民主治理：责任与问责

顾  肃*

 

社会治理的方式虽然有多种，但民主治理是其必不可少的内容。这就是以民主的制度和方式统治、管理和控制社会，使社会治理的过程中始终不放弃民主，倾听民众的呼声和要求，了解民众的利益所向，并且对于实施治理的公共权力的持有者给予民主的监督和控制。仅仅自上而下地发号施令，要求下级取得工作业绩和成效的治理方式，是远远不够的。还需要自下而上的民主治理，对于掌权者从制度上进行监督、控制。这就要求政府官员承担社会责任，并且经常地进行问责，回应民众的要求，解释自己的方针政策，以说服民众参与治理，促进社会繁荣和进步。

责任和问责是政治学的重要概念,涉及到政府治理的根本任务和成效的检验方式。在社会治理的过程中，掌握权力的人必须承担相应的责任，其本身需要受到社会的监督和控制，公共行政机构也需要内部和外部的控制，以防止权力的滥用和侵害公民的权利。问责机制是监督和控制的重要举措，是掌握公权力的人承担责任的制度显现，因而具有重要的意义和价值。这里从价值论的视角论述政治责任与问责的理论，并探讨问责制度的形成与发展。

政治是公共的事务，需要统治者对公众负责任。现代政治是责任政治，责任政治意味着“统治者相信自己应对治下的民众负责，应将民众的利益置于自身利益之上。”[1]责任政治的理念出自对政治正当性和合法性的要求。人们建立政府的目的是维护社会的秩序，防止人与人之间因利益争夺而互相伤害。这就是统治的合法性的基础问题。统治者需要获得被统治者的同意，其权力才是合法的。也就是说，统治的权力来自于被统治者的“委托”或授权。获得授权的政府需要对授权者做出必要的回应，也就是承担责任。只掌握和运用公共权力而不承担责任的政府是难以持续的，也无法取得民众的长期支持。

 

                   一、民主政治和治理的必然要求

责任政治是民主政治的必然要求。民主的实质是公共权力属于人民，其最重要依据乃在于，政府公共权力不应当是少数个人或集团的私产，它在本质上属于人民全体，因而由人民拥有权力实行自我治理乃是题中应有之义。公民在政治权利面前是平等的，而且从心理上来说，当公民觉得自己的确参与了政治决策的过程时，他才有充当主人的感觉，对于社会的责任心和心理上的满足程度也最大。英国哲学家密尔从结果论来论述民主的时候，也并不完全诉诸功利的考虑，而是强调公民个人参与民主的过程可发展其智慧和道德能力，而在其他政府形式中，公民或被统治者总是被动和惰性的。^[2]他强调，民主制度鼓励人们理解问题，发展并表达其观点，通过政治参与来满足其欲求。而在专制制度下，公民是精英统治者的被动接受者，无法要求统治者回应其要求和意愿。密尔坚持认为，那些看重个人发展的人必定重视最能促进这种发展的政府形式，这就是民主。

民主的政府是依靠被统治者自由表示同意的政府，是在事实上遵从这种批准或不批准的表示的政府，而不是口头上接受、实际上从来不遵从的政府。也就是说，这在经验上必须出现这样的情况，即当人们以选票表示了不批准之后，政府就必须更迭。如果一个民主的政府依靠被统治者自由表示的同意，那么，在制度安排上就不可能出现明显妨碍公众同意的表达或履行的情况。由此而延伸到经济领域，真正的政治民主必须包含被统治者有通过他们的代表来控制经济政策的权利。在此意义上可以说，没有经济民主的地方就不可能有真正的和普遍的政治民主。如果经济控制不服从政治的控制，即经济的权力可以随意地控制政治权力，则政治民主是片面的、空幻的。

今天，社会主义民主理论的核心仍然是让人民当家作主，党的领导和群众路线最终落实到发扬人民民主。正如邓小平所强调的，“党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样，党的各级组织也是这样。”“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”自改革开放的三十余年来，中共的领导者多次强调党的领导与人民当家作主是一致的，统一的。权力的最终来源是人民。“马克思主义权力观，概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。”^[3]

权为民所系，权为民所赋，权为民所用，权为民所谋。正因为政府的权力来自人民，服务于人民，因而就必须对人民负责，责任政治是民主的内在要求。专制时代的统治者虽然也有统治合法性取决于民心的说法，但由于其体制实质上是为统治的家族服务的，统治者不需要对被统治的人民承担责任。现代政治之前的主权者的历史，是不需要向人民负责的历史。自近代资产阶级民主革命以来，统治者的合法性建立在被统治者自觉表达的同意基础之上这一基本原则，成为民主政治的首要信条。现代意义上的主权者，必须回应人民的要求，对人民负责。这是现代政治发展的一个重要的成果和贡献。

与古代民主制度不同，现代民主大多为代议制民主，即人民通过选举出的代表来行使权力，代表的职能是为人民发声，表达人民的愿望，监督政府。政府取得人民的授权进行统治，人民才是权力的所有者，政府必须置于人民的控制之下。政府的政策和行为必须以人民的意志为依归，对人民负责。人民通过民主制度控制那些掌握公共权力的人，使其行使权力的方式符合人民的意志和利益。直接或间接地对人民负责的政治形式，是代议制民主的实质。

政府的责任有若干种形式，主要是政治责任和法律责任。政治责任是指“国家机关及其工作人员所作所为，必须合理、合目的性(合乎政府为人民服务的宗旨)，其决策(体现为政策与法规、规章、行政命令等等)必须符合人民的意志和利益。如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益，虽则不一定违法(甚至有时是依其自订之不合理的法规、规章办事的)，不受法律追究，却要承担政治责任”。[4]政治责任是政务官决定政府政策及领导监督所属机关执行国家政策的责任，这种责任即要求行政机关所做的行为必须合理。政治责任与官员的产生方式相关联。在专制的制度下，最高领导者是封建帝王或独裁者，官员只对任命他们的上级负责，听从上级的命令，受其监督，其俸禄也出自上级。在民主制度下，“官员的政治责任与普选制相联系，一般表现为经直接或间接公民选举而就任的政府首脑及其所属政务官员对选民或对方针所负的责任。”[5]

作为社会主义的核心价值观，民主是时代向我们提出的必然要求，也是我国政治建设的根本任务。实行民主政治，就需要把责任政治牢记心中。责任政治是民主政治所提出的必然的内在的要求，因而也是社会主义政治建设的内在的要求。下面进一步分析责任概念的含义和分类，并进而论述与责任相关的伦理和政治责任。

 

                  二、责任概念的界定和分类

责任是日常生活中常用的概念，是政治学、法学和伦理学和核心概念。但其本身具有很多的含义，因而容易产生歧义。这里有必要对政治学中责任概念进行深入的分析。

通常意义上的责任是指：一、使人担当起某种职务和职责；二、份内应做的事情；三、若做不好份内应做的事，则应承担的过失。也就是说，责任指一个人做份内应做的事，在做不好时应当接受的制裁或惩罚。说“我有责任做某事”，也就是指对于某件我还没有做的事情，我应当将其完成。这里的“应当”即是一种义务和职责。

因此，责任与责任主体的角色密切相关，做份内之事，即是扮演其应该担当的社会角色。政治责任即是政治主体的份内应做之事，以及在没有做好份内事时应受的制裁。政治主体是公共权力的行使者，其运用公共权力来为公众服务，对民众负责，从而直接关系到政权的合法性、行政的成效和受民众欢迎的程度。这里简要介绍一下理论家关于责任概念的分类和论述。

1.伦理学家斯坎伦(Thomas Scanlon)把责任分为“作为归属的责任”和“实质的责任”。

“作为归属的责任”是当我们说“一个人对某特定行为负责，只是表明对该行为进行道德评价的基础是恰当的。”这一责任概念是道德评价的前提，表明行为和行动者之间客观的因果关系，由此来追究行为者的责任。“实质的责任”是“对于要求我们对其他人做些什么的实质性主张，”它是一种评价性的责任判断，一种义务性要求，内在地具有选择的价值。[6] 它涉及的是责任的实质内容，为人们的义务提出要求，因而是重要的价值选择。

2．德沃金(Ronald )把责任区分为“作为德性的责任”和“作为人和事件之间关系的责任”。

“作为德性的责任”是指在某些场合某人负责任或不负责任的行为，或者描述某人的性格是负责任或不负责任的。这些责任是在德性的内涵意义上的责任，由当事人直接负责。这类责任可分为智识的、实践的、伦理的和道德的责任。[7]

“作为人和事件之间关系的责任”是指某人对不对某事件或后果负责。这类关系的责任都涉及人与事物的关系，可分为因果责任、角色责任、课责责任、判断责任。

3．政治哲学家大卫·米勒(David Miller)也提出了两种责任概念。一是“认定责任”，指试图发现谁符合负责任的诸种条件，这里存在正确与否的问题。二是分配责任，是将特定的后果与一个主体相连，判断相关条件是否得以满足进而负担责任，这是证成的问题，即证明其得以成立的条件。[8]

4.法哲学家哈特(H.L.A Hart)从语用的角度分析责任概念，区分了责任的四层语用：角色责任、因果责任、课责责任、能力责任，对此进行了深入的论述。[9]

(1)角色责任，指一个人由于其地位、环境或职位而承担的职责，比如家长有照顾其年幼的子女的责任。角色责任来自一个人所处的特定社会组织中的位置或地位，因其在一定制度或架构中占据某个职位而充当某种角色。比如警察的职责是惩罚犯罪、保护民众，医生的职责是救死扶伤、治病救人。(2)因果责任是指，当一个人或其他主体或事件可以被认作其他结果的原因时，就可以说是因果上负有责任的。因果责任的必要条件是存在客观的因果联系，只有当客观上某个人、某个事件或行为引起了一定的后果，前者才会对后者负有因果责任。比如船长的失职导致沉船，自然灾害导致农业歉收。(3)课责责任与(民事或刑事的)法律责任相关。“说一个人在法律上为某个行为或损害负有责任，就是表示他与该行为或损害[以及他的心理状况]的关联在法律上的课责是足够[接受惩罚或给予赔偿的]。”[10]哈特指出，课责责任分为道德责任和法律责任。两者的类似之处在于，如果一个人在道德上为某个特定的损害负责，那这个人就在道德上有责任做出补救或给予赔偿。两者的差别在于，如果一个人对其行为不具有能力责任，则他对这些行为可以是在法律上负有责任，但不在道德上负有责任。[11]哈特认为，课责责任是最终进行制裁的前提，给予惩罚的必要条件是负有课责责任。(4)能力责任是一个人为自己的行为所负的这样的责任，一般人对此具有如此的能力，但婴儿或精神不健全的人有可能缺乏此能力，这是指理解自己正在做什么、进行推理或控制一个人行为的能力。[12]

这些论述从多种角度划分了责任的类别，并对其进行了相应的界定。

 

三、道德责任、政治责任和法律责任

这里进一步阐述三类主要的责任，即道德责任、法律责任和政治责任。道德责任或道义责任是指主体在道德上需要承担的责任，这是一切责任的根源和基础。哲学家们反复论述过此类责任。任何人做错了事要受到谴责，做对了要受到褒奖。承担道德责任，才可进一步讨论政治责任和法律责任。道德责任的核心是归因的责任，实际上是试图发现主体受赞扬或责备的根据，即发现主体的行为为何受到赞扬或责备的应责性的依据，究竟什么构成了行为的道义根源。对于政府的行为而言，这就是要追溯其决策结果的应责根据。从制裁的角度来看，道德责任指的是道德责备或谴责，为道德上的过错受到非议和惩罚，承担责任。

由道德责任论及政治责任，即政治人物应当为其行为承担的公共责任。政治责任首先是主体为其因职务而来的政治职责所负的责任，这是政治人物角色责任之一种。任何人只要担任一定的公职，就要承担相应的政治责任，有义务履行其在所处团体中的职能，促进其利益。政治责任是主体由于行使权力、履行职责而承担的责任，如果行为不合法，所提出和执行的政策违反了公众的利益或者出现了过错，主体就要为此担责。政治责任一方面来自外在的有关政治目的的要求，即政治权力为公众服务、促进人民的利益这一根本目标。另一方面来自政治组织构架和政治手段的内在要求，即行为符合公共道德，合理合法。

德沃金在《认真对待权利》一书中在论述正当的司法判决时指出，至少在诉诸政治责任理论的意义上，司法判决就是政治判决。如果权利命题确定下来，那么至少是以一种普遍的方式来解释法官对先例和假设例子所表现出来的特殊关心。也就是政府官员应当受制于某种“政治责任”，它要求官员的政治决定必须能用某一种政治理论来作出证明，也就是保持理论的一致性。“一致性是指适用所依赖原则的一致性，而不仅仅是适用根据原则的名义所宣布的规则的一致性。”[13] 这就要求政府官员的政治责任表现为遵守政治伦理，所援引的政治理论必须前后一致，能证明他已经做和将要做的其他决定，而不能出尔反尔，自相矛盾。

政治责任起源于政治角色和职位的要求，担任政治职务就需要承担相应的责任。因而政治责任有时也指“政治的归因责任”，即对于主体的行为追溯其政治上的根由，落实责任。政治课责的理由主要体现在个体对集体行为后果的承担，即个人为集体的行为结果承担相应的责任。为此，承担政治责任的主体需要接受相应的制裁。

政治责任是与责任主体的政治角色相联系的，而角色则与一定的行为规范相关联。在民主政治之下，对政治主体的行为要求是必须制定符合人民利益和意愿的公共政策，以促进社会的繁荣，保障人民的权益。虽然民众在民主政治下也参与公共事务的决策，但政府官员在公共政策的制定和执行中担任重要的角色，非一般人所能及，因而也需要承担重大的责任。政府官员掌握的公权力有多大，所承担的政治责任也就有多大。在制定和执行公共政策的过程中，政府官员需要了解并综合各种不同的意志、利益和要求，在各种利益间进行协调、平衡，由此产生公共政策，并促成其贯彻执行。这就是政府官员的份内职责，由此而承担其政治责任。这一过程也体现了主体的政治责任，这就是：一、考察公共政策的内容是否符合民意，是否合理公正；二、考察公共政策的执行情况是否符合政策制订的本来目标，当相应的官员出现偏差或不当行为时，需要及时地采取纠正和补救措施。

法律责任是有法律明文规定的责任。依法执政、依法治理，是法治的根本要求，凭主观喜好、随意地执政，是法治的大忌。正如哈耶克所说：“撇开所有技术细节不论，法治的意思是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样行使它的强制力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”[14]。法治要求统治者按照既定的规则来行事，而不是凭长官意志主观行事。法律责任即要求执政者在违反法律规定时承担相应的责任。从归因的角度来说，法律责任在一定程度上以道德责任为根据。法治要求依照既定规则来行事，但并不是只遵循法律条文的刻板统治，无条件地遵从任何由权威机构颁布的法律和规则。法治有超越法律条文的价值基础，法律规则需要遵从基本的道义准则，法律具有内在的道德支撑。从这个意义上说，法律责任以道义责任为基础。但是，法律又不简单地等同于道德，法律责任是以明确的法律规定作为准绳来衡量的。

法律在设定“义务”时还会考虑其他的因素，比如社会利益、交易安全等，这些因素也是法律归因责任的一部分。从惩治的意义上看，法律上的制裁和惩罚也被称为法律责任，这通常指民法上的返还、赔偿等等，行政上的罚款、管制，或者刑法上的监禁、剥夺政治权利等矫正或惩罚措施。这也就是官员在行政过程中违法时，需要为承担法律责任而接受的惩罚、赔偿和纠正。

由此可见，道德责任、政治责任和法律责任是相互联系又有所区别的责任。道德责任是基础，政府官员担任公职，拥有公共权力，就需要承担由此而来的道义责任。政府制定并执行公共政策，都需要了解并回应民众的要求，维护其权益。一旦违背了这些职责，就需要承担相应的道德责任、政治责任和法律责任。忘记了政府和官员的责任，变成了只拥有并行使权力却不负责任的政治巨兽，那就背离了民众同意建立政府的初衷和本意，背离了确立并运用公共权力的根本目的。

 

四、责任政府

我们从责任概念进而论述责任政府的内涵和意义。所谓责任政府是指政府及其公务人员能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正无私、卓有成效地满足民众的需求，促进其利益。责任政府的核心特征是责任政治。责任政治作为现代民主政治的一个基本特征，其狭义的涵义指责任内阁制政府，即行政机关由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式。而广义的责任政治，则指人民能够控制公共权力的行使者，使其行为符合人民的意愿和利益，直接或间接地对人民负责。

责任政府的出现是近代民主政治发展的结果。在人类历史发展的相当长时期内，政府并不承担实质上的责任。在君主专制时代，帝王既是国家主权的拥有者，又是国家最高的管理者。帝王即是国家，也是最高的行政首长。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。”国家的权力由帝王掌握，各级官吏的权力也是帝王赋予的。帝王也是立法者，其意志支配国家法律的颁布和实施。在这种制度下，帝王虽然在道义上也不可完全无视民众的意愿，需要对其臣民负责。比如，天人合一的理论在道义上对于君主权力的合法性有一定的约束，“民可载舟，亦可覆舟”，说的是帝王完全无视民众的意愿和要求，其政权也有遭到颠覆的危险。但是，由于缺少制度上的约束，不受限制的权力就很难回应民众的要求。如此制度下的权力运行即使失误，帝王及听命于帝王的官吏也不承担责任。

制度上的问责政府是近代以来才形成的政治观念，它要求政府积极地回应被统治者的要求，而不是成为高高在上、脱离民众的社会主人。封建时代的政府难以出现责任政治的理念，责任政府是民主革命的产物，也是中国现代化过程中的必然选择。

代议制政府即是责任政府。政府受人民之委托、代表人民行使权力，就需要对人民负责。政府一旦产生，拥有了公共权力，手中就拥有强制的力量，因而必须对其委托人负责。否则，无限制的权力就会自我膨胀，侵害公民的权利和利益。因此，要求政府负责任，是对其执掌权力提出的重要规范和约束。责任政府将政治权力的行使限制在合法的范围以内，抑制其任性和扩张。因而责任政府也就是法治的政府。英国政治哲学家密尔在《代议制政府》一书中，反复论述了权力与责任相统一的原则，只有将两者统一起来，权力才能受到制约。他甚至认为，如果能够将权力和责任统一起来，那就可以放心地将权力交给任何一个人。[15]

英国的政治家和学者最先提出并研究本国的责任内阁制度，论述了责任政府的理论。英国宪法学者博迟在《代议制和责任制政府——论英国宪法》(1964年)一书中，系统总结了责任政府理论。1742年，内阁首相握尔波因得不到议会多数信任被击败而辞职，开创了政府向议会承担政治责任的先例。1835年，英国保守党第一任首相皮尔在辞职时说：“政府一旦遭到平民院多数派决定性的反对意见，就不应该继续管理公共事务……”以此为标志，英国的责任政府制度得到了确立。在此制度下，政府的组成需经议会同意，政府的重大政策需由议会通过，政府成员施政不当及违法行为需担当责任，包括部分阁员甚至全部阁员在无法得到议会信任时辞职。“大臣个人就各自部门的工作对议会负责，内阁集体就政府的政策负责。原则上，这意味着一旦政府部门的严重错误被揭露，领导该部门的大臣就应该辞职(或准备辞职)，或者当议会不再信任政府时，政府就应该辞职。”[16] 总起来看，英国的责任政府理论的基本要点是：（1）议会的信任构成政府的执政资格。（2）政府一旦在议会的重大表决中失败，即视为政府丧失议会的信任，政府即应辞职，或提请国王解散议会，组织议会选举，以取信于民。（3）政府对议会负责，而负责方式主要指向议会报告工作和在丧失议会信任时辞职。（4）内阁必须团结一致，接受首相控制。（5）政府采用两种形式对议会负责，即政府集体负责制和大臣个人负责制。（6）文官不对议会负责。这种理论实质上认为，议会制政府就是责任政府。

责任政府在总统制与内阁制下有所不同，但其问责的实质是一致的。在总统制下，作为行政机构首脑的总统不对立法机关负责，而是直接对选民负责。但宪法规定了总统如何负责的制度，包括制约总统权力的制度。美国是实行总统制的典型国家，其宪法关于总统承担责任的理论认为，美国总统不但承担政治责任，而且还承担法律责任。美国联邦宪法明确规定：“总统必须经常向国会提供关于联邦政府的信息……并且要对为什么否决国会所提出的议案陈述其拒绝的理由，这些都必须公布在国会的正式记录之中。” 宪法要求，政府必须对所有公共资金的收入和开支进行定期的陈述和说明。宪法还规定，“若因为行为不当、被众议院弹劾或被参议院证明有罪，公共官员必须辞职”。完善的法律为美国政府问责制的实施提供了有力的保障。美国总统可以受弹劾、受审判，而且如果被判明犯有叛国、接受贿赂或其他重罪时，还得予以撤职；事后可以受到普通法律的控告和处罚，直到依法剥夺其生命财产。美国宪法规定的总统责任制度，体现了行政权必须对人民主权负责，行政首长必须对选民负责的原则，这正是责任政府的核心原则。这也是世界各类责任政府的普遍原则，即执政者最终并且直接对选民负责。

责任政府不仅指政府作为整体对议会和选民负责，而且也指政府对公务人员行政行为负责，从而使公务人员对行政管理相对人负责。公共行政理论对此作了具体的论证。1887年，威尔逊在《行政学研究》中指出：“在任何情况下，我们都必须有一支受过充分训练的官员以良好的态度为我们服务。……良好的态度就是对于他们所为之服务的政府的政策具有坚定而强烈的忠诚。”[17] 这就要求政府公务人员忠诚于政府的政策，以良好的态度为公共行政负责。公共行政人员履行职责也成了责任政府的重要组成部分。坚守行政中立，基于忠诚、良知和认同的信念对政府的公共政策负责，是其主观责任。对上级负责、对民选官员负责、对公民负责，则是公共行政人员的客观责任。

责任政府需要迅速、有效地回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动予以满足。在执行政策、行使职责前，先要向公众有所交待，解释如此行事的理由。在完成职责后，如果出现差错或损失，就应承担道义上的、政治上的、法律上的、行政上的责任；并且选择正确的责任形式，做到罚与责相当。责任政府与其合法性直接相关，只有当其能够保障社会利益，促进实现社会意志所提出的目的，真正履行其职责时，才是合理合法的。　

    在我国，构建责任政府是厉行法治的必然要求。依法治国要求政府的一切行为都纳入法律的框架内，一切行动都有法可依。政府机关必须依法行政，切实保障公民权利，对自己的行政行为负责，而不是主观随意地决策，因人而异地执法，维护少数人的特权。长期以来，政府主要依靠行政命令和不断改变的政策行事，缺乏对行政行为的法律规约，造成了行政立法和执法的欠缺。传统的行政权至高无上的观念更助长了行政部门随意发号施令、违法行政的现象。构建责任政府，有助于解决一些政府部门行政权泛滥却又不负责任的问题，使政府行政也纳入法治的轨道，行政有法可依，有法必依，从而为自己运用公权力的所有行为承担责任，包括法律上的责任。行政权不断扩张的趋势必须受到法治的约束，避免行政官员为所欲为的专横统治。

　　构建责任政府，也是对政府官员公共道德和政治伦理的考核和检验。传统中国社会强调官员遵守道德和政治伦理，“为政以德”，“政者，正也”，以此来规范官员行为，并且为社会树立道德榜样。以德治理天下，就要天下为公，遵从普遍道德准则和规范。世界各国都重视政府道德的作用。如英国规定，从事行政管理的人员和各级公务员，必须恪守“中立、公正、无私和缄默”准则，遵守《荣誉法典》的各项规定。在美国有《政府道德法》和《权利典章》，并专门设公务员风纪署监督执行。在法国，政府要求各级行政官员在行为上要审慎、廉洁，具备“完整的人品”，不准利用政治地位和行政权力牟取私利。要求官员遵守公共道德，自然要求政府承担足够的道义责任，也意味着政府必须使其一切行政行为符合社会公德与职业道德。

　　

五、问责

我们由责任概念引出问责概念。简单地说，问责即是对责任的追究，但在政治上的问责则具有更多的涵义。像法治、民主和人权等概念一样，现代意义上的问责也是一个外来的概念。与此对应的英文accountability,《牛津英语词曲》的解释是包含三重涵义：(1)需要负责的性质，(2)有责任就针对某个行为或职责的指控进行说明或回答，(3)责任，负责。简单地说，就是追究责任、作出回应和说明。在政治上所说的问责，即是追究政府官员的责任，要求权责对等，建立行政问责的制度。

问责显然存在于一种关系之中，问责的两方中，一方是问责的主体，有权利向责任方要求进行说明和解释，并根据其说明和解释的情况确定责任性质和程度，给予相应的惩罚。问责的另一方是问责的对象，他对问责主体负有进行解释、说明的义务。在此关系中，问责主体是政府官员的委托人，即选民或其代表、代议制机构。这种问责关系中包含了审视、监督和控制的关系，主体监督、审查、控制、纠正问责对象。施德勒总结了作为制度的问责机制，认为问责概念表明了三方面的含义：“让权力受制于制裁的威胁之下；强迫权力以一种透明的方式运作；以及迫使权力证成自己的行为。”[18] 在问责制度下，掌握权力的人不可为所欲为，而是受制于制裁的威胁，因而必须公开透明地运用权力，并且证明自己行为的合理性与合法性。

由此可见，问责重要的维度是其回应性和惩罚性，这是问责的两个必要的阶段和环节。回应性是指问责对象有义务向问责主体展示自己运用和执行公权力的情况，对此作出解释和说明。这里就包括信息展示和解释证成两个方面。在信息展示阶段，要求问责对象中立地展示相关的信息，复述整个事件的全过程，交代政策制定和执行的原委，找出相应的信息和证据。信息展示应当是如实的、中立的展示，不带个人的情绪或价值取向的负担，也不得推诿塞责，文过饰非。这是向问责主体表示其执政的诚意和真实做法的必要步骤。因而，保持决策和执行过程的相关记录十分重要，包括具体决策过程和执行的细节，相关的责任人的言行，都是问责所需要的资料。

回应性的解释证成环节则是要求问责对象对于受到质疑的相关信息和证据进行必要的解释和说明，并证明其合理合法性，以消除质疑者的疑虑，为自己 的行为辩护。解释证成对于问责对象来说，既是对问责主体的一种义务，也是其证明自身行为合理性的权利。因此，问责的必要程序就包括信息公开透明，并且以听证会或答辩会的形式向公众展示信息，也为自身提供自我辩护的机会。

在问责的惩罚阶段，问责对象在经过信息展示、为自己的行为辩护之后，一旦被证明行为失当、存在过错，需要承担道德、政治或法律责任，就需要为其行为接受必要的惩罚，承担惩治的后果。这种强制性的后果在问责制度中是 必要的。如果只是披露信息，证明过错，而不进行惩罚，则问责制度是不完全的，也达不到问责的实际效果。因此，对相应的过错进行强制性惩罚，是问责制的必要环节。

问责有广义和狭义之分。凡符合问责的回应性和惩罚性这两个方面的要求的都可以称为问责，因而不仅适用于对政治权力的控制的问责，也存在于私人或法人团体、公共事业机构。比如私人企业中管理者对员工的问责，股份公司的股东们对行政执行官的问责，在公共事业机构如各类基金会、慈善团体也存在问责机制，捐款人或委托人需要监督和控制基金的使用，防止被私人贪污或挪用于非公益的目的。

狭义的问责仅指在制度框架内存在上下级关系时，上级对下级发号施令，制定任务目标，对其工作表现进行监督、考核和控制，对违反纪律和管理任务者进行惩罚。这就是所谓管理问责或等级问责，是自上而下实施的制度问责。

在公共领域的政府问责则是广泛存在的问责方式。通常包含两种形式，一是来自政府内部的问责，即在政府的权威等级制中上级对下级的工作进行考察、监督和控制，也是一种管理问责。但由于其特殊的政府职能的性质，又被称为行政问责或官僚问责。二是来自外部的问责，这是委托机构对受托的政府官员的问责，即人民代表大会或代议机构(立法部门和议员)对政府机构的整体问责，因而被称为“民主问责”。这些都属于政治问责，将在下一节专门论述。

问责的形式有正式问责和非正式问责的区分。正式问责指根据法律、规章等制度性规范文件或习惯法确立的正规的问责机制，赋予一定机构(如法院、议会)或个人以制度性的权威，通过一定的制度和程序来实施问责。此类问责具有法定性、规范性和制度性，并且以强制的惩罚为后盾，因而具有权威性和确定性的优势，是有效的问责机制。

非正式问责主要通过媒体或公共舆论，借助于民众或社会组织等进行的问责，这些组织活动包括政党之间、政治候选人之间进行竞争、争取执政权，利益集团施加压力，以表达自身的意愿，维护自己的利益。这种通过社会呼吁和诉诸舆论进行的问责，也要求问责对象作出回应，但由于缺乏制度性权威和强制性的惩罚权力，因而是非正式的问责，通常是启动正式问责机制的前奏。

 

                    六、政治问责

政治问责是最普遍和本源的一种问责制度。一般而言，政治领域和语境下的问责都是政治问责，它大致包括公共问责、政府问责、行政或官僚问责、民主问责等方面。这里选择其中重要的几个方面予以论述。

公共问责是指所有公共部门的问责。凡是利用公共资金从事公共服务、运用公共权力的人和机构，都可能受到公共问责。因此，公共问责的对象可以是公共部门的经理，公共企业(如国有企业)的官员，公共事业单位(如医院、学校、研究机构)的管理人员，更多的是整个政治机构和所有政治人物，这些是公共事业和公权力运作的主要部门和人员。

行政或官僚问责是相关权威控制行政或官僚权力的一种方式，问责主体可以是政治领导人，也可以是公众。人民从外部对整个行政官僚体系问责，在此体系内部，则是其科层等级制中的上级对下级的工作表现进行问责。监督和控制行政官僚体系，防止其滥用公权力，自行其事，是公共问责的重要内容。无论是上级对下级官僚的监督控制，还是民众对行政机构的问责，都是必要的公共控制措施。正如世界银行的一项社会问责的报告中所指出的：“政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并就此接受失责的惩罚。”[19]

政治问责有时候也被称为民主问责，这是指主权在民的责任政府中的问责机制，自下而上通过民主制度对政府及其官员的监督和控制。普遍选举制度通过大众的选票来决定政府官员的任职和去留。通过选举，赢得选民信任的称职者可以连选得连任，有些制度还具体规定了特定职位的任期限制，到时则必须另选领导人，这也是一种民主形式的公共问责。普选权是民主制度赋予民众的政治权利，体现的是主权在民的思想，人民有权选择自己的政府，政府必须对选民负责。

民主问责的常见形式是通过代议制机构的问责，即人民选出的代表或议员在立法机构或议会中向行政官员问责。例如，在英国宪制中，这是指内阁和大臣对于议会所承担的集体和个人的政治责任。其集体责任是内阁作为一个整体对议会负责，个人责任则是大臣对自己的言行和政策，作为部门领导对其部门及下属的言行，向议会承担责任。这样一种民主问责机制，以代议制度为前提，由民众选举出来的议员组成的议会向公共行政部门问责，行政首长个人和行政部门集体对议会负责，当得不到议会多数信任或在其检验下不合格时，就得辞职。

由此可见，政治问责是对行使公共权力的官员和机构的道德责任、政治责任和法律进行追究、核查，对违规者进行惩治的过程，因而需要问责主体进行责任的认真核查和追究，确定具体的责任性质和程度，以纠正公权力行使者的行为，使之符合政治和法律的规范。

 

七、政治问责的制度形式

政治问责需要制度安排，以保证其实施的成效。没有制度的问责，往往只是口头说说而已，实际上是无人负责、无需负责。政治和社会治理缺少有效的问责机制，行政部门和官僚便会自行其事，权力膨胀滥用，自己充当社会的主人，违背民众的意愿和要求，成为民众的对立面。因此，问责需要制度的保障，真正做到有人问责、有时间和条件问责，监督并控制公权力行使者。

在人类政治的发展过程中，问责制度是伴随着民主政治而行的。在古代希腊以雅典城邦为代表的公民直接民主制下，公民大会、五百人议事会、公民陪审团等机制在日常政治问责中发挥了重要的作用。民众通过公民大会直接投票决定重大公共事项；同时通过代议制度选择议员作为自己的代理人，参政议政，监督政府；立法机关选择行政机关作为其具体行为人，行政机关任命官员作为其行动者。在这样的制度下，政治问责是经常性的、长期延续的，不会因为政治人物的个人喜好和偏向而有所偏废甚至中断。领导人和官员直接对公民负责，有可能因为不称职和犯错而遭到弹劾。公民大会每年召开四十余次。五百人议事会作为常设机构监督政府工作，司法审判也随时可以提出并进行，由公民陪审团断案。这些都使得政治问责经常地、普遍地进行，对官员的行为形成了制度性的监督和控制。当然，由于雅典的公民直接参与政治事务，即便不担任政治职务，也拥有诸多政治权力，比如提出议案和弹劾动议，发起诉讼，做出重要决定，因而也是政治问责的对象，他们也需要对公共权力的运用承担相应的责任。

自近代资产阶级革命以来建立的议会民主制度，为政治问责创造了新的有效的形式和条件。英国的议会民主制度是政治问责的一个成功的典型。这种议会民主制的特点是人民选举议员，议员组成议会，议会拥有主权。占多数议席的政党组阁，其党魁出任首相，首相任命内阁大臣。内阁由担任议员的执政党或联合执政的政党领导人组成，是政府的行政部门。可见议会既是立法机关，也是国家权力机关。内阁的权力来自议会，同时向议会负责。大臣既是行政部门的首长，也是代表自己选区的议员，既向首相负责，也向选民负责。在这种双重角色下如何进行政治问责呢？主要靠选民监督和议会中的多党竞争。每次议会选举都是选民表达自己对内阁信任度的时候。当执政者不再取得多数选民的支持和信任，内阁无法得到议会的多数支持，就得辞职或者宣布解散议会，重新进行选举。多数党在议会中争夺多数议席，以取得执政权。少数党则成为反对党，负责批评、质询和监督执政党，有时也组成“影子内阁”，在议会中担当政治问责、监督和质询政府的角色。

英国政治问责的正式机制也为政治问责提供了程序上的保证。主要有这样一些制度。

(1)议会辩论和质询制度。议会经常就政策和决议的合理性和正当性进行公开辩论，大臣要为其政策和决议作出解释、提供辩护。反对党等议员可以公开提出质疑，并讲明自己的理由。这既是执政党官员披露信息、为自己的政策辩护的时机，也是反对党提出质询和挑战，表达自己政策理念的时候。英国还在制度上规定，每周三中午是“首相质询时间”，首相接受全体议员的质询，反对党和本党议员均可提问质询。首相必须就所质询的问题作出回答。还有书面质询制度，其回答印在议会的每日记录中。辩论和质询制度符合问责的回应性要求，是执政者回应选民意愿和要求的一种方式。

(2)不信任案投票。这是议会民主制下最严苛的政治问责制度，是议会监督政府的最强力手段。让议会对政府举行信任投票，一旦得出不信任的结果，内阁就得集体辞职，交出政权。或者政府请求解散议会，重新大选后组建新内阁。这是对内阁的整体问责，让其集体承担责任，其最严重的惩罚是内阁总辞。

(3)一些调查制度。议会可针对政治丑闻、自然或人为的灾害进行调查。通常由身份独立的资深法官任主席，查明事实，提供证据，作出详尽的报告，给出处理意见和改革建议。议会还可以成立由议员若干人组成的特别委员会，监督、监察政府部门的支出、行政和政策，并可邀请专家参加。还可设置议会监察专员的制度，专员是议会中的职位，协助议员问责政府。这些调查制度都是为了保障议会独立调查政府的行为，追查责任，以给议会和公众以明确的交代。

在总统制下的政治问责制度与议会制下有所不同，但仍然设计了政府问责的一些重要的举措和制度。作为国家元首和最高行政首长的总统是选民选举产生的，因而对选民负责，在原则上不需要对由选民选出的议员组成的国会负责。但在实际上，国会对其总统有部分的监督权，在权力上相互牵制。美国是权力分立的总统制国家，其政府部门立法、行政和司法是分立的，同时相互牵制和平衡，通过这种机制进行政治问责。“在美国，责任政府的制度安排是部门的权力分立，一个联邦政府部门自由地反映这个伟大国家中所有多元的意见和利益，另一个部门则负责追求政策的一贯性。”[20] 例如，对行政和立法部门的一项问责方式是司法审查制度，即判定某项立法或行政部门的命令或行为违反宪法，由法院通过判案直接对立法和行政部门进行司法的问责。一旦被判违宪，就得撤销立法或行政命令。这是独立的司法部门为捍卫宪法进行的审查，充当宪法的守门神。

美国主要有这样一些国会主导的政治问责制度。(1)有限的监督权。这包括监督以下事项：总统执行法律的情况，总统使用国会拨款的情况，总统等政府人员的行政行为，行政机构的设置情况，以及行政部门的决策程序。(2)调查制度。国会可以针对行政部门及其官员启动调查程序。调查通常由议员发起，或者经选区、利益团体、媒体的投诉揭发而由常任委员会主持进行，也可以召开公众调查听证会。调查的议题一般包括是否需要修改法律，法律是否有效地得到了执行，行政官员的行为是否恰当或是否有不称职的表现。政府问责办公室是国会独立的下属机构，被称为“国会调查分部”。其主要职能包括：审计政府机构的运作，以确认联邦资金的使用是否符合要求；调查对非法和不恰当活动的指控；报告政府及其项目是否达到了其目的；进行政策分析，提出交由国会考虑的选择方案；发布法律决定和意见。(3)审查国情咨文和大政方针。行政部门需要向国会报告并说明其根本方针政策，总统每年在国会发表的国情咨文，需要国会进行表决通过。但由于总统由公民直接选出，国会无权质询总统或提出不信任案。(4)否决权。国会有权否决行政部门包括总统发出的命令和政策提议，没有国会两院的批准，行政部门的提议就不能开始付诸行动。(5)弹劾。美国宪法规定：“总统、副总统和合众国所有文职官员，因叛国、贿赂或其他重罪轻罪而受弹劾并定罪时予以撤职。” 弹劾程序由众议院发起，经司法委员会调查并控告，众议院审议，过半数议员通过后，即可交参议院审理，出席参议员超过2/3同意定罪，弹劾案即可成立。这些都是美国用以政治问责的制度，多年以来发挥了重要的监督和问责政府的作用。。

对官员问责的一项普遍实施的制度是财产公示和离任审计制度。所有竞选和担任公职的人都必须公布自己家庭的财产状况，离任时也需要公布自己的财产，并接受相关部门对所领导的机构或部门的财务审计，以给予公众明确的交代。法国在1998年就制定了《政治家生活资金透明度法》，这是规范公职人员财产申报的一项专门法律。根据该法规，宪法委员会在《政府公报》上公布总统选举的结果时，必须附上当选者的财产申报单。参议院和国民议会的议员在上任后的15天内，也必须向各自所属的议院办公厅提交一份以其名誉作保的准确、真实的财产状况申报单。此外，所有政府成员和一些地方官员在被任命或上任后的15天内，要向专门委员会的主席提交一份个人财产状况申报单，并在任期结束时，再次提交一份新的财产清单。议会办公厅或委员会按法定程序对申报者的财产变化情况作一份报告，并将其公布在《政府公报》上。一旦公职人员被发现拥有的财产与其合法收入不相符，而该官员又不能说明其正当来源，即视为非法所得而予以惩处。

美国的财产申报制度始于1978年颁布的《政府官员行为道德法》。根据这项法律，包括总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员，必须在任职前报告自己的财产状况，上任后还须按月申报。同时，财产申报不只限于申报者本人，还须包括其配偶和抚养子女的有关情况。除在国家安全部门工作或其他不宜暴露身份的官员外，各受理申报的机关均须将财产申报资料公开，供大众查阅复印，以便接受社会监督。根据规定，必须申报的内容包括各种渠道的利益所得、接受的礼品以及资产和负债等。同时法律还规定，联邦政府公职人员在离职后被禁止从事某些活动，目的就是为了减少腐败和防止政府官员通过不正当手段谋利。此外，该项法令还对官员接受礼物和酬金的披露进行了细致明确的限定。对于拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，司法部可对当事人提出民事诉讼，对故意提供虚假信息的人，司法部可提出刑事诉讼。财产申报制度实行之后，美国有很多官员都因违反规定而受到了处理。

                    

                八、我国政治问责制度的发展

       以上关于责任和问责的讨论，对于发展我国的政治问责的理论和制度具有启发和现实的意义。改革开放之前，有一些责任制的实际做法，但由于缺乏制度程序，往往具有较大的模糊性和不确定性，常常因为领导者的注意力和兴趣的改变而改变，系统的问责制度并没有形成。改革开放以后，中央和地方政府对于官员的行为进行了一些问责，出现了像铁道部长因为严重的铁路撞车事故，林业部长因为大兴安岭的大火而被问责、遭到撤职的事件。但一般来说，中国责任政府的制度实践始于2003年的问责制，自从非典危机之后，政府问责制在全国范围内全面推行。从中央到地方颁布实施了一些相应的法律和政策法规，如《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国信息公开条例》和《行政机关公务员处分条例》等，使政府问责逐步走向制度化和法制化。尤其是最近几年，加强了党内和党外的监督问责机制，例如各政府部门财务支出接受审计部门的审计，并将审计结果向人民代表大会报告。中央纪委检查委员会向国家的省部级机关和国有企业派出巡视组，对其经济财务活动进行审核检查。

公共行政体系明确提出了责任政府的四项制度，包括：行政问责制、首问责任制、服务承诺制和限时办结制。行政问责制是对不履行或不正确履行法定职责，造成不良影响和后果的行政负责人进行问责的制度。服务承诺制是指行政机关根据工作职能要求，对服务的内容、办事程序、办理时限等相关具体事项，通过媒体向社会和公众作出公开承诺，接受社会监督，承担违诺责任的制度。首问责任制是指服务对象到行政机关咨询或办理相关事项时，首位接待或受理的工作人员认真解答、负责办理或引荐到相关部门的制度。首位业务受理人即首问责任人。限时办结制是指行政机关按照规定的时间、程序和要求处理行政事项的制度。这些制度推出之后，要求政府部门及其行政官员、公务人员按照此制度行事，克服推诿塞责，拖延不办的旧官僚恶习。

在责任政府的发展中，还制订了阳光政府的四项制度，包括重大决策听证制、重要事项公示制、重点工作通报制、政务信息查询制。重大决策听证制是为了进一步完善科学、民主、依法决策机制，规范重大决策行为，提高政府的透明度和公众参与度，使政府决策充分体现人民群众的意志和利益。重要事项公示制是为了保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，推进行政权力公开透明运作，促进政府决策科学化和民主化。重点工作通报制是为了推进政务公开，进一步提高行政机关工作的透明度，推动政府各项工作的落实，提高各级人民政府执行力和公信力。这些制度借鉴了前面论述的各国政治问责制度的积极成果，要求政府工作公开透明，对人民负责，促进决策的民主化、科学化和合理化。但是，在实践中还存在一些缺陷，实施的力度和广度明显不足，有的只是走过场、图形式，不够公开透明。比如各地关于公共事业服务价格的听证会，参与者相当受局限，民众的代表性不够，公开的质疑和辩论时间和措施也相当有限，许多重要的意见和建议均没有展示出来。在官员信息的问题上，至今仍然没有出台领导干部的财产公示制度，对于担任公职的官员的任前、任后财产公示和财务审计均未很好地开展。

中国共产党是中国的执政党，执政党的党风关系到国家的存亡。从严治党需要党内政治生活遵守既定规范，对违反者进行问责、惩处。中共的纪律检查部门在党内的政治问责中起了较大的作用。2016年6月28日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议通过《中国共产党问责条例》，进一步扎紧了全面从严治党的制度笼子。执政党的责任重如泰山，有权必然有责，失责必须追究，制定问责条例既是为了减少问责执行的自由裁量空间，推动从严治党；同时也是在告诫和警示全党，党的领导干部不担当、不负责就要被追责。这就是要求把权力与责任、义务与担当对应起来，从制度上实施对执政党的成员、领导干部进行问责。

从实践来看，政治问责的制度还存在不少不足。主要是政府问责各要素之间存在较多的问题，实际的权力制约和监督力度不够。政府问责制作为一种系统的治理官员的规范，实际运作的制度不够完善，能够施展的措施和力度有限。同时，由于政治传统的限制，政府问责的文化条件薄弱，没有养成普遍问责的习惯。主要的问题是，目前的问责大多集中于政府部门和执政党自上而下的问责，即权力等级制中的上级对下级问责，抓政治纪律，上级考核监督下级，下级对上级负责。自下而上的民主问责则比较薄弱。如前所述，问责制关键是相关制度性程序的建立和完善。而选民对政府官员，代议制机构对行政部门的问责是民主问责的重要内容。依法治国还需要司法机关对政府官员的问责，对违反法律法规的掌权者实行司法监督。此外还有媒体舆论的监督问责。因此，完善民主选举程序，加强人民代表大会的监督问责职能和制度，独立的司法制度，加上舆论监督，执政党的党内民主制度，都需要认真地开展并且给予制度的保障。仅有自上而下的问责是远远不够的。甚至对于执政党内部的问责主要由纪委检查部门来做，也是不够的。这毕竟是政党内部的问责，党内同志的关系、多年的关系，有可能影响问责的力度和深度。担任公共职务的政府官员如果是党员，除了党内的监督问责以外，还需要面对公共权力机关即人民代表大会的公开监督问责。行政官员需要对其上级负责，但从上到下监督的面广、人多，难免遗漏，这样的问责作用有限。同级和下级的选民和人民代表的监督相应来说可以更为深入、广泛和有效。这就需要强化人民代表大会的作用，其常委需要专职化，具有从事独立调查和问责的时间和条件，人大的会期应当大大延长，以便在制度上保证审议和问责的开展。