”和“自治”，不仅意味着自治的自由，但也意味着自我责任。社会自治还意味着这些行为者之间，达成一种协作，他们在划桨、在行动，而不是让政府来代替他们来行动。政府对社会要非管制化，从具体社会事务中撤离，并在宏观上的掌舵、引导、监督和服务。这就意味着政府应减少直接管制和控制，才能培养社会自治和自主性。治理是由政府和社会自治组织共同参与集体决策的社会管理和协调机制。在现代治理背景下，政府功能是管理和协调这个公共治理网络（managing and coordinating the network）[5]，就是在各个行为者之间搭建公共治理网络，并在民主和法治的基础上管理这个网络。这样一套治理理论在英文中就是social governance。但是，在此过程中应该看不到政府的不当干预，也看不到行政管控社会，政府是通过制定法律、规则、社会政策来调节、引导社会各个行为者有秩序地参与社会政策制定和社会治理。[6]

2、政府的公共管理以及公共服务部门不断地进行市场化。一方面，公共部门引进私营企业的管理方法。原因就是公共服务部门效率低，并易滋生官僚、浪费、腐败问题。因此，引进私营企业的管理方法来强调角色的定位和责任制，实行我们常说的公司治理cooperate governance[7]。“政府特许”（PPP模式，即public -private partnership）就是一个典型模式，比如，“垃圾焚烧厂”实行PPP模式。另一方面，社会服务（social service）项目开始市场化。政府社会服务项目引进了市场竞争，政府只是做出决定，指导和监督这些社会项目或者公共服务项目，其主要职能是起到掌舵人的作用，强调更多的治理，较少的统治（more governance，less government）[8]。简单来说，就是政府将公共服务项目通过一定的契约方式分包给社会，强调消费者的选择和服务提供者彼此之间的竞争，在竞争当中向消费者提供最优的服务。这样，公共服务提供者的角色开始变化，它们不是政府，而是通过契约方式承担公共服务职能的私营部门、社会组织、社区等[9]。

3、强调“善治”（good  governance）的概念。俞可平教授是中国研究“善治”最著名的学者，他很早就发表了一系列著述，就“善治”进行了探讨[10]。在西方，good  governance涉及以下几个方面制度要素：首先，是提供有效的公共服务。其次，要有一个独立和有效的司法审判体系，要有一个可以落实和履行的契约以及履行契约的法律框架。“善治”的实现需要良好的法律基础。第三，要建立独立的公共审计部门和审计制度。公共项目都需要进行严格的审计，这个审计部门不是政府部门，而是依法成立并受到监督的独立审计公司。这样就不会出现政府部门互相包庇的情形，独立审计公司要对这些政府项目、经费或基金进行审计，形成了一套严密的监督体系。第四，各级政府部门都要依法办事、尊重法律、尊重公民权利。第五，要有多元的制度结构，而不是一元化的制度结构。最后，就是要有新闻自由，监督，能够有效地监督政府和这些公共服务项目[11]。总之，整个过程要形成这样一套体系，才能真正达到善治。因此，“善治”包含制度、政治和管理三个层面。从制度的层面讨论善治，就是分权，也可以从政治的层面看，就是民主合法性，还可以从行政的层面看，就是服务型政府。此外，需要强调的是各行为者之间（政府仅仅是行为者之一）要形成横向的协调机制。在这一机制中，治理和公共政策是各参与者共同互动的结果，并不是政府单方面作出的，如果社会的各个组织能够参与到社会政策的制定，他们就会自愿服从这样的决定，因为这是他们参与制定的。

比如，业主在小区拥有一处房产，所有的业主可以组成业主委员会，业主委员会召开大会通过一些章程，然后选举出一个理事会，聘请物业管理公司对物业按民主协商通过的章程进行管理。业主们以自愿的方式参与投票，同意维持小区包括建筑等各个方面的干净卫生，政府在这里起到的就是一个法律法规制定者的角色，其他主体不仅是规则的执行者，并一起参与规则的制定[12]。这种治理方式的优点在于，可以有效地减少社会冲突，维护社会秩序，而且如果发生社会冲突，他们能够通过相互之间的协商予以解决。一旦爆发矛盾，矛头便不会对着政府，相反，如果政府无所不在，对一切都大包大揽，什么事情都管，又做不好，公民当然就对政府很有意见。

4、各行为者之间的横向协调机制。一是治理和公共政策是各个参与者互动的共同结果，不是政府单方面行动和决策，强调横向协调、共治、分享，而非垂直的上下隶属关系。政府实际基本上就起到一个collaborator的角色[13]。这说明“治理”是一个比“政府”更加广泛的概念，它包括一切非政府组织、非政府的行为者，强调政府就是一个掌舵者，以此来达到共享的目标，而这个共享目标是由各个利益相关者之间的协调、协商而最后达成一定的协议，以协议、规章、协商、或者某以种社会政策的方式达成，各个社会组织之间能够自愿地服从这样一个对各方都有益并为各方接受的规则，并具有法律约束力，违反规则者就会受到惩罚。因此，治理就是对自治组织的横向关系网进行宏观上的掌舵和引导，以到达各自治组织协商达成的共享的目标，增强政府的合法性和治理能力，并增强公民权，公民知道在法治基础上何时何地如何参与集体行动。自治网络组织成员的互动是在由他们自己协商并通过的游戏规则下进行的。由此，他们之间的彼此关系是基于互利原则、不断调整、协商、协调、互相妥协的动态关系。他们共同解决社会中面临的各种问题、冲突以及应对各种各样的挑战，包括经济、社会、安全和环境等层面的挑战。

从治理理论的发展角度来看，“政府”的作用和功能跟“治理”是不一样的，政府的功能是什么？是制定法律、政策等规则，以及符合法律的行政命令和决定，而治理包含了各个社会治理机构和组织之间横向的、彼此独立又相互联系的、民主法治基础上的治理机制。全球范围的全球治理也是这样，它并不是联合国一个机构来做的，对于涉及到全球范围的一些重要问题，国家仅仅是一个参与者，还有各种非政府机构在参加治理。诸如政策治理、公共治理、社会治理、社区治理、非政府组织治理、公司治理等等，各种各样不同的治理有不同的主体和参与者。也就是说，社会治理的主体不是政府，而是社会，而公共管理、行政管理的主体是政府。社会治理中政府的主要功能是制定法律、规则、符合法律的行政命令、政策。

总之，治理就是对自治组织的横向关系网进行宏观上的掌舵和引导，以到达各自治组织协商达成的共享的目标，增强政府的合法性和治理能力，并增强公民权，公民知道在法治基础上何时何地如何参与集体行动。自治网络组织成员的互动是在由他们自己协商并通过的游戏规则下进行的。由此，他们之间的彼此关系是基于互利原则、不断调整、协商、协调、互相妥协的动态关系。治理包含了各个公共和社会治理机构和组织之间横向的、彼此独立又相互联系的、民主法治基础上的关系，政府是其中一个行为者，扮演自己的角色。下面我拟用一张图表对上述论述做一个小结。图一从不同层面表示国家治理现代化条件下社会治理与传统的社会管控、社会管理的区别主要区别。

 

图一、社会控制、社会管理与社会治理的区别

	社会控制	社会管理	社会治理
主体	政府（单一）	政府（强）+社会（弱）	社会（多元主体）
政府作用	管制/主导	管制/主导	方向盘/掌舵
权力运行	自上而下行政命令（强制）	自上而下管理（强制主导）	横向、协商、共治
目标	国家利益导向	国家利益导向	公共利益为导向
社会形态	行政社会	行政社会	法治社会

 

三、传统体制对治理模式的制约

 

我国治理模式仍然在很大程度上受制于传统体制。我们先分析一下传统的党的一元化领导下的治理模式。其基本特征是党和国家基本上是整合在一起的，从上到下，包括党和军队，党和人大，党和政协，党和法院，国家的任何一个机构，都有党组织的存在，党对整个社会和国家进行着一个无所不包、无所不在的领导和管理，这就是中国传统的国家治理结构。这种国家治理结构被称之为党-国体制，这一治理体制模式还没有发生根本变化。任何一种治理，都是在一定的政治制度的背景下进行的，有什么样的制度，就有什么样的治理。但从另一个角度来看，中国的治理模式转型就具有制度性变革的历史意义。

事实上，这个党-国体制，是列宁时期的建党原则和建国原则，其后被斯大林进一步地制度化的。中华人民共和国成立之后基本上模仿了苏联这一套制度模式，党和国家之间的关系就是根据它建立的。在意识形态方面，党的意识形态同时也是我们政府的意识形态。党的民主集中制也是国家的组织原则。党的各级领导人同时也是各级政府的领导人，党和国家领导人之间是交叉的。凡是有国家机构的地方就有党组织，事业单位也有党组织，学校有党委，院系也一定有分党委、党支部。军队也是这样，连队有指导员和党支部，连长与指导员的军阶是一样的。这就是列宁式的党-国领导体制。但是到了文革期间，这个党-国体制受到了严重的破坏和削弱，各级党组织、党的领导以及一些党政干部被打倒了，被当作“走资派”下放到五七干校，取代党政机关的是无产阶级文化大革命委员会。文革后期， 把一些被打倒的党政领导干部重新吸收进“革委会”，但是，工农兵在“革委会”里面还是占主导地位。但是从邓小平时代开始，这个党-国体制被全面地恢复了，不仅被恢复而且被进一步制度化和强化了，英文中有一个相应的词叫institutionalization可以非常恰当地表达这个意思。从一个方面来讲，它对加强党的领导是有帮助的；但另一方面，从十八大报告提出的“治理”角度方面的理念来看，它也存在很多的问题，便于政府“管控”社会，所以需要制度上改革，否则，治理的制度环境就会制约治理的伟大社会实践创新。

从社会转型角度看，由于沿袭于列宁主义的党-国体制，中国“行政化的国家”和“行政化的社会”目前并没有发生根本性变化，党和政府仍然发挥着全面的、无所不包的作用（经济、社会、意识形态、政治、法律等各个方面），社会没有发挥应有的作用，或者说，发挥得很不充分。一个政党拥有领导职能，这是政治职能，但是法院里面也有党委，并且起了非常重要的作用，它又有了司法职能。各级党委本来不应该具有经济方面的功能，但各级党组织仍然具有组织领导经济发展的功能。在各级地方政府，党委书记是“第一把手”， “一把手”说了算。党政其实是不分的，社会问题的解决最后还是书记说了算，党政的社会功能就是管理和控制社会组织的功能。党的各个部门各负其责，宣传部管媒体和舆论宣传，组织部管人事，政法委管司法，统战部管统战，等等。当然，从维稳的角度来看，这在短期内是有效的，而从长远的来看，这样做对于建立社会主义法治社会是比较困难的。总体来说，这种模式是政府主导的模式，政府管控社会，实行家长制的包办主义管理。薄熙来在四川的做法就是非常典型例子，他常常采用家长制的做法、包办式的管理。他采用动员体制来发动和动员学生、机关干部，各个基层、社区来参加，实现其政策和目标。这还是在用传统的方式进行社会治理，这和真正意义上的社会治理（social governance）不是一回事。

党的十七大政策和理论上已经发生了变化，十八大以来更明确提出了国家治理体系现代化，提出依法治国，建立一个在立法、行政、司法、守法全方位的一个法治体系。这个时候我们反思十七大报告所提出的论述和理念，感觉非常精辟。十七大报告写得非常清楚，人民民主是社会主义的生命，如果没有人民民主，社会主义就没有生命了。十七大还还提出了“三个四”的目标：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；落实群众的知情权、表达权、参与权、监督权；基层要实现自我管理、自我服务、自我教育、自我约束[14]。这就是要实现社会组织自治。现在回顾一下，我们的目标到底实现了没有，我们到底做了多少？党的十七大报告是党的政治报告，不能把它当成一个空洞的东西，它是我们党和国家要落实的文件。如果我们各级党委和政府真正贯彻落实了十七大报告提出的这些新理念，中国的政治体制改革将大幅度向前迈进。

但遗憾的是，我们并没有这么做，很多地方政府领导人，也并没有真正理解，他们所谓的“社会管理”实质上是社会管控，其所做的一切，所采用的一切手段目的都是为了管控。在这种政治体制框架下所形成的治理模式，在胡锦涛时代下的实践中所推行的“社会管理”，其实还是“社会管控型”、“政府主导型”的治理模式，主要目的是“维稳”——政党-国家管控社会、政党-国家主导社会、家长制包办主义管理、举国动员体制、行政社会对政府的行政性和依赖性行为。这样的体制不符合全面深化改革和推进国家治理体系现代化的要求。

当下中国很多地方性的群体性事件，并不是针对中央政府，而是针对地方政府一些具体做法产生的不满，从而形成了一些抗争性行为，这在概念上叫做社会冲突，变成了普通民众跟政府之间的矛盾。对于社会冲突如何处理？十七大报告已经给出了方法，如果切实按照十七大报告提出的目标进行改革，建立一个符合民主法治的程序和机制，真正落实社会管理，实现社会自治，维护公民权利，使社会各主体真正参与到社会管理中来，就能解决这些问题。一旦爆发社会冲突，政府和各主体按照事先达成的协议处理问题，矛头所指向的对象不会是政府，因为规则是各个行为主体之间在民主法治的基础上达成的，如果有谁违反了规则，就应当受到相应的惩罚，不论法律制裁，还是经济制裁，违反规则是一定要承担后果的。

 

四、中国治理模式转型的根本目标及新型治理模式的特点

 

党的十八大在理论提法上有了新发展，十八大三中全会更进一步把民主和法治加入社会主义核心价值观念，并提出了推进国家治理体系和治理能力的现代化的目标，提出“治理”新概念，而不是“管理”[15]。这并不是简单的词语的变化，而是一个观念的突破性变化，表明习近平的执政新理念。十八大四中全会更进一步提出“依宪治国、依法治国、依法执政”等新理念，标志着习近平时代的开始，一个建设“法治中国”、“法治社会”的新时代的开始。在这个民主法治的基础上推进国家治理体系和治理能力的现代化实践。

那么，中国治理模式转型条件下的“社会治理”的根本目标是什么？这个目标就是要从社会管控（social control）走向民主法治基础上的社会治理 (social governance）。社会治理的根本目标是什么？现代政府管理或公共管理的目标是提高政府效能和服务质量。社会治理的根本目标和出发点是建立一个开放、自由、民主、公正、平等、和谐的现代社会，使每一个公民（不是少数人）在这样的社会里有充分的自由和权利追求幸福的希望和实现这种希望的机会。社会治理的根本目标和出发点不是 “社会控制”或“维稳”，而是鼓励和信任人们群众以及激励其对社会及公共事务的责任感，进而培育人民及社会的公共意识、公民意识，增进公民与社会的公共行为，并提升人民及社会对国家和政府的信任及合作。也就是说,把人民及社会的积极性调动起来，把创新思想、社会活力发挥出来，或者纳入公共合作的网络内，提升人民群众对党的支持信任与合作来推动公民和社会参与公共事务治理，从而增强国家的治理能力。另一方面，政府依法治国，依靠法律来规范权力运行、公共秩序、社会参与治理，也就是在民主法治基础上建立一整套规范的国家、社会、市场体系，提高国家的治理能力，提供更好的、有效的公共服务，培育和提高社会自治能力，从而达成中国这样一个大国的国家与社会的长治久安。社会治理的根本目标和出发点决定了我们会怎么思考这个问题，怎么提出问题，怎么解决问题，结出什么成果。

治理创新必须放进中国转型社会的大的时代背景下来理解。我国改革开发30年来发生了“三大转型”：政治上中国共产党从革命党向执政党转型；经济上从传统的计划经济向市场经济转型；社会上，从传统的“社会管控”向新的“社会治理”转型。这就要求我们的党和政府改变传统的“社会管控”的旧观念和思维方式，改变陈旧的社会管控方式和手段，不断思考和创新社会管理理念、制度和方式，特别是建设社会治理的法制化和规范化，扩大和保障公民参与政治和社会政策制定的知情权、参与权、表达权和监督权。这是社会治理的实质性内容。胡锦涛时代的“社会管理”概念和实践根本上说还是“社会管控”模式，只是较以往更具有弹性、灵活性和吸纳性，但仍然是“政府主导型”的，出发点是“维稳”和“和谐”为目标，似乎“不稳定”的因素可以“管控”住，“不和谐”因素可以被“和谐”掉。但这只是暂时的，不能达到长治久安。

在当下中国，我们还处于从 “社会管控”到“社会管理”阶段，“治理体系现代化”和“治理”的概念是在党的十八大三中全会上才正式提出来，在我国治理模式上，目前主要还是“政府主导型”的“社会管理”模式为主、市场管理模式、社会自治管理模式为辅，特别是社会自治管理模式最为薄弱。但我认为，新的“社会治理”的发展趋势就是逐步向以社区组织为主体的、社会自主管理为核心的自治管理模式转型。政府的主要职能不是行政干预和管制，以政府代替社会行动，政府包办，而是运用法律、法规、民主协商、社会政策来规范、引导、支持、服务社会自主管理，简单地说，就是靠民主法治，合理和有效地整合社会资源，协调和化解社会各种矛盾、冲突和问题，科学和有效应对社会风险，保障公民的各种合法权益和公民权利即“四权”。

为什么在国家治理体系现代化条件下的中国治理模式转型应该以社会自治模式为目标？在一个现代社会里，社区是社会的细胞和基本单位，自治组织是实现自我管理、自我服务、自我监督、自我教育的主体。因此，在管理主体上，必然要从政府为主体向社会自治主体转变。美国现代社会也存在各种社会矛盾、冲突和问题，但除了“非常情况”外，看不见政府这个“有型的手”，社会保持着长期稳定、有序、和创新活力。这就是因为它们那个社会有（1）一个发达的市民社会、社会自治组织、自我管理体制，（2）有一个健全的法制和规范体系，（3）有一个彼此尊重、宽容的市民文化、（4）有一个公民依法、有序参与社会管理和社会政策制定的民主程序和机制。俗话说，“他山之石，可以攻玉”。美国的社会建设和管理成本低、效果好，值得我们借鉴。[16]虽然美国的制度未必完美，没有任何制度是完美的，这些价值观念也不是我们的判断标准，但是它具有参照性，可以为我们所借鉴，因为我们原来没有这方面的历史经验。封建社会的统治方式是建立在皇权基础上的，民国时期社会治理也不是现代治理制度，所以，其他国家的做法和经验值得我们借鉴。我们应该认真思考怎样才能建立这样的民主参与机制和程序？怎样建立一个法律体系和规范体系？怎样才能培育出这样的市民文化？怎样鼓励和培育市民的自治，让他们之间进行自我管理，自我教育，自我负责？确定目标固然重要，但更重要的是，我们必须付诸在行动上。

当然我们也不能简单照搬照抄，各国国情不一样，特别是我们所处的发展阶段不同。所以，在这个转型阶段，我们可能还得兼顾“政府管理社会”和“社会自治管理”，但是必须从现在开始就不断地推进和加强社会治理和创新，才会有序地向社会自主管理转化，不能强调社会能力差，一放就乱，而不鼓励发展。社会治理能力，就像“市场机制”一样，是需要培养的，但必须给它发展的机会，政府必须及时转变理念和观念，跟上习近平新一代领导集体的新步伐，与党中央保持一致。虽然我们不能一步到位，但是可以像经济改革一样，采取渐进主义方式逐步推进。从改革开放之初开始的一个经济特区到四个经济特区，再到十四个沿海城市的开放，以及到最后内陆城市全方位开放，中国经历了20年的发展过程。这样一种在共产党领导下的经济改革，采取的是长期、有序和渐进的方式，如果政治改革同样进行的话，不会出现什么重大问题，社会也不会濒临动荡。

政府对社会事务的管理，主要是立法、执法、使社会管理规范化、法治化，民主化，从宏观上对社会自治组织进行引导、促进、监督、并提供服务，而不是对其设置路障、行政干预、对其实行直接或间接的行政管理和干预，更不应采取革命时期和改革前历次运动的动员方式搞社会治理。政府的宏观管理要转变目标和功能，要以促进社区自治、自我管理为目标，其主要职能应是立法、执法、引导、促进、监督、并提供服务。政府必须保证社区事务的全部参与者的行为都有法可依，违法必纠、依法行事，也就是必须“依宪治国、依法治国、依法执政、依法行政” 。

社会自我管理有利于政府真正转变自己的职能，节约行政管理成本，提高效率，有利于“小政府、大社会”的政府管理体制的形成，有助于政府职能转变，有益于现代治理体系下服务型政府的形成。 这也符合党的十七大提出的关于“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利” 的发展方向: “人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，… 是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。[17]

十八大又把民主、法治、自由、平等、公正明确加入社会主义核心价值观念，这些价值观是我党的价值观，并不是凡是西方的东西都要加以排斥和反对。但我们地方一些党政领导和学界一些人似乎不认同这些价值观，不是与时俱进，不能很好地理解中央新的执政理念，反而不信任社会和老百姓，反对或曲解这些价值观，或对党的新执政理念有意无意地忽略不顾，甚至说相反的话，貌似“政治正确”，不犯错误，其实是在帮倒忙，是违背历史发展大趋势。

最后，我国应建立的新型社会治理模式应具有哪些特点？概括起来讲，首先，治理是政府与社会的集体决策，是政府掌舵和引导（“steer”），而不是政府管控或控制（“control”）社会。其次，治理包含了各个公共和社会治理机构和组织之间横向的、彼此独立又相互联系的、民主法治基础上的关系，政府是其中一个行为者。第三，“国家治理体系现代化”必须以实现社会主义民主和法治的政治制度为目标。第四，政府的功能和作用是立法、行政、司法、宏观政策、服务，把社会的功能和作用还给社会，把市场的功能和作用还给市场。第五，各个社会治理机构和组织实现自主管理，即自治，形成社会自治组织网络。最后，政府与社会合作、民主协商、利益协调，共同应对社会、经济、文化、环境、社区、政治生活中存在的各种矛盾和挑战。