国家治理的中国方案

刘建军*

 

国家治理可能是人类社会面临的最艰难的一门学问。尤其是大国治理，更是难上加难。历史学家许倬云先生曾经说过：“这两千年来，中国人一直在想怎么才能管得好。中国是个大国，广土众民，现在是十三亿。从汉代四千八百万到现在的十三亿，这其中每个朝代都再思考怎样才能管理得好，怎样才能提高管理的效率，怎样才能把下面的问题传到上层，有难题来了怎样能够解决。”[1]就是历史极为短暂的美国，在其立国之初，也有美国人非常困惑的问题：“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”[2]有人把国家治理界定为一门科学，也有人把国家治理称为一种艺术，甚至还有人把国家治理视为一种政治谋略。国家治理的复杂程度和艰难程度可见一斑。《联邦党人文集》中也出现过这样一句话：政体如何，愚人多虑； 其实好坏，全在治理。 优良政体的真正检验标准应使其能否有助于治国安邦。[3]对于任何一个国家而言，最大的错误就是选择不恰当的治理体系。凡是选择错误的、不恰当的治理体系的国家，都为此付出了极为惨重的代价。可以说，现在很多人已经走出了意识形态的陷阱，把国家治理从梦幻世界转移到一种理性化的空间中重新审视。用“治理时代的来临”这一命题来概括当今时代的总体特征是不为过的。在治理时代，中国为世界提供了什么样的治理方案呢？

一、第五个现代化：国家建设的里程碑

农业现代化、工业现代化、科技现代化和国防现代化这四个现代化，带有更多经济性含义。国家治理体系和治理能力现代化带有更多制度性内涵。实现四个现代化更多地是依靠单项推进，实现国家治理现代化需要整体推进。国家治理现代化是四个现代化发展的必然产物。当经济结构和经济基础的演变到了一定程度的时候，与之相适应的治理结构也要发生变化。这是符合历史唯物主义基本原理的。国家治理现代化是中国国家建设全方位铺开的标志。第五个现代化的提出，标志着中国的现代化进程进入了完全崭新的历史阶段。

1、从“四个现代化”到“五个现代化”

中国共产党人提出的“四个现代化”的战略可以说是新中国迈入现代化征程的重要标志。从总体上来看，四个现代化是指向经济建设的。四个现代化的经济导向说明发展经济乃是中国“文革”结束之后中国国家治理的核心议题。当时，邓小平面对中国经济发展现状是具有特别强大的使命感和紧迫感的。时至今日，伴随着中国经济的快速发展和中国经济总量的增生，一个史无前例的使命就摆在中国共产党人的面前。那就是如何构建与中国经济发展水平、中国的国际地位、中国新兴的社会结构相适应且又能引领中国迈向新境界的国家治理体系。邓小平对这一问题的判断异常冷静深远。1992年，邓小平在南方谈话中说：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也更加定型化。”[4]2014年2月17日，习近平在给中央党校举办的省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神、全面深化改革专题研讨班上的讲话中指出：当年看到邓小平同志这段话，我脑子里就浮现几个问题：为什么邓小平同志要强调形成一整套更加成熟更加定型的制度？什么是更加成熟、更加定型的制度？为什么邓小平同志要强调‘再有三十年时间’才行？这些年，我一直在思考这个问题。

制度建设的重要性对于一个国家、一个组织的重要性是不言而喻的。中国的改革开放是人类社会前所未有的事业，在如此短暂的时间中迸发出令世界震惊的活力，是一项了不起的成就。“摸着石头过河”的改革策略极大地释放了人民和社会的能量。如何通过制度建设将其成果巩固下来，使中国的改革开放大业能够沿着正确的轨道发展下去，就必然涉及到需要一整套更加成熟更加定型的制度。那么，什么是更加成熟、更加定型的制度呢？这里涉及到制度巩固、制度完善、制度发展以及制度创新等一系列重大问题。从世界范围内来看，凡是将制度传统和制度创新有机结合起来的国家，才能在现代化的进程中保持自己的治理特色和治理质量。“中国特色社会主义制度，坚持把根本政治制度、基本政治制度同基本经济制度以及各方面体制机制等具体制度有机结合起来，坚持把国家层面民主制度同基层民主制度有机结合起来，坚持把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来，符合我国国情，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势，是中国发展进步的根本制度保障。”[5]那么，邓小平为什么要强调用三十年的时间形成一整套更加成熟、更加定型的制度呢？这显然是与中国发展的战略设计密切相关的。

我们要在“两个一百年目标”这一大的战略中体会第五个现代化的重要性及其战略定位了。在20世纪末，在西方人看来，苏联解体和东欧剧变宣告了计划经济的破产和自由主义的胜利，西方世界为之欢呼雀跃。经过21世纪16年多的发展历程，纵观整个世界，我们发现了一个非常有趣的现象，那就是迷信看不见市场手的国家陷入了旷日持久的经济低迷之中而不能自拔。相反，正是中国科学而富有远见的战略规划使得中国在世界性的经济低迷中独树一帜，以崭新的姿态引领经济的发展。这就为我们提供了令人深省的话题：完全服膺于看不见市场之手和选票政治的发展路径能不能把一个国家带向繁荣富强？能不能为一个国家提供高质量的国家治理？能不能保证一个国家有充足的能力来平衡各种矛盾和聚焦重大发展目标？

显而易见，中国正在致力于推进的国家治理体系和治理能力现代化是在完善和发展中国特色社会主义制度这一指针下展开的，是在释放政府、社会和市场三种主体的能量这一结构中展开的，是在看得见的手和看不见的手的结合中展开的。因此，我们可以下一个断言，国家治理体系和治理能力现代化具有鲜明的中国特色。显然，被资本和选票交替绑架的西方国家治理体系，已经显示出一幅疲惫的景象。福山所说的美国政体日益演化为一种衰朽的“否决政体”是有一定道理的。资本的独大、领袖的缺乏、个人主义的极端化以及多元纷争的不可调和，使得许多国家缺乏“战略规划的政治”。从这个意义上来说，中国的第五个现代化战略不是一个简单的治国手段的完善，它是社会制度和政治制度的完善，更是现代化含义的拓展与提升。只有当把国家治理体系和治理能力现代化与完善和发展中国特色社会主义制度结合起来的时候，这一总目标就具有了更加深刻的世界价值和中国意义。

国家治理现代化这一目标的提出，离不开对中国经济、社会、文化以及其他层面变化的科学判断。这是历史唯物主义原理在中国改革进程中的集中体现。恩格斯认为“文明时代是社会发展的这样一个阶段，在这个阶段上，分工、由分工而产生的个人之见的交换，以及把这两者结合起来的商品生产，得到了充分的发展，完全改变了先前的整个社会。”[6]国家治理现代化这一目标的提出，既是对经济、社会和文化变化的积极回应，又是对未来深化改革的有力促动和积极保障。从“四个现代化”到“五个现代化”，证明中国全方位的国家建设战略全方面的铺开。所以，习近平认为，我们讲过很多现代化，包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等，国家治理体系和治理能力现代化是第一次讲。深刻理解和准确把握这个总目标，是贯彻落实各项改革举措的关键。第五个现代化的提出，证明中国的国家建设实现了从具体领域推进战略到整体领域推进战略、系统领域推进战略的转变。正如习近平提出的：“过去，我们也提出过改革目标，但大多数是从具体领域提的。比如，我们讲过政治体制改革总的目标是巩固社会主义制度，发展社会主义社会的生产力，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。党的十四大提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体系。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，并在总目标下明确了经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度深化改革的分目标。这是改革进程本身向前拓展提出的客观要求，体现了我们党对改革认识的深化和系统化。”[7]

2、国家治理现代化的时代内涵

中国把完善和发展中特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，自然有其特定的时代内涵。这一内涵与欧洲民族国家诞生时所追求的国家治理、美国在其开国时期所追求的国家治理以及其他后发现代化国家所追求的国家治理，都有着很大的不同。欧洲民族国家在其早期的兴起过程中，对国家治理的探索主要是在反抗封建制度、阶级斗争和全球市场争夺过程中展开的，“当居于统治地位的封建贵族的疯狂争斗的喧嚣充塞着中世纪的时候，被压迫阶级的静悄悄的劳动却在破坏着整个西欧的封建制度，造成封建主的地位日益削弱的局面。”[8]“日益明显日益自觉地建立民族国家[nationale staaten]的趋向，成为中世纪进步的最重要杠杆之一。”[9]欧洲民族国家对国家治理体系和治理能力的探索主要集中于平衡阶级矛盾、强化税收国家能力以及占领海外市场等。美国在其构建国家治理体系和强化国家能力的过程中，主要集中于联邦与州的权力划分、权力服从于资本扩张的逻辑以及后来的调节族群关系以避免国家分裂、依靠自由旗帜和资本力量承担领导世界的责任等。美国国家治理体系改进和国家治理能力的提高更多地是服从于帝国扩张的逻辑。很多后发现代化国家所追求的国家治理充满着欧美体制的诱惑，客观而论，大多数国家对国家治理的探索都经历了异常曲折的进程。凡成功者，皆奉行了务实主义的现代化道路，中国和新加坡就是这一现代化道路的代表；凡失败者，皆陷入了效仿欧美体制的泥潭，无论是浪漫主义的现代化道路还是假借民主之名追求一己一家之私利的道路，都使国家治理遭致严重的扭曲。例如印度、东南亚、非洲、南美诸国。

中国对国家治理的探索，有其特定的国际情境和国内情境。就国际情境而言，和平与发展是全球之主流，全球化使得各国相互勾连，时间与空间被压缩，互利互通的观念已经内嵌于国际社会之中。中国经济总量的增生使得中国拥有了前所未有的影响国际社会的能力。当欧美等老牌资本主义国家内部市场趋于饱和之时，中国庞大的市场容量强化了他们对中国的依赖。尤其是中国奉行的政治制度使得中国成为真正意义上的统一的经济体。中国正是借助统一的政治体系塑造了抗拒全球经济危机和抵制全球经济衰退的能力。就国内情境而言，中国富有定力的制度模式、富有远见的规划能力、灵活实用的政策工具以及追求共同富裕的理念，使中国在优化国家治理体系和提升国家治理能力的过程中，与西欧国家面临的阶级压力、美国面临的全球压力以及后发国家面临的分立集团的压力有着很大的不同。特定的时代赋予了中国国家治理体系和治理能力以特定的内涵。

第一，制度内涵。

中国对国家治理体系和治理能力现代化的探索是在完善和发展中国特色社会主义制度这一前提下展开的。因此，中国国家治理的现代化进程中就有其“变”与“不变”的两面。“变”就是要改革，改掉不适应时代要求和实践要求的东西；“不变”就是对制度之根、制度之魂的坚持与秉承。一方面，“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各种制度更加科学、完善，实现党、国家和社会各项事务的治理制度化、规范化、程序化。”另一方面，这又是“完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。”[10]也就是说，中国推进国家治理体系和治理能力现代化既要有世界眼光和开放视野，又要展示中国之立场，关照中国之本根。这是典型的孔子式的“和而不同”的政治智慧和政治策略。可以预见，国家治理体系和治理能力现代化这一命题对于超越“左”、“右”之争、跳出“民主—专制”二元思维的窠臼、凝聚各方力量、达成政治共识具有重要的引导作用。孔子曰： 君子和而不同，小人同而不和。南怀瑾先生在《论语别裁》中说：“和而不同，就是自己要有中心的思想，能够调和和左右矛盾的意见，而自己的中心思想还是独立而不移。”[11]中国致力于推进国家治理体系和治理能力现代化与孔子倡导的“和而不同”的理念可谓是不谋而合的，它必将是中国政治智慧的胜利，中国政治辩证法的胜利，甚至是中国哲学和中国文化的胜利。

第二，任务内涵

任何国家的治理体系都要面对它所要解决的政治议题或者危机。人类依靠制度化的方式每化解一次新型的政治议题或政治危机，国家治理体系的完善就会向前推进一步。任何国家的治理体系有其恒定的一面，也有其变迁的一面。国家治理体系的恒定性是与治国理念、治国原则以及治国传统联系在一起的，变迁性是与该国所面临的任务与使命联系在一起的。当这一任务和使命完成之后，国家治理体系也就面临着调整甚至革新的命运了。一般而论，现代国家治理体系的一般属性与国别属性就包含着更多的恒定性和持久性，而其任务属性显示了国家治理所要解决的重大议题或危机。

在全面深化改革时期，中国致力于构建的现代化的国家治理体系和国家治理能力自然有其特定的任务内涵。例如，如何缔造中国经济发展的新常态？如何将人民民主、协商民主和基层民主贯彻到新型的国家治理体系之中？如何克服资本分立集团对统一性政治体系的分割？如何通过作风建设锻造一支坚强的治理国家的干部队伍？如何通过有效的社会治理缔造社会的公平与正义？如何通过法治国家、法治政府、法治社会的一体建设落实全面依法治国的战略？如果说改革开放前国家治理的主要任务是确立社会主义制度的总体框架，改革开放后国家治理的主要任务是解放社会生产力、释放市场的能量，那么全面深化改革时期国家治理的任务就更为艰巨、复杂，如社会治理的创新、生态治理的改善、司法治理的改革、腐败治理的突破等等。由此可见，新时期的国家治理有与这个时代相匹配的任务内涵。对于中国这样一个大国而言，特别是在经历近30多年的改革开放之后，复杂性和多样性更加明显，这就赋予了国家治理更为繁重、更为丰富的任务内涵。

第三，目标内涵

如果国家治理没有明确的目标，就失去了归宿。中国国家治理的目标内涵非常清楚：实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦。所有的近期目标和中长期目标都是围绕这两个根本性的目标展开的。“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦把中国的国家治理置于了非常广阔的时空之中，揭示了中国国家治理体系和治理能力现代化所独有的历史维度和空间维度。中国的治理者和政治家既有绵延五千年的时间观，又有纵横整个世界的空间观。这是很多国家专注于狭隘的国家利益、家族利益和个人利益所不能比拟的。这是“天下为公”的治国理念孕育出来的使命感。拥有狭隘空间观和短暂时间观的政治家所难以体会的。

二、中国国家治理的历史根基

任何国家的治理都无法脱离历史的约束。当代中国国家治理包含着两大历史基因，一是制度基因，二是文化基因。西方国家的治理是确立在“唯一与真”、“泛人和个人主义”这两组文化基因基础之上的。[12]而中国的国家治理是建立在中庸之道、关联主义基础之上的。西方国家治理的制度体系是按照权利逻辑展开的，权利逻辑与唯一真的结合直接导致了其制度模式在世界范围内的扩张。而中国国家治理的制度体系是以大一统为原点的，它是开放的一元化体系。用郑永年的话来时就是开放的一党制。懂得了这一点，就明白中国的国家治理有其亘古不变的文化基因和制度基因。所以，中国既不可能走苏联东欧休克疗法式的政治改革，也不可能像古巴、朝鲜那样在僵化教条的社会主义范式中固守。因为中庸之道和关联主义的文化基因、大一统与开放的一元化体系既孕育了中国的变革动力，又确立了不可逾越的文化底线和制度底线。

1、国家治理体系的国别属性：历史力量的塑造

世界上没有两个国家的治理体系是完全雷同的，正如没有完全相同的两片树叶。这就是现代国家治理体系的国别属性。任何国家都有其特定的历史-社会-文化条件，每个国家所承受的国际压力和与国际社会的交往程度也有不同。因此，每个国家的成长路径、治理体系的演进过程以及导致国家与社会革命的动力都具有鲜明的国别色彩。例如，在先进近代国家中，尤其在英国，所谓政治是为了解决“市民社会”的发展所共生的各种问题，市民在协商解决问题的过程中，孕育出了作为政治中心的议会，这是与普鲁士截然不同的“内政优位”的政治体制。日后两国的全球扩张道路也就完全不同。日本构筑的近代国家政治体制正是从普鲁士导入的。以国王和天皇为中心的制度安排为日后德、日两国军国主义的盛行铺平了道路。[13]同样是实行联邦制，美国、加拿大、澳大利亚实行的国家之间的联邦制、分立联邦制或并行联邦制，而德国实行的却是复合联邦制或“国家之内的联邦制”。[14]为什么出现这一差别？显然是与联邦国家诞生之前的国内力量分布、阶级构成以及国家诞生的历史起点等诸多因素的差异性所导致的。现代国家治理体系的国别属性会有助于消除对国家治理体系现代化的单向度追求，也有助于深化对不同国家权力结构和政府间关系、机构间关系的深层透视。

我们知道，历史与文化是影响国家治理体系之国别属性的恒久因素。因为历史与文化几乎是难以改变的，由此塑造了国家治理体系的历史—文化基因。一般来说，国家治理体系诞生之初所铸就的历史起点，往往会缔造日后国家治理赖以遵循的轨道与路径。即便国家治理体系经历多次革命性改造，都难以改变其政治基因。例如中国秦始皇缔造的中央集权体系就将《诗经》里所说的“普天之下，莫非王土；率图之滨，莫非王臣”通过制度将一种政治想象变成现实，并以此为起点确立了国家治理体系赖以构建的轴心。后世的国家治理体系则以此为准绳巩固着中国国家形态的延续与再生。而美国的建国历史与世界上其他所有国家几乎没有任何共同点，在这一方面，它的确有例外主义的色彩。美国是先有市县、后有州；先有有州，后有国家；先有邦联，后有联邦。特别是美国开国之初通过地方利益、家族利益和阶级利益之间的协商与谈判所形成的联邦制，则塑造了美国国家治理体系的历史起点。即便后来不断兴起的联邦集权主义运动，也难以改变以纵向分权为基本特征的联邦体制。所以，从世界范围内来看，没有一个国家是完全依靠照搬其他国家的制度模式，重复其他国家的道路得以发展起来的，美国、英国、法国、德国等国家的发展道路都是具有自身特色的，这是每个国家的历史铸就的。我们是一个有5000多年文明历史的大国，难道还需要照搬别人吗？这不是一个再清楚不过了的事实！所以，习近平有一种强烈的政治判断，人类历史上，没有一个民族、一个国家是可以通过依赖外部力量、跟在他人后面亦步亦趋实现强大和振兴。那样做的结果，不是必然遭遇失败，就是必然成为他人的附庸。

2、“一带一路”：国家治理空间坐标的延展

任何国家治理都是一定的地理空间中展开的。正如一位法国学者所言：地理是横的历史，历史是纵的地理。脱离了地理空间的国家治理是不存在的。所以，政治学中的国家四要素理论，就把领土视为国家最为重要的构成要素之一。

毫无疑问，美国国家治理体系与地缘安全度如此之高的新大陆、地理环境和气候较为优越的北美大陆是有着密切关系的。南美种植园奴隶制塑造出来的军人政权以及南美农业结构、植物结构以及自然气候等要素所导致的脆弱性的经济体系，与北美作为天赐之物的地理与气候所塑造的北美政权相比，形成了鲜明的对照。尽管有人对治水社会导致中央集权的说法有很多怀疑，但中国独特的地理环境与中央集权的关联性是不容否定的。例如“中国的南北之间既不像非洲和墨西哥北部那样被沙漠阻断，也不像中美洲那样被狭窄的地峡隔开。倒是中国由西向东的大河方便了沿海地区与内陆之间作物和技术的传播，而中国东西部之间的广阔地带和相对平缓的地形最终使这两条大河的水系得以用运河连接起来，从而促成了南北之间的交流。所有这些地理因素促成了中国早期的文化和政治统一，而西方的欧洲虽然面积和中国差不多，但地势比较高低不平，也没有这样练成一体的江河，所以欧洲直到今天都未能实现文化和政治的统一。”[15]古希腊多城邦政体则与条状山脉的隔离有着密切关系。英国国家治理体系与大陆国家治理体系的差异显然是与英国作为岛国这一特殊的地理条件有关系的。英国作为岛国与大陆的隔离使其摆脱战争威胁和邻国压力而能专注于制度创新。[16]历史、文化与地理合成塑造的国家治理体系往往具有贯穿古今的恒定性，它与基于社会结构和国际环境压力而成长起来的国家治理体系有着很大的不同，因为社会结构和国际环境是不断变化的。尽管国家治理体系会基于社会结构调整和国际环境的变化而做出一些调整，但万变不离其宗，这就是历史、文化和地理塑造的基因差异所导致的。

古代中国治理是在怎样的地理空间中展开的？这就是国家治理的空间坐标。试想一下，为什么中国历史上的分裂都是“南北分裂”而不是“东西分裂”？明朝为什么采用“北人官南、南人官北”的“南北更调制”？为什么历史上的统一大都是“以北统南”而不是“以南统北”？基于历史的分析，古代中国国家治理赖以展开的空间坐标有三个向度：第一是东西关系，第二是南北关系，第三是中西关系。“一带一路”的提出，使得国家治理的空间坐标被大大的拉长了。“一带一路”是具有多种维度、多重内涵、多种目标追求的战略规划。它是开放性、全球性视野下习近平国家治理观的集中体现。从国家治理空间坐标的延展视之，则别有一番意蕴。“一带一路”战略不仅把自古以来的东西关系、近代以来的中西关系贯通于内，而且也把南南关系包容其中，将现代国家赖以立足的海洋战略和大陆战略融为一体。从历史与现实的关联来看，这一思想实际上是把国家治理的空间坐标加以放大、扩展与深化。这是打通毛泽东所说的“三个世界”空间分割的战略规划，体现了极具历史纵深感和全球视野的政治智慧。

显而易见，当代中国国家的国家治理已经突破了古代中国狭隘的东西关系与南北关系，并终结了近代畸形的中西关系，使中国国家治理的能量在全球范围内得以拓展。空间坐标的延展是当代中国发展道路得以成功的秘诀之一。就古代中国来说，自从南北关系在国家治理格局中占据主导地位之后，东西关系就逐渐淡出了治理者的视野。但在当代中国谋求整体发展的时代，如何协调东西关系、如何推进东西地区的均衡发展，如何将海洋战略和大陆战略融为一体，就是当代中国的治理者必须要考虑的重要课题。中国对周边外交的关注、对中非关系的关注以及“一带一路”的建设，就把中国的国家治理和国家能量置于更为广阔的空间坐标之中，它拉长了国家治理的地理坐标的轴线。因此，“一带一路”对未来中国国家治理体系的优化和治理能力的提升是有着重大而深远影响的。正如习近平在2015亚洲博鳌论坛开幕式的主旨演讲中所说的：“‘一带一路’建设秉持的是共商、共建、共享原则，不是封闭的，而是开放包容的；不是中国一家的独奏，而是沿线国家的合唱。‘一带一路’建设不是要替代现有地区合作机制和倡议，而是要在已有基础上，推动沿线国家实现发展战略相互对接、优势互补。”“一带一路”建设将中国置于一个开放性、包容性的地理空间之中。这一空间的形成与扩展对中国的国家治理提出了史无前例的更高要求。正如有学者所分析的：作为重大国家战略，“一带一路”分别体现或蕴含了中国在近期和远期两个层面的战略谋划。从近期的现实考量来看，“一带一路”倡议旨在进一步推动西部开发与向西开放，通过“走出去”的方式缓解国内产能和资本的过剩问题，通过能源进口（来源地、运输方式、计价结算货币）的多元化维护国家能源安全，通过推动基础设施互联互通和投资贸易便利化来贯通欧亚大陆间的贸易路线。这些考量既包含对中国与中东“现代丝绸之路”内在局限性（如石油进口中东化、过度依赖沿海贸易和海上运输、美元计价结算等）的超越，也体现为中国对一些国内外重大现实问题或进展的回应。从中长期的理想图景来看，一方面，“一带一路”倡议旨在扭转长期以来经济重心沿海化、东西部发展和海陆开放严重失衡的现状，实现中国的区域协调发展和海陆地缘平衡，构筑东西互济、海陆统筹的全方位对外开放格局，形成中国国内市场和亚欧大市场的协同联动。另一方面，“一带一路”倡议旨在扭转当代国际政治经济体系中不平等的三角贸易结构，将中国的资金、商品、技术、装备、工程、劳务、人民币与沿线发展中国家的资源、能源、市场相结合和联动，建立起中国与发展中国家之间平等、共享、共赢的新型经济循环，从而开创南南合作的新局面。[17]

3、国家治理的内生性演化与创造性转化

 “一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平所决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[18]有传承，有改进，有内生性演化，有实质性突破，这就是当代中国国家治理体系与古代国家治理体系的内在关联。

（1）国家治理的历史之根

当代中国的国家治理体系实际上是在三种因素影响下得以构建起来的。一是传统因素，二是苏联因素，三是西方因素。传统因素包括大一统的政治体系、中央集权体系等，苏联因素包括民主集中制、政党组织形态、列宁主义等，西方因素包括马克思主义、代议民主的思想与制度等。在这三种因素中，传统因素是最悠久、最牢固的。历史铸就的难以改变的因素，如大一统、中央集权、选贤与能等，宛如流淌在血管中的血液，已经渗透到中国文化和中国思维的骨髓之中，几乎是任何力量都难以割除的。这就是中国国家治理的历史之根。后人构建的国家治理体系，不管吸收了多少崭新的要素，都是这历史之根与其他因素结合所结出的果实，是历史之根孕育出来的花朵。没有一个国家的治理是能斩断历史之根的，对于历史悠久的国家来说更是如此。

●中国国家治理的民族之根。中国国家治理的独特性来自于其独特的民族性，这一民族的独特性是在遥远的四千多年前就已经被锻造出来了。中华民族的性质不同于欧洲的民族性质，也不同于非洲的族群性质。中华民族就是华夏民族、炎黄子孙的同义语。华夏民族的性质在于“合”，欧洲民族、非洲族群、美国族群的性质在于“分”。就是在今天，美国依然在经受着族群分裂之苦，难以弥合的族群政治有可能会成为分解美国政治体系的潜在力量。我们可以进一步说，西方国家治理是在“分”中求“合”，中国国家治理是在“合”中有“分”。欧洲中世纪的封建制就是“分”的产物，民族国家的崛起也是“分”的产物，国家内部的制度设计也是在“分”的基础上设立出来的，洛克、孟德斯鸠的分权思想直接影响了现代国家的政治制度架构。但这一“分”虽然防止了单一权力中心统揽一切的可能性，但也导致了无休止的政治纷争，于是西方国家治理中存在着一个艰难的“分”中求“合”的问题，因为利益之分、阶级之分、选区之分、党派之分、机构之分、权力之分，为其求“合”缔造了难以很多麻烦。而中国则是存在着恒久的“合”的传统，但这个“合”不是抹杀差异性。例如在中国统一的国家形态中，存在着民族区域自治制度和特别行政区制度。当然，“合”是首要的，是第一位的，没有了合，也就没有了国家的存在。华夏民族的性质直接导致了中国的国家治理和治理能力是在于追求国内社会之“合”和国际社会之“合”。就国内而言，人民民主、共同富裕、趋于平衡、民生为本等等，就不是简单的政治修辞，而是可以转化为务实有效的政策工具。就国际社会而言，中国的国家治理和治理能力是对和平与发展潮流的巩固，是对互利互通的弘扬，而不是欧洲和美国式殖民主义和霸权主义的翻版。

●中国国家治理的文化之根。中国的国家治理是中国文化塑造出来的。文化作为在历史长河中形成的一种精神力量，孕育出了中国国家治理的特殊情怀和独特禀赋。著名历史学家钱穆先生对此有着非常深刻的研究。钱穆先生对历史塑造的中国国家治理的文化之魂极为推崇，漫长历史塑造出来的中国国家治理乃是中国文化价值的展现。[19]梁漱溟先生则直接提出了“以道德代宗教”的命题，并以此作为中西文化的分水岭。[20]许倬云把中国国家的文化之根追溯到西周。他认为，周人的世界，是一个“天下”，而不是一个“大邑”。周人克商，又承认商人曾克夏。这一串历史性的递嬗，代表了天命的交接，代表了一个文化秩序的延续。这是周人“华夏”世界的本质。从此以后，中国人不再是若干文化体系竞争的场合，中国历史遂成为华夏世界的延续，华夏世界求扩张的长篇史诗。中国三千年来的历史的主旨，就是以华夏世界为文化主流，四周的四裔必须逐渐进入这个主流，因为这个主流也同时代表了天下，开化的天下。另一方面，华夏文化也不断扩散，并吸收各地之文化要素，遂成为既具开放性又具内聚力的文化系统。[21]孔子也说：“郁郁乎文哉，吾从周”。这就是冯友兰推崇的“周虽旧邦、其命维新”的根由所在。中国的国家治理体系和治理能力具有独特的文化禀赋。这是中国今日能够凭借独树一帜的文化资本屹立于世界民族之林的根源之所在。习近平提出：“站立在960万平方公里的广袤土地上，吸吮着中华民族漫长奋斗积累的文化养分，拥有13亿中国人民的磅礴之力，我们走自己的路，具有无比广阔的舞台，具有无比深厚的历史底蕴，具有无比强大的前进定力。中国人民应该有这个信心，每一个中国人都应该有这个信心。”[22]

●中国国家治理的制度之根。中国国家治理的之根孕生于秦朝开启的“废封建、立郡县”。如果说西周孕育出了中国国家治理的文化之根，那么秦朝构建的大一统政治体系则孕育了中国的制度之根。而且这一制度之根伴随着历史情境的变化，不断地孕育出新的枝叶，像后来的科举制、乡绅制、官吏分途制、羁縻制等，都是秦朝车同轨、书同文、行同伦这一大一统传统衍生出来的新型制度要素，这些制度要素叠加在一起，而构成了中国国家治理的制度主干。所以，习近平特别强调中国国家治理的历史根源。他说：“历史是最好的老师。在漫长的历史进程中，中华民族创造了独树一帜的灿烂文化，积累了丰富的治国理政经验，其中既包括升平之世社会发展进步的成功经验，也有衰乱之世社会动荡的深刻教训。”[23]我国古代主张民惟邦本、政得其民，礼法合治、德主刑辅，为政之要莫先于得人、治国先治吏，为政以德、正己修身，居安思危、改易更化等等，这些都能给人们以重要启示。治理国家和社会，今天遇到的很多事情都可以在历史上找到影子，历史上发生过的很多事情也都可以作为今天的镜鉴。中国的今天是从中国的昨天和前天发展而来的。要治理好今天的中国，需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结。

（2）国家治理的内生性演化

中国国家治理体系的内生性演化，是习近平思考和关注的重要命题。中国国家治理体系在近现代经历了革命性的改造与革新。但是，不管中国的国家治理体系经历怎样的改造和革新，它始终具有不断回归其治理中轴线的趋势。这就说明，从外部输入变革动力来推进国家治理体系现代化的选择，是要服从于中国国家治理体系内生性演化这一总体逻辑的。在漫长历史进程中孕育出来的民族之根、文化之根和制度之根，是造就这一内生性演化的原初起点。

为什么当代中国的国家治理体系是内生性演化的结果呢？一个重要的原因就是中国历史有其独特的传承路径和传承机制，中国文化有其独立的体系和逻辑，中国国家治理体系的内生性演化就是在中国历史传承和文化传统的基础上逐渐展开的。在漫长的历史演进中，曾有多重文化力量和物质力量进入中国，它们非但没有隔断中国的历史进程，反而被中国强大的文化力量所吸收。佛教进入中国演变成中国化的佛教，基督教试图征服中国也未能如愿，近代的坚船利炮曾经一度让中国危机四伏，但日积月累，也内化成中国图强和发展的动力。来自西方的政治制度和文化价值，也没有从根本上隔断中国历史的进程，更没有改造中国的文化基因，相反，其中的优秀因素也没有吸收到中国独特的现代化进程之中，与中国的文化传统和经济、社会发展成果相结合，塑造出了今日中国独树一帜的国家治理体系。来自欧洲的马克思主义和来自苏联的列宁主义，也经过中国卓越领导人的消化和改造，诞生出了中国化的马克思主义，从而塑造出了中国独特的意识形态体系。在中国国家治理的内生性演化进程中，我们发现，只有当外来因素与中国的历史演进规律和文化传统特质相契合的时候，它才能内化为中国国家治理体系的有机构成要素。相反，凡是与中国历史演进规律和文化传统特质相背离的因素，则逐渐被排除在国家治理体系之外。

我们发现，凡是历史悠久、文化体系自成一体的国家，不管其国家治理的形式如何变化，其内在的逻辑和机理，都是有其强大的延续能力的。汤因比所说的“挑战—回应”的历史演进线路，其实仅仅揭示了历史演进的外在面貌。黑格尔把古希腊视为欧洲文明的精神家园，伯尔曼把近代以来的法律体系视为是基督教教义的再生，都说明任何治理体系都有历史和文化塑造的中轴线。在历史上出现的几大古文明中，只有华夏文明有其难以割断的历史传承，这是中国国家治理体系内生性演化的极为重要的背景和基石。汉字、地理、农业文明的发达以及中国文明的早熟性等很多要素，奠定了中国国家治理体系内生性演化的基础。这是其他古文明所缺失的。因此，中国今日所取得的成就必须放在5000年历史演进过程和文明演化进程中，才能得到准确的认识，才能得到精准的解释。这也是习近平具有强烈历史意识和广阔历史视野的根由所在。懂得了中国国家治理体系的内生性演化，就明确了中国国家治理体系变革的方向，也就拥有了国家治理体系的定力和轴心。

（3）国家治理的历史传承

中国的国家治理体系，无论是在治理结构还是治理议题上，都有很强的历史传承性。古代中国国家治理必须要要克服以下六大政治难题：第一，如何解决中央—地方关系问题？第二，如何解决军人问题？第三，如何解决内外朝关系问题？第四，如何对待皇亲国戚和世家大族这两大政治集团？第五，如何解决国家-社会关系问题？第六，如何处理中原政权（天朝大国）与周边政权（边陲小邦）的关系问题？中国古代的国家治理，在漫长的历史延展中，已经形成了难以隔断的传统。这就是中国国家治理的历史传承。这一历史传承一直延续至今。那么，在中国国家治理的内生性演化进程中，有哪些因素构成了国家治理难以隔断的历史传承呢？在历史与现实的联结中，我们发现有以下四重因素，贯通于中国国家治理的历史传承中，成为中国国家治理与其他国家治理的重要分水岭。一元化的领导核心、中央集权、流程式分工和开放式政权这四大要素组合在一起，构成了中国完全不同于其他任何国家的治理模式。今日中国能够立于世界民族之林，所仰仗的就是这四大要素组合起来所孕育的政治优势和制度优势。正是这一历史传承使当代中国释放出极为巨大的国家能量。

一元化的领导核心是抵制利益集团分割国家利益的前提所在。中央集权是在全球化时代保持国家竞争优势的应有之义。流程是分工是避免产生立法、行政、司法“三个政府”和“否决政体”、陷入政治衰朽和效率低下的有效之道。开放式政权是走出社会隔绝和社会固化、使国家治理不断汲取新型能量的基础所在。这四大历史传承在当代中国都拥有了新型的制度化载体。从一定意义上来说，中国国家治理中得这四大传承恰恰是当代西方乃至许多发展中国家所缺失的，而这一缺失也正是他们内部危机迭生、困境不断的根源所在。

（4）国家治理的创造性转化

中国国家治理的内生性演化与创造性转化是一体两面的。如何将传统的文化、思想和制度资源创造性的转化为当代中国国家治理的资源，转化为国家治理体系和国家治理能力现代化的有机构成要素，是国家治理现代化进程中面临的重大课题。正如习近平提出的，历史是最好的老师。在漫长的历史进程中，中华民族创造了独树一帜的灿烂文化，积累了丰富的治国理政经验，其中既包括升平之世社会发展进步的成功经验，也有衰乱之世社会动荡的深刻教训。新儒家作为一只重要的文化力量，始终关注的一个主题就是如何实现中国传统的创造性转化。现在很多人觉得生活在城市里特别拥挤、特别压抑，但是，如何将传统的“礼让”精神转化到城市人的一系列行为之中，就立刻能够体会到空间的广阔和美丽。就是这么一个简单的例子就足以证明中国传统中的很多东西，是完全可转化为国家治理的现代资源的。又例如，古人讲“民为邦本”，说的就是中国国家治理中最为重要的一对政治关系就是国与民的关系，或者说是国与家的关系。西方政治学中讲的国家与社会，实际上指的是国家与阶级社会、国家与市民社会（即资产阶级社会）的关系。故中国以民为本的国家治理讲求“政道”，西方由不同阶级组合而成的国家治理特别讲求“政体”。这就是王绍光先生所说的“政道思维”和“政体思维”。[24]政道思维关注结果，政体思维关注形式；政道思维讲求宽厚包容与整体福祉，政体思维讲求唯一性和排他性。西方人对政体形式之美的捍卫已经到了异常顽固的地步，而中国人所秉承的政道思维则在一种开放的胸怀中，可以吸收人类文明的所有优秀成果。故被阶级社会所左右的公共政策和国家治理往往是与特定的阶级利益相联系的，以民为本的公共政策与国家治理特别讲究与每一个国民、每一个家庭的关联。邓小平把现代化理解为中国式现代化，指的就是小康之家的建设以及以无数个小康之家为基础的小康社会的建设。习近平特别强调家庭在中国国家治理中的价值，特别强调民心与民意在现代国家治理中的基础性作用，实际上就是要将现代化国家治理体系确立在实实在在的小康之家的基础之上，确立在牢固的民心与民意之上。当代中国国家治理不是去刻意去构建作为装饰品的“民主”，而是将国家治理落实到实实在在的“民生”之中。中国的国家治理决不是去追求只具有形式之美和逻辑之美的政体，而是关注政治秩序的构建、治理绩效的提升以及民众生活质量的提升。这是传统政道思维在当代中国国家治理中创造性转化的结果。所以，习近平特别强调，我们要加强对中华优秀传统文化的挖掘和阐发，努力实现中华传统美德的创造性转化、创造性发展，努力使中华民族最基本的文化基因与当代文化相适应、与现代社会相协调，以人们喜闻乐见、具有广泛参与性的方式推广开来，把跨越时空、超越国度、富有永恒魅力、具有当代价值的文化精神弘扬起来，把继承传统优秀文化又弘扬时代精神、自足本国又面向世界的当代中国文化创新成果传播出去，大力向国际社会展示中华文化独特魅力。

客观而论，中国在急速发展的过程中，对优秀传统文化的创造性转化是有所忽视的。反过来说，当中国经济发展到一定程度的时候，传统文化的创造性转化必然会拥有更大的空间。从世界范围内来看，很多国家都是经历了经济的快速发展之后，转而去探索传统文化的创造性转化的。

当然，尽管有其历史传承，但当代中国的国家治理决不是古代国家治理的简单复制。相对于历史上的国家治理来说，当代中国的国家治理实现了哪些突破和创新呢？

正如前文所言，古代中国国家治理必须要解决六大政治难题。这六大难题，对于古代中国的国家治理来说，有的已经解决，有的则自始至终都没有解决。即便是像中央-地方关系问题、军政关系问题，尽管已经解决，但其解决方案也使古代国家治理付出了较为沉重的代价。在古代中国国家治理体系中，中央地方关系的处理是以牺牲地方积极性为代价的，军政关系的处理是以牺牲军队战斗力为代价的。与之相反的是，古代中国国家治理所面临的这六大难题，在当代中国的国家治理体系中，基本上都已得到解决。其解决之道有延续古代中国国家治理法则一面，也有制度创新的一面。而且创造性转化与制度性突破是起决定性作用的。例如依靠分税制克服了古代中国内重外轻的流弊。依靠中央和地方两个积极性的发挥，依靠集分平衡、权责划分的层级治理和纵向治理体系，有效克服了古代中国“轻重相维”、“外重内轻”、“内重外轻”所带来的尴尬与困局。依靠党指挥枪的制度克服了古代中国以文驭武、兵残国弱的致命缺陷。尤其是同军区制到战区制的转变，是一次历史性的突破。它对中国未来的影响将是不可估量的。依靠组织化权力，使当代中国国家治理体系的统一性拥有了更强而有力的组织保障和制度保障。依靠基层自治实现对古代职役制弊端的克服，依靠民族区域自治制度克服了古代直接治理制度的脆弱性等等。但是，我们必须看到，有些问题的克服还是不彻底的。例如，如何克服既得利益集团对国家利益的分割、如何完善与加强边政管理体系、如何应对来自社会力量的挑战三个问题，与古代国家治理的难题还是有很多相通之处的。尤为重要的是，我们在处理这三个问题时又不能完全照搬古代国家治理的法则，再说古代国家治理在处理类似问题时，给今日中国提供的经验也是不充分的，有的也是不合时宜的。中国要推进国家治理体系和治理能力现代化，就要从根本上解决以上三大问题。

三、国家治理现代化的世界视野

中国国家治理体系现代化的历史向度有两个：一是中国历史视野中的国家治理；二是世界历史视野中的国家治理。中国历史视野中的国家治理，揭示了国家治理的内外压力和自主追求；世界历史视野中的国家治理，揭示了国家治理现代化进程的通则和差异性的根源。一旦把中国全面深化改革的总目标必须置于广阔的世界历史视野之中，我们既看到了国家治理体系的差别性，也看到了国家治理体系现代化的一些通则。

1、国家治理体系：从传统向现代的转型

国家治理体系从传统向现代的转型，是世界范围内所有国家面临的一个重大课题。当然，这一转型不是只有一条道路，只有一种模式的。国家治理体系从传统向现代的转型主要体现在国家治理结构的优化和国家治理理念的更新。即现代国家治理必须要与现代经济体系、现代社会结构以及现代文化取向相匹配。从这个意义上来说，国家治理体系和治理能力现代化体现了一个国家高尚的价值追求和庄严的目标追求。中国国家治理体系与治理能力现代化就是有这样的价值追求和目标追求的。

国家治理体系这一概念的主体词汇是“国家”。国家存在的历史至少有两千多年了。只要有国家，则必然有国家治理。国家治理体系并不是现代性的产儿。国家治理这一概念的好处就在于它是对国家权力体系和国家管理体系的客观描述。国家治理自然不同于家族治理、地方治理和企业治理。从韦伯对国家煞费苦心的定义来看，国家治理首先涉及到的一个根本、致命的问题就是关于暴力的。国家是拥有合法使用暴力垄断权的共同体。这一处心积虑的定义，显示出韦伯对国家治理体系的警觉。国家治理体系首先是基于对军事、暴力等强制资源的垄断而显示出其咄咄逼人的态势。如果说在国家还不是很成熟的时候，战争是作为诸侯或贵族的宿命而存在的，那么当国家日渐成熟的时候，统治者则越来越将对暴力的垄断视为国家的特权。因此，早期国家的治理体系首先表现为对军事、暴力等强制资源的垄断。社会力量对军事和暴力资源的窃取很可能就意味着国家治理体系的瓦解。

可见，在近代民族国家诞生之前，统治者对国家治理体系的探索与构建实际上早就开始了。中国秦始皇时代的废封建、立郡县，罗马帝国、拜占庭帝国所构建的中央集权的、标准化的行政机构，以及统一的文化、语言和法律，都是早期世界性帝国治理体系的重要标志。就是在西欧近代民族国家产生之前的绝对主义国家，也形成了极为复杂的国家治理体系。安德森对这一治理体系的基本特征作过这样的概括：“军队、官僚机器、外交与王朝构成坚固的封建复合体，统治着整个国家机器，操纵着国家的命运。绝对主义国家的统治就是资本主义过渡时代封建贵族的统治。这一统治的结束标志着封建贵族阶级权力的危机，资产阶级革命的来临，资本主义国家的诞生。”[25]当我们在谈论国家治理体系现代化这一命题时，绝对不能忘记现代化国家治理体系与早期国家治理体系的连续性和继承性。正是早期国家在治理体系上的诸多发明，为现代国家治理体系的成型奠定了重要的基础。例如中华帝国对官僚阶层和常备军的发明，希腊城邦对民主政体的发明，罗马共和国对共和政体和民主政体之区别的发明，罗马帝国对“法治国”的发明，哈里发帝国对君主受神律约束这一概念的发明，以及中世纪欧洲对“代议制”的发明，[26]都对现代化国家理体系的形成产生了持久性的影响。

国家仅仅凭借对军事、暴力资源的垄断，还不足以显示出国家治理体系的复杂性和专业性。恩格斯认为国家和旧的氏族组织不同的地方有两点：第一是它按地区来划分它的国民；第二是公共权力的设立。只要存在公共权力，就必然涉及到两点：一是由谁来执掌公共权力。公共权力按照何种制度进行有效的配置。二是维持公共权力运转的物质资源是如何源源不断得被提取上来。这就是恩格斯所说的，为了维持这种公共权力，就需要缴纳费用——捐税。当捐税也无法满足公共权力肆无忌惮的扩张需要时，公债就产生了。所以，恩格斯断言，官吏既然掌握着公共权力和征税权，他们就作为社会机关而驾于社会之上。[27]尽管早期国家所构建的税收体系和财政体系与现代国家极为精密的税收制度和公共财政系统不可相提并论，但它的确在源头上揭示了现代国家治理体系的经济属性。

当然，在现代国家治理体系诞生之前，几乎所有国家的治理体系都具有鲜明的文化性质。特别是当受制于各种限制，国家难以将其暴力完全扩展到其统治范围内的时候，当国家治理的经济形态还比较粗陋、简单和质朴的时候，国家治理体系的文化性质就很容易被特殊的信仰力量凝固下来，将散布于国家空间范围内的群体和个体串联起来，构成了极具广延性的政治共同体。例如统一的教会成为东罗马帝国联系在一起的强大的文化纽带，中国自西周以来形成的天命论与后来的儒学相结合，成为支撑中国国家体系的独特信仰系统，都证明了先于近代民族国家之前的国家认同实际上已经出现，而且这一认同成为早期国家治理体系极为重要的组成部分。日后形成的近代民族国家的认同体系不过是将信仰领土化而已。信仰的领土化（territorialization of faiths）将以前基于宗教想象的共同体缩小到现代国家的版图之内。

既然在现代国家诞生之前，国家治理体系已经达到了一个令人震惊的成熟地步。但为什么会有现代国家治理体系与传统国家治理体系的分野呢？为什么会出现从传统国家治理体系向现代国家治理体系的转变呢？这仅仅是修辞上的差别还是逻辑和基础的根本对立？

尽管在传统国家治理体系和现代国家治理体系之间存在着如此之多的相似之处，但我们还是把现代国家治理体系视为是人类政治文明获得历史性突破的重要象征。在这个问题上，有两点是需要是明确的：一是国家治理体系从传统到现代的转型，是多重力量和逻辑合成作用的结果。二是这一转型过程是没有终点的，国家治理体系永远行进在完善和优化的道路上。

之所以说国家治理体系从传统到现代的转型是多重力量和逻辑合成的结果，乃是因为现代国家的诞生是一个极为复杂的过程。当传统的国家治理体系能够消灭、消化和消解来自内部和外部的各种斗争时，这一体系是不会瓦解的，更不会退出历史舞台的。正如马克思在《<政治经济学批判>序言》中所说的：“无论哪一个社会形态，在它们所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；而新的更高的生产关系，在它存在的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前，是决不会出现的”，[28]现代国家的诞生也是诞生于传统治理体系无法包容它所面临的阶级冲突、国家间冲突以及民族冲突的时候。于是，我们发现，在不同的国家，由不同阶级所主导的现代化进程将会直接决定了日后不同的政体形式和国家治理形式。现代国家治理体系的成长也经历了很多迂回和殊途同归的发展进程。正如“当我们面临中世纪的欧洲，你不能在德国和法国城镇之间划定一条界线、不能在法国的封建制和德国的封建制之间做出区分一样”[29]，尽管现代国家治理体系在不同时段和不同国家表现出丰富多彩的特征，但它们在国家能力和治理结构等诸多方面获得了一种宝贵的统一性。当然，最为重要的现象就是现代国家赖以存在的理由出现了根本性的转换。无论“国家是必需的”，还是国家是不同阶级相互博弈和斗争的偶然性产物，形形色色的国家理论并不能否认这样的基本事实：肇始于18世纪中叶的科学革命、工业革命和政治革命，不仅赋予了现代国家超乎以往的资源汲取和集中能力，而且也为其注入了完全不同于神权信条的思想资源和知识资源。黑格尔说，一旦个人和民族关于充分发展的自由的抽象概念进入他们的头脑，就没有比这更具有控制不了的力量。尽管这一论断带有极强的观念至上论的论调，但不能否认的是，当今服膺于现代性的所有国家，都毫无例外地把人民主权、法治精神、自由平等等美轮美奂的政治修辞作为其赖以存在的理由。那些至今还令人肃然起敬的思想王国的立法者们，为现代国家注入了崭新的灵魂。国家理由的转变代表了现代世界的诞生，标志着现代国家治理体系摆脱了个人的宿命和神性的召唤，成为包容各种差异性的世俗权力体系。与其说古典的民主原则、法治原则在现代国家治理体系获得再生与复活，还不如说近代思想王国中的立法者、新型治理者和来自底层的社会抗争者在漫长的时段中共同缔造了现代国家治理体系，尽管这种缔造有时候是具有明显的目的论色彩，有时候是各方力量身不由己、不由自主或无心插柳的行动所致。

当代西方国家在政治、经济、文化诸方面所面临的困境，证明国家治理体系的优化还没有结束，苏东巨变之后诞生的“历史终结论”是掩盖西方国家治理体系之局限性的虚假命题。国家治理体系的完善与优化是目前世界范围内每一个国家所面临的重要任务。“国家治理体系现代化的终结”这一命题是永远不会降临的。因为任何国家的治理体系在不同的历史时期总会面临崭新的议题，国家治理体系现代化的进程也就永远处于进行时之中。

2、世界历史视野中的国家治理现代化进程

首先，要把国家治理现代化置于世界性的社会主义运动和实践中来考察。马克思和恩格斯无疑是世界性社会主义运动的思想鼻祖。恩格斯在《社会主义从空想到科学的发展》一文中提出：“社会主义现代不再被看做某个天才头脑的偶然发现，而被看做两个历史地产生的阶级即无产阶级和资产阶级之间斗争的必然产物。它的任务不再是构想出一个尽可能完善的社会制度，而是研究必然产生这两个阶级及其相互斗争的那种历史的经济的过程，以及由此造成的经济状况中找出解决冲突的手段。”[30]尽管唯物主义历史观和剩余价值学说使社会主义从一种空想变成了一门科学，但是，马克思和恩格斯并没有经历全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的设想很多是预测性的，他们对巴黎公社的实践提出了指导意见，作出了深刻总结，但巴黎公社的实践毕竟范围比较小、时间比较短，没有遇到后来社会主义国家所面临的大范围、全局性、长时间的矛盾和问题。马克思在《法兰西内战》中赋予公社极为崇高的政治意义，作为帝国直接对立物的公社，是“社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的充满生气的力量；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量代替压迫他们的有组织的力量；这是人民群众获得社会解放的政治形式，这种政治形式代替了被人民群众的敌人用来压迫他们的假托的社会力量。”[31]巴黎公社的短暂实践抵消了社会主义国家治理的复杂性和艰巨性，它的价值表现在对社会主义价值的颂扬之中，展现了国家回归社会的政治理想。

列宁在俄国的实践，是社会主义国家探索新型国家治理体系的初步尝试。列宁的贡献不仅体现在思想上，还体现在制度、政策上。特别是列宁晚年对社会主义国家治理的思考，是世界范围内社会主义运动的宝贵财富。但是，列宁在十月革命后不久就逝世了，尽管他生前已经看到社会主义实践产生的问题超出了预计，创造性地提出了一些政策举措，但没有来得及深入探索和实践。

在随后的历史进程中，以苏联为代表的社会主义国家，形成了一个对抗西方资本主义国家的体系，苏联、东欧以及中国、古巴等社会主义国家都对社会主义国家的治理进行了很多探索，形成了一种不同于西方资本主义国家的国家治理路和发展之路。显然，苏联在社会主义实践的过程中，犯下了诸多致命的错误。苏联解体也就成为20世纪最为重要、影响力最为巨大的历史事件之一。苏联解体和东欧剧变证明，他们对国家治理体系和国家治理能力的探索基本上是以失败而告终的。这就是习近平强调的，古往今来，大多数社会动荡、政权更迭，原因最终都可以归结为没有形成有效的国家治理体系和治理能力。因为没有有效的国家治理体系和治理能力，就不能有效解决社会矛盾和问题，各种社会矛盾和问题日积月累、积重难返，必然带来严重政治后果。

一旦把国家治理体系和治理能力现代化置于世界范围内的社会主义运动和实践这一视野中来考察，我们就会发现，中国所构建的国家治理体系和营造的国家治理能力，的确是世人瞩目的。这是中国迈向充满自信的国家治理时代的基础所在。客观而论，苏联解体、东欧剧变对中国的压力是极为巨大的。它也从反面激发了中国共产党和中国政治家的战略思考，即必须推动与中国历史文化传统和中国国情相适应的国家治理体系和国家治理能力，必须构建能够引领中国发展、有效应对各种矛盾和问题的国家治理体系和国家治理能力。习近平关于国家治理的重要思想再一次把这一重大问题提到了全面深化改革的总目标这一高度，充分展现了中国共产党和中国政治家的政治智慧和国家战略。

其次，要把国家治理现代化置于世界范围内的现代国家建设这一视野中来考察。国家建设是政治家和学术界共同关注的重要课题。国家是人类社会最为重要的政治发明。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中对国家产生的社会根源和政治根源作了非常深刻的阐述。他说：“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。确切地说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[32]在此，恩格斯对国家治理的职能与目标已经做出了非常深刻的阐述。但是，与这一职能和目标相匹配的国家治理体系和治理能力却不是一蹴而就的，它的发展经历了一个漫长的历史进程。对于欧洲而言，真正的国家组织是在17、18世纪出现的。在当时的欧洲，人们被一种新的精神激励着，那就是：爱国。非洲、拉丁美洲的国家建设则是二战以后在抗击殖民统治的过程中诞生出来的。中国文明的早属性催生了国家的诞生要远远早于其他文明。英国学者芬纳认为中国对世界政治文明的贡献有两个：一是常备军，二是官僚体系。[33]不管国家诞生于何时，国家治理体系的完善和国家治理能力的强化，都是经历了一个非常复杂、曲折甚至是漫长的发展进程的。例如，英国从1640年发生资产阶级革命到1688年“光荣革命”形成君主立宪制度，用了几十年的时间，而这套制度成熟起来时间就更长了。美国从1775年开始独立战争到1865年南北战争结束，新的体制才大体稳定下来，用了将近90年的时间。法国从1789年发生资产阶级革命到1870年第二帝国倒台、第三共和国成立，其间经历了多次复辟和反复辟的较量，用了80多年时间。日本1868年就开始了明治维新，但直到第二次世界结束后才形成了现在的体制。连日本学者也承认，日本进入昭和时期，由于世界性危机的影响，和日本经济的脆弱性，日本不得不转而凭靠武力去垄断亚洲市场和资源。这是对整个明治大正时期虽然缓慢但却稳步增长的国际协调主义和民主主义的背弃，同时也是向中世纪神秘主义和非合理主义的倒退，同明治大正时期的历史步伐完全是背道而驰的。[34]就是在战后的国家重建中，也不断经受着各种对立和争斗的煎熬。如果把中国的国家治理和治理能力现代化进程置于世界历史的视野中，我们就会发现，巩固和发展社会主义制度，还需要一个很长的历史阶段，需要我们几代人、十几代人，甚至是几十代人坚持不懈地努力奋斗。基于这样的历史事实，我们可以发现一个重要的通则，那就是在经过长期剧烈的社会变革之后，一个政权要稳定下来，一个社会要稳定下来，必须加强制度建设，而形成比较完备的一套制度往往需要较长甚至很长的历史时期。革命后的制度建设以及国家治理体系和治理能力趋向于现代化的进程是曲折的、多变的、复杂的，可以被视为是一个通则。因为影响和左右国家治理的参数比较多，国家治理不像企业治理那样，拥有单一性的目标追求，不同阶级、不同派别、不同意识形态的群体都会释放出不同的信号，对国家治理的有效性和正当性有着不同的理解。特别是国内政治和国际政治的互动过程，使国家治理难以在封闭的政治空间中充分展开。国际局势的变化及其对国内政治过程的影响，是近代以来的所有国家所不能摆脱的。受制于国内要素和国际要素的双重影响，国家治理体系和治理能力的现代化进程就显得异常曲折和复杂。欧洲国家之间的竞争及其对殖民地的争夺，显然对欧洲各国的治理体系和治理能力产生了旷日持久的影响。二战以后所有民族独立国家对其治理体系的选择，都几乎不能逃脱冷战体系的影响。一言以蔽之，当我们用世界历史的眼光看国家治理现代化进程的时候，就会发现完备的国家治理体系和有效的国家治理能力需要历史的累积，需要资源的扩充，更需要政治家的战略，它是多重因素组合在一起所产生的合成效应。

四、组织化权力的成长：政党治理与国家治理

一般意义上，政党居于权力之家，但中国共产党更居于民族复兴与人民幸福之家。政党治理与国家治理、人民幸福是密切相关的。当代中国国家治理之所以能够超越传统，甚至能够超于西方，其终极秘密在于组织化权力的成长。在现代政治架构中，组织化权力的载体就是政党。而且中国共产党与依靠选票而生存的交易型政党有着根本性的区别。当代西方国家所面临的政治危机，与其说是制度危机，还不如说是政党危机。政党危机直接导致了领袖的短缺、战略的短视和社会的分裂。所以，要想破解中国国家治理的秘密，就不能不从政党治理谈起。

（1）中国政党治理的世界意义

中国的崛起以及中国与世界的关联，使得政党治理的意义远远不局限于国内，它对世界的影响会逐渐显现出来。政党治理举行的全球背景是：目前，在世界范围内，现代政党正呈现出衰落的迹象，几乎所有国家的政党都面临全方位挑战。政党危机的时代已经来临。政党衰落与政党危机主要表现为：政党作为国家与社会的联系桥梁功能正在衰落，作为政府运作的重要制度性主体正在饱受诟病，作为社会中的政治团体组织正在涣散，这是世界性难题，而非一国一党的问题。

在全球化、市场化时代，世界范围内的政党都面临着重大挑战。“在世界范围内，政党及其权力都深陷危机”，[35]“从精英型政党到最近出现的商业公司型政党，政党党员类型、党员数量、干部党员与普通党员之间的联系、党内关系等都发生了重大的变化。”[36]从政党内部来看，政党党员人数和党员忠诚度呈现下降趋势，政党解组（partisan dealignment）现象频出，[37]以德国为例，自19世纪70年代德国便开始出现政党与党员之间的纽带作用越来越微弱的趋势，从1972年到1976年到2009年德国大选中西部地区选民中没有加入任何党派的党员人数从20%上升到39%，东部地区的比例则从1991年的37%上升到43%；对于党员的政党归属感（party attachment）来讲，德国经历了党员归属感下滑的趋势，德国西部地区党员的政党归属感（强烈与较强烈）比例从1972年的55%下降到2009年的32%，东部地区的比例却一直维持在21%-30%之间的较低水平。这种政党解组的趋势正在改变德国的选举政治景观。[38]与普通党员相比，政党官员和其他领袖更容易获得政党组织提供的资源，因此，在任何政党内，政策和战略动议更有可能是由政党官员和领袖而不是普通党员提出，由此这更容易导致政党领袖腐败，从而影响公众对政党的观感。[39]韩国总统朴槿惠亲信干政事件，向我们彰示政党领袖的个人腐败正严重影响政党在公众中的形象。更严重的是，政党所能够录用的政治领袖处于极度稀缺的状态，政党正在丧失培养领袖、孕育领袖并录用领袖的政治功能，日本政党这方面功能的衰落最为明显，日本政党录用的首相很少能够维持一整年的执政，出现走马灯似更换的恶性循环，这严重影响日本的全球战略的制定与日本国际地位的提升。[40]以至于有学者把日本这种权力在不同党派之间频繁的游走与转移称之为“漂流的政治”。[41]最为明显的是政党财政面临日益匮乏的窘境，在当下政党政治的财政运作中，政党仅靠自身党员缴纳的党费与党产经营所得，已经无法支撑起有效运作，[42]19世纪60年代之后“公共补贴的比重逐渐上升，在某些国家甚至成为政党最重要的经费来源”。[43]

从政党外部来看，政党传统的政治利益表达功能、政治利益整合功能等正面临着多方面的挑战。[44]连绵不断的社会运动，例如华尔街运动、妇女运动、和平运动等正在替代政党的利益表达功能。单一议题抗议团体（single-issue protest group），例如绿色环保组织、食品安全组织、妇女权益组织等正在瓦解政党的代表与整合功能。政党及其领袖在竞选中运用的策略，正加剧社会的“极化”现象。绿党等“反政党政党”（antiparty parties）以“反政治”（antipolitics）的形式挑战政党权威，甚至新的政党类型的出现正在挑战政党作为传统组织形式而存在的合法性，例如商业公司型政党（business firm model of party organization）的组织结构并不是传统的层级金字塔式，而是扁平式的；在政党党员的招募方面，这种类型的政党不再注重组织纪律性，而是更加注重党员个体的独立性。在组织结构方面，这种类型的政党已经与传统政党有巨大区别。[45]同时，在复杂社会的复杂治理境况下，正在挑战政党运作政府的执政、治理与政治录用能力，政党政治的相对单一的功能，越来越难以应付现代复杂社会的复杂治理。[46]基于此，全球范围的现代政党与政党学家都在应然与实然层面思考政党治理，或者说他们也在思考如何“从严治党”。

中国共产党开启的“全面从严治党”战略，无疑是在政党衰落的全球趋势中为政党政治与政党治理的注入的一道强心剂。从全球视野来看，中国共产党的“全面从严治党”具有典型性与示范意义，一方面政党治理“全面从严治党”符合政党治理的全球性趋势与一般规律，另一方面在全球政党衰落的背景下，政党治理“全面从严治党”在全球范围树立了共产党政党治理的中国标杆。从这两方面来讲，政党治理具有世界意义。如果中国共产党能够在这种大趋势中，通过全面从严治党的各项举措，加强党为人民服务与国家治理的能力，同时，为中国全球战略的实现提供坚强的政党基础与政党保证，那么，政党治理的中国方案就拥有了其世界性的影响。用中共中央对外联络部研究室副主任栾建章话说就是：政党治理意味着为探索更好社会制度提供一定借鉴，从而使中国的发展前景更有确定性，中国将为外国投资者提供更好的政治保障，更好地履行自己的国际责任和义务，向国际社会提供更多治国理政的经验。[47]全面从严治党举措便可以在世界范围内独树一帜，为世界范围内的政党治理提供标杆。

（2）政党治理与国家治理

政党自其产生之日起，便与国家、国家政权、国家治理具有密不可分的关系。所以，从这个方面讲，政党治理不仅仅是单一领域的问题，它更是指向国家治理与社会治理，这对中西政党来讲都是一样的。对西方执政党来讲，“从总体上看，西方国家的执政党受到法律和各项制度的制约以及政治理念和政治传统的影响，其权力、职能和作用是有限的，同时也是相对明确和集中的”，[48]但是这并不说明政党与国家政权和国家治理之间没有关系，而是说他们之间的关系相对明确和集中。政党居于政府之内和政府部门之后，是联接不同部门和不同群体的政治纽带，这乃是人所共知的事实。对中国共产党来讲，“在整个国家政治体系中，中国共产党是领导核心，中国共产党作为执政党，不仅组织和领导政府，而且也指导和领导人大、司法、政协、军队的工作。在这里的‘政’不仅是狭义的政府，而且包括整个国家的政治体系”。[49]由此可知，中国共产党与国家政权和国家治理的关系更加密切。

中国国家治理之成败，关键在于党。与大多数国家一样，如果把国家比喻为工厂，那么政党就是发电厂。政党是为国家注入能量的组织。政党为国家注入思想的能量，战略的能量，意识形态的能量以及干部的能量。除此之外，中国共产党还是中国文化、马克思主义、独特的政治使命和政治追求、近代以来的历史与现实、中国在国际社会中的定位等多种因素孕育出来的政治组织。中国共产党从中国文化和马克思主义那里，汲取了崇高的使命和至高的关怀，从而成为一种超越多党制国家功利型政党（以获取执政权为单一目标）的使命型政党。政党治理准确地看到了中国共产党自身治理与国家治理的关系，全会公报指出：“办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起。” [50]如果中国的政党出了问题，那么，整个国家治理系统就会出问题，国家治理系统的一个环节出了问题，就会引发各个环节的问题。反过来说，如果国家治理体系出了问题，那么，中国的政党一定存在问题，这种治理问题必然也会在国家治理体系的各个环节中体现出来。从这个方面看，政党治理的“从严治党”重要举措，从表面看是中国共产党自身的治理，从本质上说，它撬动，或者它本身便内含中国的国家治理。

正是基于对中国共产党自身治理与国家治理这一重要关系的深切把握，习近平同志才提出全面从严治党的思想，目的在于将全面从严治党的思想制度化、实践化、体系化。中国共产党是国家治理过程的领导者，也是国家治理体系的重要有机组成部分。党国体制（party-state）是对中国共产党的执政与国家治理实践的一种解释方式与理论认知，被认为是一种处于革命与现代化之间的过渡形式。[51]自从国家治理体系与治理能力现代化成为执政党的重要战略之后，我们必须从解释方式、理论认知与现实实践的角度，将中国共产党放到国家治理的大系统、大体系、大视野中进行分析与研究。“从严治党”主题，折射的是政党治理与国家治理有机统一。正如郑永年所说的：在中国，不管人们对共产党的看法如何，它无疑是中国的政治主体和执政主体，国家所有方面的成败，都取决于执政党这个政治主体的建设。[52]正是基于此，中国在强调“从严治党”的同时，也在强调整个国家治理的整体体系、系统与路线，即：“党在社会主义初级阶段的基本路线是党和国家的生命线、人民的幸福线，也是党内政治生活正常开展的根本保证。必须全面贯彻执行党的基本路线，把以经济建设为中心同坚持四项基本原则、坚持改革开放这两个基本点统一于中国特色社会主义伟大实践，任何时候都不能有丝毫偏离和动摇。全党必须聚精会神抓好发展这个党执政兴国的第一要务。”[53]

政党治理融合于国家治理的各个方面。政党治理、经济治理、政治治理，都关乎老百姓的福祉，都统一于社会主义初级阶段的基本路线；从严治党与经济建设、四项基本原则、改革开放，都统一于国家治理、国家发展所皈依的中华民族伟大复兴。从这个意义上讲，从严治党是国家治理的缩小，而国家治理是从严治党的放大。政党治理的 “从严治党”举措，是从国家治理的角度为中国的发展保驾护航，具有国家治理的全局视野。如果中国共产党能够通过政党治理，从而创造中国的发展与秩序，中国老百姓的幸福安康，那么，在世界经济持续低迷，世界政治前途晦暗不明的情况下，中国就能够走出一条新路：执政党建设推动国家治理体系现代化，国家治理体系现代化促进经济增长，经济增长达成社会善治，社会善治提升人民福祉，经济增长、国家治理、社会善治、百姓福祉增进执政党的合法性。这条新路具有中国特色，更具有世界意义。

政党治理的世界意义、国家意义和政党意义是一体的。中国共产党的自身治理与国家治理不是为治理而治理，而是要担负着艰巨的推动民族复兴的使命，没有民族取向的政党治理与国家治理就丧失了它的灵魂，偏离了它的轴心。中国国家治理的基本原则包括两句话：一是党的领导、依法治国和人民当家做主的有机统一；二是国家利益、政党利益和人民利益的三位一体。第一句话处于“前台”，第二句话处于“后台”。所以，带有批判性的“党国体制”这一概念应该随着本次全会的召开，从中国学术界和政界中彻底退出。贯彻落实本次全会精神的根本在于我们能否做到这个“有机统一”和“三位一体”。

政党治理的终极目标不单纯是治党，治党的终极目标在于主导全球治理和治理中国的经济、文化与社会。中国决不能走政党依附于资本和派系斗争的道路。目前世界范围内政党危机的根源就在于被资本和分立集团所绑架，政党不是致力于解决问题，而是致力于斗争和对立。贯彻落实本次全会的精神，各级党委必须致力于做到：超越资本绑架、派系斗争，维护核心，缔造共识，这是中国共产党治理我们这个国家的康庄大道。

五、体系与能力：国家治理现代化的二重维度

体系与能力是理解国家治理现代化的两个维度。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都是不行的。治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。同时，还要看到，国家治理体系和国家治理能力虽然有紧密联系，但又不是一码事，不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强。纵观世界，各国各有其治理体系，而各国治理能力由于客观情况和主观努力的差异又有或大或小的差距，甚至同一个国家在同一种治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差距。从理论上来说，制度国家治理体系强调的是国家治理的结构，它涉及到领导制度的完善、权力结构的优化等。国家治理能力更多强调的是国家治理的功能、工具及其成效。

1、国家治理体系现代化

国家治理体系现代化首先体现在制度体系的完善上，即必须构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。那么，这一制度体系到底是由哪些要素组成的呢？

首先，国家治理体系现代化的轴心是坚持和发展中国特色社会主义。其次，国家治理体系现代化是对十八大五大建设战略的全面提升和深化。十八大确立了国家治理的五大领域：经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。国家治理体系现代化则必须将这五大建设领域的制度目标提炼出来，在各个领域形成更加定型和更加成熟的制度。这就直接导致了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》这一历史性文件的发布。国家治理的五大领域实际上是一个整体，是要服从于全面深化改革这一面旗帜的要求的。推进国家治理体系现代化已经不是靠单项领域的推进就能完成的，它必须转向整体推进。所谓整体推进，就是要把国家治理的各个领域纳入到全面深化改革的战略要求之中。所以，国家治理体系已经不是局限于单一层面的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设了，它是诸多治理领域组合而成的一个系统化的体系，至少包括政党治理、政府治理、市场治理、社会治理、文化治理、军队治理、公共安全治理、生态治理、城乡统筹治理、城市治理（特别是大城市治理和都市治理）、全球治理、腐败治理、司法治理以及互联网时代的治理等等。人类社会的发展已经把中国推至一个非常重要的位置，甚至影响世界局势的焦点位置，世界范围内的经济资源、文化资源和信息资源汇聚中国，对中国内部治理和外部治理都提出了严峻的挑战。在这一特定情势下，推进国家治理体系现代化就必然拥有更为繁杂的内容，必然拥有传统国家治理体系所不能包容的新逻辑和新挑战。

推进国家治理现代化，关键在党，关键在人。从政治学的角度来说，当代中国国家治理体系对古代中国国家治理体系和西方国家治理体系的根本性超越就在于拥有一个超越地方利益、群体利益、家族利益和个人利益之上的组织化力量——中国共产党。政党替代君主是现代政治与传统政治的分水岭。对于中国来说，政党替代君主，使中国的国家治理、国家统一和国家主权的捍卫拥有了坚强的组织化的领导力量。与此同时，中国共产党作为一种独具一格的使命型政党，与西方国家的交易型政党、一些发展中国家的家族型政党以及某些神权国家的宗教型政党有着本质性的区别。从严治党的要求是推进国家治理体系和治理能力现代化的牛鼻子，这是最核心、最关键、最重要的政治要素。中国共产党领导的革命建国、独立立国、发展兴国，贯穿于中国共产党过去90多年的历史进程之中。习近平担负起了一个极为重要的历史使命，那就是“治理定国”。即国家治理拥有一套成熟、定型的制度。要想实现“治理定国”的目标，关键在党，关键在人。

2、“民主不是装饰品”：国家治理体系的优化

中国的制度自信不是西方式的“制度自大”，这是中国兼容并包的文化精神所致。它主要包括以下两个方面。一是制度巩固与完善，二是制度创新与发展。其核心就是将国家治理的民主属性落到实处，这正是国家治理体系优化的方向。但是，国家治理不是为民主为民主。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”[54]

第一，制度巩固与完善。制度模式一经选择，制度体系一经得以奠定，要想做大的调整是比较困难的，而且也是有代价的。况且，中国的制度模式经过历史和实践的检验之后，已经形成了独特的不可替代的优势。因此，对于中国的国家治理体系来说，制度巩固和完善就是一个正确而务实的选择。

中国在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，必须要按照自己的方式解决民主问题，就像邓小平用小康社会的建设来解决中国的现代化问题一样。小康就是中国式现代化，人民民主、协商民主、“商量的政治”、基层民主、民为邦本就是中国式民主。从西方学者对民主形式的研究中，我们可以发现任何民主形式都是与一个国家的经济基础、社会结构、文化传统相适应的，自古及今，纯粹的、超越时空限制的民主形式是不存在的。[55]中国国家治理体系的巩固与完善是两个方面：一是巩固现有的制度安排，二是进一步开放制度模式的优势，避免比较政治学中所说的政治衰朽或政治衰败现象的产生。

第二，制度创新与发展。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把国家治理视为一个统一的整体，视为一个完整的系统工程，诸多制度创新与发展成为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键节点。如：市场在资源配置中的决定性作用、混合所有制的推进、城乡发展一体化的体制机制、多层面、立体化的协商民主、司法体制和运行机制的改革、反腐败的体制机制创新和制度保障、社会治理体系的创新等等。国家治理体系优化的角度来看，如下的目标和制度创新都是极为关键的：法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设；宪法实施和监督制度的健全；立法体制的完善；法治政府的构建；司法公信力的提高；巡回法庭制度、跨行政区的人民法院和人民检察院制度、检察机关提起公益诉讼制度以及以审判为中心的诉讼制度的改革等等，都展现出习近平国家治理思想集价值、理论、勇气、智慧四者于一身的品格。这样的开放气息、创新气息和现代气息，是我们理解习近平国家治理思想极为重要的一个面向。

3、国家治理能力现代化

受制于不同的政治立场、阶级属性和社会地位，人们对国家治理体系的理解是有着很大不同的。于是，对国家治理体系的评判也会出现很多价值上的纷争。但是，在对国家治理能力这一问题的理解中，国内外学术界和国家治理的实践者还是有足够多的共识的。因为在许多后发展国家中，不是治理体系而是治理能力决定着国家治理的水平与质量。许多貌似合理的国家治理体系往往是因为治理能力的低弱而被扭曲、分割甚至肢解。印度和东南亚许多国家所谓的民主化的国家治理体系就面临着这样的命运。

所谓国家治理能力是指国家权力的实践状态，具体而言，影响经济发展的国家治理能力包括汲取能力、再分配能力、强制能力、建制能力、协商能力。汲取能力是国家权力以合法手段征收社会资源的实践状态，资源是国家运转的血液，尤其是税收和兵役是任何国家都不可或缺的，汲取社会资源以满足国家运转的需要是基础性的国家治理能力。再分配能力是国家权力确定经济剩余如何分配的实践状态，一方面要确定经济剩余如何在积累和消费之间进行分配，另一方面也要确定消费资金如何在社会阶层之间进行分配。再分配能力受到国家发展战略、经济不平等状况、社会阶层之间的力量对比等因素的影响。强制能力是国家权力在抗击政治颠覆、消除有组织的社会反抗等领域中的实践状态。建制能力是国家权力塑造、规定、引导社会力量的实践状态。任何政治体制都不可能直接建立在社会的基础之上，而是必须使社会处在特定的状态或者使社会中重要的集团处在特定的状态，从而为政治体制嵌入社会提供条件，只有当政治体制与社会的特定状态耦合在一起的时候，政治体制才能维持并巩固下去。所谓社会的特定状态就是指社会的政治构造，如政党、人民团体、利益团体、阶级、民族等，社会的政治构造是制造国家与社会之间制度性联系的枢纽，是政治体制嵌入社会并在社会扎根的部件。社会的政治构造并非是社会自发生成的，而是在国家权力的塑造、规定、引导下生成的，因此社会的政治构造往往在政治体制中得到了反映，并且成为政治体制的组成要素，国家的建制能力实际上就是借助相应的制度形式培育社会的政治构造的能力。特定国家的建制能力越强，就越是能够将社会力量的行为引入政治体制规定的轨道，政治体制的权威性也就越强。如果掌握现代国家的是一个组织化和制度化程度较高的大众动员型政党，那么现代国家的建制能力将会达到一个很高的水平。协商能力是国家权力在调解冲突、凝聚共识、做出承诺方面的实践状态，它决定了国家治理者能否长期对发展目标以及实现发展目标的战略保持共识。[56]

4、国家治理能力的提升

国家治理能力的推进取决于它所要解决的重大问题。通观习近平对国家治理能力的阐述，我们发现他对以下六种能力建设是极为关注的：一是战略规划能力；二是执行能力；三是发展能力；四是分配能力；五是保障能力；六是统筹能力；七是参与和主导全球治理的能力。

战略规划能力在习近平时代的集中体现就是反腐败、军队改革与一带一路战略的提出。执行能力是政策执行者贯彻实施公共政策的意图、愿望以及强度。[57]发展是中国面临的主题。学术界就有“发展型国家”这一概念。发展绝不是简单的GDP的增长。发展是一个涵括了物质、制度、主体和理念等方面的全方位的发展进步。首先要更新传统的发展理念，从狭隘的经济发展或物质主义的发展导向转变为经济、政治、社会、环境、制度等全方面的发展，并最终回归到人的全面发展，为人的自由幸福生活而发展。其次，从当前的治理任务来看，政府的工作重心应该从发展型政府向发展型与服务型政府并重转型，提升发展质量和效益，将更多资源转移到公共服务和民众福祉上去，切实改善民众生活水平和幸福指数。再次，发展能力还意味着可持续发展的能力。未来中国的发展需要在可持续发展和包容性发展以及共享发展层面做出更多努力。中国改革开放30多年来在经济发展上取得了举世瞩目的成就，但这种成就是以高污染、高能耗和低劳动力成本为代价而获得的，随着国际经济竞争的加剧和国内资源的紧缺以及劳动力优势的丧失，中国经济的可持续发展将面临越来越大的挑战。而且，纯粹追求经济发展带来的后果是发展的非均衡性越来越严重，经济发展、政治改革、社会建设和文化价值的失衡对中国而言是不可承受之重。未来中国的发展需要在可持续发展和包容性发展以及共享发展层面做出更多努力。

现代治理体系不仅要能够创造社会财富，实现社会繁荣，还要承担分配功能。分配能力首先体现为物质资源的分配。政府作为社会公平正义的维护者，分配能力体现了现代政府的价值导向和存在意义。政府需要通过公共政策来调节社会资源在不同群体间的分配，对弱势群体的基本生存予以保障，从而维系社会稳定与可持续发展。分配能力的第二层要义还在于分配正义。政府和公共管理者要维护社会公平正义等价值，其治理行为和理念要彰显并倡导法治、规则、平等、自由、责任、理性等现代理念，传递文明并与世界接轨。分配能力的第三层含义还在于分配公平机会的能力。要为社会不同阶层的自由流动和发展创造公平合理的制度空间和平台，使其能够通过自身努力看到向上流动的可能，为农村和社会弱势群体的发展提供扶持，从而增强社会活力，保持社会群体之间的有序竞争。

治理能力现代化要具备强大的保障能力以维系社会的有序和稳定。政府得以存在的一个基本原因是需要它缓和与解决社会中的冲突，维护正义、秩序和稳定。保障能力首先体现在政府维护社会稳定和秩序的能力，对外能够维护主权领土完整，同时能够为本国国民在国际上的安全、尊严提供保障和支持；对内提供良好的公共治安和社会安全等公共产品。保障能力的另外一层含义在于政府通过现代社会保障和福利制度为社会弱势群体的生存和发展提供基本保障。西方的发展历程表明，社会保障是社会安全网，社会救助制度的构建较好地满足了反贫困的需要、民众需求的满足以及公民权利的扩展等现实要求。中国要建立完善的社会保障制度，逐步从选择性福利制度向普惠式福利制度转型。最后，一个国家的保障能力不能完全寄希望于政府，还应该发掘和调动整个社会的凝聚力和向心力，在整个社会形成守望相助、乐善好施、关注公益的社会公德与社会风气，形成政府、家庭、市场和公民社会一起合作应对的风险防范体系，提高社会保障能力。

统筹能力指的是全面驾驭改革发展的能力以及协调利益冲突达成社会共识的能力。现阶段国家统筹能力主要体现在统筹国内国际两个大局的能力、统筹维护传统领域和非传统领域安全、统筹城乡发展的能力等。不谋全局者，不足谋一域。特别是如何超越各群体利益而作出统筹性的战略规划和政策设计，对于全面深化改革具有极为重要的意义。现阶段我国面临着全面深化改革的重大任务，全面深化改革需要国家制定一揽子的战略改革清单并打破各种既得利益集团的阻力，既有思想观念的束缚和改革风险带来的畏难心理等。这就要求国家具备一定的综合统筹能力，站在国家和社会发展的战略高度做出前瞻性、全局性和长期性的改革方案，推进全方位的社会经济政治体制变革。从这个意义上讲，统筹能力也是一种革新的能力。与此同时，当下中国社会日趋多元化，不同的利益追求、不同的社会思潮、不同的社会群体之间的矛盾和冲突也会越来越多，国家要有能力协调这些不同的矛盾和冲突，将其需求、利益和要求纳入可以统一对话的平台，通过协商而非对抗来解决分歧，同时通过政策补偿来弥合不同阶层之间的利益失衡。中国社会稳定可持续的发展需要所有社会阶层的支持配合，因此要营造良好的社会心态与国民情绪，在中央与地方、政府与社会、富人和穷人、官方和民间之间形成广泛的共识，推动中国深化改革和可持续发展繁荣。[58]

参与和主导全球治理的能力，对于中国和其他正在崛起的国家来说，已经越来越重要了。这也是检验国家治理水平高低的一个重要指标。与古代中国的国家治理相比，当代中国的国家治理是在一个开放性、信息化、全球化的空间中展开的。这本身就增加了国家治理的难度和复杂性。我们知道，目前的全球治理体系是欧美国家特别是美国主导的。我们经常在电视上听到“某某事件引起了国际社会的关注”。但是，我们放眼望去，国际社会在哪里呢？我们看到的是联合国、世界银行、国际货币基金组织等国际组织，看到的是一个个的主权国家。“国际社会”在大多时候都是一个虚无缥缈的东西，甚至成为西方要挟发展中国家的工具。二战之后，美国一跃成为头号强国，美国主导全球治理的法宝有三个：一是作为世界通货的美元，二是海外驻军，三是被美国改造成“普世价值”的“自由”、“民主”与“人权”等，即硬实力与软实力的组合。所以，有人认为美国霸权的支撑机制就是由外部的美国主导的自由主义国际秩序和内部的美元霸权以及美元霸权背后的石油美元的主导权。[59]以“软实力”这一概念风靡全球的美国学者约瑟夫·S·奈认为美国的实力不仅体现在强大的政治、经济和军事力量上，更体现在文化吸引力、政治价值观吸引力及塑造国际规则和决定政治议题等软实力方面。事实上，没有软实力和硬实力的组合，是不可能支配世界的。美国借助资本和战争的相互哺乳获取巨额财富必然导致自身的精神危机和国际声誉的坍塌。历史已经证明，西方世界在资本逻辑和战争逻辑中巩固其领导地位和支配地位的做法最终必然使其走向自我衰落。中国参与和主导全球治理的能力也是以软实力和硬实力作为基础的。只不过，中国的软实力不是美国崇尚的搞乱世界的所谓“普世价值”，而是和平共处、求同存异、互利互通、以文化人、互不干涉内政等。习近平认为，中国最需要和谐稳定的国内环境与和平安宁的国际环境，任何动荡和战争都不符合中国人民的根本利益。中华民族历来爱好和平，自古就崇尚“以和为贵”、“协和万邦”、“四海之内皆兄弟也”等思想。中国近代以后遭遇了100多年的动荡和战火，中国人民绝不会将自己曾经遭受过的悲惨经历强加给其他国家和民族。纵观历史，任何国家试图通过武力实现自己的发展目标，最终都是要失败的。与此同时，支撑中国参与和主导全球治理的硬实力是以经济强国和军事强国作为基础的，尤其是依靠两者对抗由美国主导的压迫性的、不平等的国际体系。“亚洲基础设施投资银行”的建立就是一个具有战略意义的大动作。中国参与和主导全球治理的能力致力于构建命运共同体，它得益于中国文化的养育。中华优秀传统文化是我们最深厚的文化软实力，也是中国特色社会主义植根的文化沃土。而美国对霸权体系的膜拜则是美国物质主义文化和社会达尔文主义孕育出来的文化怪胎。

六、结语

国家治理不是单向度的，而是多向度的；不是割裂的，而是系统的。“国家治理”这一概念集中体现了中国共产党人治国理政的智慧，它完成了对各种价值纷争的超越，找到了中国未来全面深化改革的轴心，明确了全面深化改革的目标指向。

（1）国家治理四要素

国家治理有其一般性的法则，也有其特定的时代内涵。中国的国家治理必须在以下四重要素上做出自己的回答：即价值体系、道路选择、制度模式、政策工具。价值体系是国家治理的首要问题。任何国家的治理、任何时代的治理，都必须拥有与之相配的价值体系。神权国家拥有的宗教体系、现代国家拥有的法权体系，都说明了有效的国家治理离不开与之相配的价值体系。价值体系可以将国家治理的各种主体串联起来，使其在共同的观念世界中进行交流和沟通，从而达成集最大公约数的共识。价值体系有其很强的历史延续性，一旦形成就难以改变。故很多国家的治理模式都是特定的价值体系孕育出来的。道路选择规定了国家治理体系和国家治理能力的依据和归宿。道路选择包含着国家治理的阶级属性和民族属性。例如，一个国家是走资本主义道路还是走社会主义道路，直接决定了其国家治理的模式是有根本不同的。所谓的自由民主就是资本主义国家的治理要则，而人民民主就是社会主义国家的治理要则。国家治理是被资本力量所垄断还是被家族力量所垄断，都是道路选择的结果。所以，道路选择是国家治理的根本问题。制度模式涉及到国家治理的总体架构和权力结构。而政策工具则是国家治理能力强弱的直接标志。中国国家治理的成效就是体现在政策工具的多元性和有效性上。   

（2）国家治理四准则

中国国家治理的四准则，即成熟定型的制度安排、畅通有序的治理过程、坚强有效的治理能力、文明健康的政治生态。邓小平在南方谈话中提到的“再有三十年，使各项制度定型化”。只要拥有了成熟定型的制度安排，国家治理的总体框架就能经受大风大浪的涤荡。中国国家治理存在着“中阻梗”、“最后一公里”等问题，畅通有序的管理过程对于中国这么一个大国来说是多么重要。从历史上来看，秦代的缺失就在于中层与下层的疏离，东汉的缺失在于上层与中层的断裂，明清的缺失在于中层与下层的断裂。[60]畅通有序的治理过程就是要克服官僚体制自身所释放出来的惰性。很多国家的治理受制于官僚体制的惰性而不能自拔。中国国家治理中的存在着较为严重的“中阻梗”，这直接导致了在国家治理过程中出现了上层、中层和基层的隔离。因此，国家治理体系和国家治理能力现代化的一个基本要求就是畅通有序的治理过程，这一点对于中国这样一个超大型、中央集权型国家的治理来说是特别重要的。中国国家治理有一个重要的特点，那就是体系与能力的并重。这样一种对国家治理的理解是有特别重要的理论价值和学术价值的。在体系与能力这一二维框架中理解国家治理，可以使我们摆脱陈旧、迂腐的制度崇拜、体制万能这样一些论调。因为国家治理体系与国家治理能力并不是绝对统一的。有了好的国家治理体系并不一定有强的国家治理能力。而且，在一个国家迈向现代化的进程中，治理能力往往是起决定性的因素。从欧洲各国的现代化历程来看，一个国家的资源汲取能力、资源再分配能力决定着现代化的成败。中国道路和中国经验之所以能够成功，一个重要的原因就在于中国有着坚强有效的国家治理能力。这种国家治理能力无论是当代发达国家还是发展中国家，都是难得一见的。最后，我们必须通过国家治理体系的优化和国家治理能力的提高，构建文明健康的政治生态。“反四风”就是反不正常、不健康的政治生态。贪污腐败、升官发财、跑官买官，一人得权、鸡犬升天，都是封建性政治生态的展现，当在剔除之列。推行群众路线教育实践活动，制定了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，意在催生文明健康的政治生态。政治生态的健康程度，也是评判国家治理现代化程度的重要标志。

（3）国家治理与民族复兴

国家治理现代化是与中华民族复兴联系在一起的。实现中华民族伟大复兴既是海内外中华儿女的共同梦想，也是中国发展的美好愿景。国家治理现代化是实现这一愿景的蓝图。十八届三中全会所提出的“全面改革60条”是对蓝图的具体描绘。[61]实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，需要充分发挥全党全国各族人民今天所具有的伟大智慧，也需要充分运用中华民族5000多年来积累的伟大智慧。中华民族的历史智慧是中国人民世世代代形成和积累的，我们要总结发扬，使之服务于实现中华民族伟大复兴的伟大事业。中华民族是曾经创造了灿烂的文明的。以研究中国科技文明闻名于世的英国学者李约瑟就曾言：“在中国完成的发明和技术发现，改变了西方文明的发展进程，并因而也确定改变了整个世界的发展进程。”中国的四大发明传至西方之后，成为扭转西方文明的重要动力。中国文明对世界文明特别是西方文明的影响，已经成为西方人重写文明史和世界史的重要依据。尤其是中国汉唐盛世，已经成为人类文明史上不可或缺的华彩篇章。从中国中孕育出来的常备军、官僚体系等重要的政治发明，已经成为影响世界历史进程的重要因素。拥有强烈历史视野和远大历史眼光的习近平，也就把国家治理置于中国悠久的历史长河中来审视，国家治理现代化自然也就成为实现中华民族伟大复兴的制度保障和能力保障。尤其是在国家间竞争日趋激烈、国家间关系异常复杂、国家间交往日趋紧密的时代，没有现代化的国家治理体系和治理能力，显然是不足以保证中华民族伟大复兴这一目标的实现的。国家治理体系和治理能力现代化是服从于民族复兴这一伟大目标的需要的。

（4）国家治理与中国梦

“中国梦”是习近平就任总书记之后向全世界和全国人民的一个庄严宣告。中国梦不是一个简单的概念和名词，而是中国人民百年梦想的凝结。它与毛泽东在1949年庄严宣告——“中国人民从此站起来了”这一论断具有同等重要的意义。一个人是有梦想的，一个国家也是有梦想的。国家治理现代化决不是简单的体系优化和能力提升，也不是仅仅在体系和能力二维框架中就能理解其本质的。国家治理体系和治理能力现代化是实现中国梦的基本保障。众所周知，习近平赋予了中国梦以极为丰富的历史内涵、经济内涵、人文内涵、民族内涵和国家内涵。“中国梦”成为中国在国际和国内两个舞台上展示其个人魅力和政治使命的价值符号。到中国共产党成立100年时全面建成小康社会的目标一定能实现，到新中国成立100年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的目标一定能实现，中华民族伟大复兴的梦想一定能实现。国家治理体系和治理能力现代化显然不仅服从于这两个一百年目标的要求，而且它本身就是这两个一百年目标的重要组成部分。曾几何时，有一些人一度惊诧于“美国梦”的魅力。但是，我们走进历史的深处，就会发现，美国梦是“强者之梦”，中国梦是“仁者之梦”。强者之梦就是信仰强者、服从强者的文化。强者之梦是依靠军事-资本-权力三者之间的联盟来实现的，美国三权分立这一制度安排的背后是军事-资本联盟体系的扩张与垄断。仁者之梦就是以文化人的文化。《诗》曰：“柔亦不茹，刚亦不吐。不侮矜寡，不畏强御。唯仁者能之。[62]在当代中国，仁者之梦是依靠党的领导、依法治国和人民当家作主三者有机统一的政治制度安排来实现的，是依靠互利互通的国际交往来实现的。中国的国家治理体系和治理能力就是秉承了这一仁者之梦的原则，在国内和国际两个层面上展示了中国国家治理的独特魅力。