赵小斐：转型中国的制度正义：以央企制度为视角——迈向“强国家—资本”与“权力—资本平衡”的时代

 

转型中国的制度正义：以央企制度为视角

——迈向“强国家—资本”与“权力—资本平衡”的时代

赵小斐*

“正义”是人类社会永恒的价值追求。尽管对正义的理解在不同的历史时空和现实的社会条件约束下呈现出不同的面貌，但正如对“自由”、“民主”、“公平”的追求和向往一样，这并无碍于“正义”成为人类最重要的价值关怀领域之一。对正义的观察和探讨可以从两个层面展开：一是正义的价值层面，二是正义的制度层面。价值层面关乎人们对正义的概念、属性、特征等领域的理解、界定和价值判断，不同的结论反映了人们的认知、文化和背景差异。制度层面则涉及一个国家和社会通过何种具体的制度设计和安排来追求和实现为多数人所承认的正义价值观，它是为了彰显正义理念和保障正义实现而形成和建构的各种具体的制度性安排，如政治制度、经济制度、社会制度等。因而，正义的价值层面和制度层面宛如一个硬币的两个方面或者车辆的前后轮，缺一不可，共同驱动着人们对正义的价值辨识和制度建构。价值层面的正义建构引导和推动着人民对“什么是正义以及实现怎样的正义”的思考，而制度层面的正义建构则推动着国家和社会通过相应的制度设计和安排来落实和保障价值层面的正义得以实现。

任何一种制度设计和安排，实际上都有价值上的关怀和诉求，“好与坏”、“正义与非正义”、“有效与失效”等词汇是对这种价值关怀和诉求的通常描述。20世纪80年代以来，新制度主义政治学的兴起“修正了行为主义政治学因科学主义倾向而导致的在政治学分析中对政治正义等价值的疏忽，十分重视制度、程序本身的实质性正义，注重对什么是‘好’的制度的分析与判断。”^[1] 至此，对制度的研究，告别了所谓“科学主义”的冷冰冰的工具追求，而重新赋予和关注对制度理应具有的是否正义公平、是否能解决实质性社会问题等价值上的内涵和判断，重拾和延续了近代以来诸多思想家对制度所予以的价值关怀的传统，“从托克维尔把地方政治制度作为对抗专制主义的一块堡垒、韦伯把议会对抗官僚专断的制度屏障和罗尔斯把‘无知之幕’的设计作为正义的程序保障中吸取养分”。^[2] 这提醒人们重新审视和重视制度的价值内涵，尤其是对制度是否正义作出判断。

本章主要是从制度层面来探讨正义的实现和保障。转型时期的中国，政治、经济、社会领域发生着深刻的变革，正义的价值认知和制度安排也随之发生变化。本文认为，社会主义制度就是一种实现正义价值追求的整体性制度设计。而其中作为社会主义国家属性集中体现的以中央企业为代表的国有企业制度是这种整体性制度安排中不可或缺的基本组成部分。央企制度内生于对正义有着强烈价值追求的社会主义制度建构进程而外化于转型时期的深刻变革中，始终处于中国政治经济改革和社会转型的核心地位，正以其全方位的影响和重要性成为转型中国制度正义构建的关键场域。因而，以央企制度为视角来观察转型中国的制度正义现状，分析转型中国如何从制度上确保和实现正义具有典型的代表意义。

本章所说的“央企制度”，是从政治制度的视角出发而提出的术语，它关注的核心问题是“制度化的权力——资本关系”，研究的主要内容并非是央企内部诸如生产制度、销售制度、财务制度等管理制度，而是研究建立在中央企业基础上而嵌入于整个国家制度体系中的一种特殊的制度形态在转型时期的正义问题。

一、央企制度的正义之源：

社会主义公有制的政治——经济逻辑

以央企制度为代表的整个国有企业制度的存续和发展，具有天然的正义属性。这种正义属性直接来源于社会主义的本质属性——公有制，是社会主义公有制政治——经济逻辑的产物。

（一）公有制：社会主义制度与生俱来的正义属性

在马克思主义经典作家的论述中，社会主义制度是对资本主义制度的超越，是对资本主义制度弊端的克服与扬弃，尤其是对资本主义人剥削人的生产关系的彻底改造，这使得社会主义制度天然具有追求正义的远大目标，其本身就直接是正义的产物，是对资本主义枷锁的打破和实现人类平等摆脱不平等剥削关系的具体制度设计。正如恩格斯所说:“我们的目的是要建立社会主义制度， 这种制度将给所有的人提供健康而有益的工作， 给所有的人提供充实的物质生活和闲暇时间，给所有的人提供真正的充分的自由”。[3] 社会主义制度的天然正义属性主要表现在两方面。

一方面，从长远来说，社会主义制度的正义属性体现在它所追求的终极目标上。社会主义制度所追求的是整个全人类彻底解放的伟大事业和锻造一个全新的社会。这个新社会，“将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”，[4]其优越性在于“不仅可能保证一切社会成员有富足的和一天比一天充裕的物质生活，而且还可能保证他们的体力和智力获得充分的自由的发展和运用”。[5] 这就使社会主义和历史上一切剥削阶级的理想信念和社会形态区别开来。

另一方面，从当下来看，社会主义制度的正义属性更加体现在它的公有制上。所有制的性质是决定社会性质的关键评判依据。对资本主义私有制的批判和以公有制取代私有制，克服私有制条件下社会化大生产与生产资料私人占有之间的矛盾贯穿于马克思主义理论的始终。正如恩格斯所说:“自从资本主义生产方式在历史上出现以来， 由社会占有全部生产资料，常常作为未来的理想隐隐约约地浮现在个别人物和整个派别的头脑中”。[6] 马克思、恩格斯明确指出，社会主义社会同资本主义制度“具有决定意义的差别当然在于，在实行全部生产资料公有制（先是单个国家实行）的基础上组织生产”。[7] 马克思、恩格斯认为，实现生产资料公有制“是生产力不断地加速发展的惟一先决条件”，也是消除剥削、压迫和一切不平等现象的重要前提。[8] 马克思、恩格斯所赋予的生产资料公有制的极端重要性和不惜笔墨地反复阐释，是因为它直接决定了在何种程度上和何种性质上社会主义要比资本主义更加优越的评判标准和依据，是社会主义制度之所以含有天然的正义因子的决定性因素。

（二）央企制度：社会主义公有制的政治——经济逻辑

与资本主义的“非正义”相比，社会主义“正义”的关键体现就在于其所建立起来的生产资料公有制的所有制制度，即以公有制来保障正义的实现。这种公有制不仅仅是理论上的推导或者思维上的建构，而是必须落实在具体的组织载体和制度设计中，即社会主义公有制的实现必须借助于实实在在的组织存在和相应的制度保障。企业作为一种兴起和发展于资本主义的先进生产组织形式和生产方式，顺应了历史发展趋势。社会主义国家借鉴和发展了这一形式并加以所有制的改造，建立起国有企业和国有企业制度，成为体现社会主义生产资料公有制最根本性的制度设计和最重要的组织载体，是社会主义公有制政治——经济逻辑的必然产物。以此为逻辑起点，国有企业制度及作为其集中代表的中央企业制度自然就不仅是追求正义的社会主义制度的必然产物，而且是对其正义属性的最大保障和关键体现。

作为社会主义公有制政治——经济逻辑的必然产物，央企制度既是一种政治制度设计，也是一种经济组织形式，具有政治属性和经济属性的双重属性。它对社会主义公有制的现实保障和关键体现主要是通过两个方面来实现的：一是作为一种政治制度，它有效地增强了社会主义国家的自主性，提升了社会主义国家的能力，尤其是强大的中央集权基础和资源集聚与汲取能力；二是作为一种经济组织，央企制度是社会主义公有制实现的有效生产方式。

（1）政治上，央企制度增强了社会主义国家的自主性以及国家能力

央企制度的存在不仅是社会主义国家性质的重要展现，也是增强和维护社会主义国家自主性的重要力量。马克思主义的国家理论中包含着丰富的国家自主性思想。正如密利本德所指出的，“国家的相对自主性的观念是马克思主义国家理论的一个重要组成部分”。[9] 国家自主性的内涵和实质可以表述和理解为，不能把国家“这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量”，“简单地看成是利益竞争的公共舞台、竞争力量的裁判或支配阶级的工具，国家具有追求自己的偏好和利益的性质，它能够在一定程度上依照自己的偏好，按照自己的行为方式来贯彻自己的意志”。[10] 但是，国家自主性并非无须维护而是必须以现实的物质和制度条件予以保障才能发挥作用，“国家自主性以强制力为基本特征，以国家能力为条件”。[11] 尤其是对于建立在刚刚“打碎旧的国家机器”基础上亟待“建立新的国家机器”的社会主义国家而言，更加需要通过有效地制度设计才能保持国家的自主性。建立在公有制基础上的国有企业制度以及作为其集中代表的央企制度应运而生，成为增强和维护社会主义国家自主性的根本性制度设计。

央企制度对社会主义国家自主性的增强和维护主要是通过对国家能力的强化来实现的。影响国家自主性的因素复杂而多样，国家究竟是否自主，“取决于国家结构、国家与社会和跨国环境之间的相互关系，以及给定国家所面临的挑战的性质等因素所组成的综合形势。”[12] 而在这所有的因素中，国家能力对国家自主性的影响尤其重要，国家目标、意志的实现，凭借的不是国家的身份，而是国家的能力。米格达尔认为，国家能力是“国家通过种种计划、政策和行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力”，“国家领导人运用国家机器控制社会民众从而做他们想做的事的能力”，这主要表现在国家“影响社会组织、规制社会关系、抽取社会资源和拨款或特定方式使用资源”等方面。[13] 斯考切波认为，“欲追溯各种关于国家自主性与国家能力之间的相互关系模式，需要特别留意组成国家机器结构的各种正式组织、非正式网络以及共同规范。”[14] 而正是央企制度所塑造的正式组织和强制规范极大地增强了国家能力从而维护了社会主义国家的自主性。

央企制度主要通过三个方面增强了国家能力：一是通过强大的资源整合与汲取能力，将包括土地、人才、资金、技术、市场等全方位资源牢牢把控在自己手中，集各种关键要素于一身，形成一种强大的攫取机制；二是通过高效的由上至下的动员能力，以强大的实力推动中央权威的实施和战略部署的落实，为贯彻执政党的政策意图和国家利益服务，如开拓海外市场，援助不发达国家，承担社会公益任务等；三是通过强制的财税体制的平衡能力，为强大的中央集权奠定坚实的经济基础，在国家处理中央和地方关系上扮演重要角色。

（2）经济上，央企制度是社会主义公有制实现的有效生产组织形式

作为社会主义制度和正义最重要表征的公有制，必须在经济上通过有效而具体的生产组织形式展现出来，才能克服资本主义私有制的弊端，扩大社会化大生产。而央企制度以其本身的特性满足了这种需求，成为社会主义公有制实现的有效生产组织形式。

第一，在国内经济发展上，中央企业和央企制度的存在和发展是公有制融入社会主义市场经济的有效载体和途径。在社会主义理论体系中，一般而言，公有制和计划经济，私有制和市场经济是一组对应关系。但自20世纪90年代提出建立社会主义市场经济体制以来，中国的经济发展突飞猛进，市场化改革不断推进和深入。也正是在此时期，国有企业改革同步推进，成为市场化改革的重点内容。在经历了改革阵痛以及“抓大放小”、国资委成立等战略举措的推动下，国企改革取得了重要突破和进展。央企成为国有企业的集中代表，并一举扭亏为盈，在国民经济中占据着绝对的主导地位，在诸多关系国计民生的行业领域中发挥着关键作用，实现了公有制经济发展和市场化改革的同步推进。这说明，尽管存在着不足，但中央企业作为公有制实现的主要生产组织形式，和市场经济之间通过体制机制的改革和探索是可以融合共赢的。最终，可以通过央企制度这个平台，使公有制随市场发展而壮大，也使市场的固有缺陷因为有公有制的存在而得以克服。在此过程中，实现效率与公平，平等与正义的共同追求。

第二，在国际经济竞争中，以公有制为基础的央企制度使国家能发挥规模经济和集约优势，在西方所主导的全球化进程中实现国家利益。公有制的特点不在于产权主体数量的众多，而在于权力的整体性和不可分割性。[15] 以这种整体性和不可分割性为基础的央企和央企制度，使中国作为后发国家，能在激烈的国际竞争中有效集中资源，举国家综合之力，形成庞大的生产和竞争实力，能较为平等地参与国际经济合作和往来，没有沦为全球化竞争中的“边缘”和“附庸”。对此，西方的政治家和学者都敏锐地观察到了，并将其归功于中国所开创的新模式。2014年11月5日，英国前首相布莱尔在法国国家电视台的20小时新闻节目中坦言：“中国今天取得的成功就是因为它的体制。”[16]美国乔治•华盛顿大学政治学教授布鲁斯•迪克森也认为，中国的发展模式正在经历巨变，正积极创造“国家级冠军”以便让中国品牌——而不仅仅是中国商品——在全球市场展开竞争，并正放弃对低工资、低技术劳动力的依赖。[17]  而所谓“国际级冠军”正是央企制度所塑造的中央企业的代名词。央企和央企制度使中国能在全球化进程中以一种既不同于西方“中心”国家也不同于拉美“边缘”国家的方式行动，以一种整体性的角色进入国际市场，增强了对抗频繁发生的全球经济波动的能力，开始在全球化中占据主动地位。

如上所述，央企制度是社会主义制度中不可分割的重要组成部分和基础性内容，其正义的属性来源于社会主义公有制的政治——经济逻辑。作为社会主义国家一种独特的政治制度设计和企业组织形，央企制度的存在和发展是社会主义公有制的内在要求，是其政治——经济逻辑的必然产物。它通过对公有制的政治上的捍卫和经济上的有效组织，使得社会主义国家获得了强大的国家能力尤其是重要的中央集权基础和资源整合汲取能力，提供了实现经济上社会化大生产的现实物质条件和组织形式，从而保障了社会主义正义属性的客观存在和真实展现。央企制度孕育于社会主义公有制的现实需求，承接了公有制所承载的社会主义的正义属性，由此本身也获得了正义的属性，天然具有正义的因子。因此，社会主义公有制成为央企制度正义性的直接来源，是社会主义本身与生俱来的正义属性的自然延伸和外在展现形式。

二、央企制度的正义之困：

转型时期制度的“异化”与正义的“背离”

遵循制度的价值判断标准，央企制度的生成和发展毫无疑问具有强烈的正义诉求和属性。正如上文所述，它源自于社会主义公有制的政治——经济逻辑，是在中国现实条件下寻求和维护正义的制度设计的必然产物。在实践中，央企制度在维护政治稳定、推动经济发展、保障基本民生方面发挥了至关重要的作用，更是维护社会正义防止财富分配进一步两极分化的重要力量。然而，转型时期的复杂性、未知性以及制度本身所具有的路径依赖和惯性，使得央企制度在多方面出现异化，背离了央企制度本身的正义属性。

（一）央企制度内在属性上的“攫取性”强于“包容性”而导致其外在功能上的“抑制性”强于“再生性”

2012年，美国经济学家达龙•阿西莫格鲁和政治学家詹姆斯•A.罗宾逊在其合著《国家为什么会失败：权力、贫困和繁荣的根源》（Why Nations Fail：Origins of Power，Poverty and Prosperity）一书中以“包容性（inclusive）”与“攫取性（extractive）”为核心概念，以政治制度和经济制度的不同组合为主要框架，构建起一套“不同国家制度之间的差异是如何最终导致不同发展结果”的分析模型和理论。两位学者凭借着对世界历史的熟稔程度，以不同国家或地区的政治经济制度对“攫取性”和“包容性”的特征进行了描述。[18] 作者的结论是，“正是一个国家所采取的政治制度和经济制度决定了这个国家的经济绩效进而决定了与其他国家在经济绩效上的差异”，“包容性政治制度和包容性经济制度是实现长期经济增长的关键，攫取性政治制度和攫取性经济制度虽然能够在一定时期内实现经济增长，但是不能够持续”。^[19]

简言之，阿西莫格鲁和罗宾逊认为国家失败的根源在于攫取性制度，而国家成功的必要条件为包容性制度。借鉴“攫取性”和“包容性”的制度概念和分析框架，央企制度显然具备“攫取性”和“包容性”的双重属性。央企制度的“攫取性”主要表现在它以强大的行政权力为基础和后盾，通过各种垄断权、专卖权和市场控制等手段，以及强大的资源汲取能力，在国家政治和经济体制中享有独占性地位，导致社会各种不公平现象的产生和长期存在。同时，央企制度又具有“包容性”的特征，这主要表现为它建立在公有制的基础之上，在产权的性质上属于全民所有，具有公益性属性，在诸多关系国民经济命脉的重要行业和关键领域发挥着独特的作用，在整个国家政治与制度体系中处于不可或缺的基础性地位。因此，央企制度是一种既有“攫取性”又有“包容性”内在属性的政治经济制度。但总体而言，当下央企制度在内在属性上的“攫取性”要强于“包容性”，这直接导致其外在功能上的“抑制性”要强于“再生性”。这与央企制度本身的正义属性完全背道而驰，并带来不利后果。诚如奥尔森所言，“当存在激励因素促使人们去攫取而不是创造，也就是从掠夺而不是从生产或者互为有利的行为中获得更多收益的时候，那么社会就会陷入低谷。”^[20] 郑永年在谈及央企制度时，也曾说过，“央企化的后果会非常严重。央企本来的意义，在于政府在涉及国家整体战略和经济利益的领域中扮演一个重要角色。但是，现在央企所从事的很多经济活动，根本不具有战略重要性。要给央企规定一个边界。央企不仅要退出一些不具有战略意义的领域，而且要把这些经济活动下放给地方，进行民营化。中国在经济领域的市场化不足和国有企业受政府的保护是有关系的。要深化市场改革，这一步必须走。”^[21]

所谓“抑制功能”就是中国的央企制度抑制了具有挑战性的“资产阶级”的产生，从而保障了政权的安全。“尽管有太多的权势者和资本所有者觊觎中国还没有私有化的国有资产，但我们不能不说，中央国企的存在，至少在财富分配上阻滞了权贵资本主义在中国的国家层面实现的道路。”^[22] 所谓“再生功能”就是指央企制度成为现代化国家治理体系的重要组成部分，央企基于其创新能力、内部治理结构以及具有国家责任的企业家精神，为国家治理提供经济资源。央企制度内在属性上“攫取性”强于“包容性”而导致的其外在功能上的“抑制性”强于“再生性”，在实践中表现在诸多方面。

一是削弱了央企的市场竞争能力。长期的垄断地位和政策红利使其无论是在竞争意识，还是在技术创新以及市场反应上，都不如民营企业灵活、敏锐和迅速。但央企却凭借其身后的行政权力，利用强大的制度垄断优势和资源攫取能力，压制了民营经济和中小型企业等非国有经济的生长发展空间，也削弱了自身在公平公正的环境中参与市场竞争的能力。

二是抑制了央企制度培育企业家的能力。央企制度长期盛行的“官本位”文化和特性，造成央企更像是政府部门而非企业组织，其管理者和经营者也更像是政治家而非企业家，以及只对上级行政部门负责而不用对市场负责的实际考核机制的存在。这些弊端都抑制了通过央企制度培育真正经受过市场锻炼和成长的优秀企业家的功能。

三是阻碍了央企内部治理结构的优化。央企制度的抑制性功能较强导致现代企业制度的基本要求迟迟没有在央企中完全落实和推行，突出地表现在法人治理结构不规范和企业党建工作与现代企业的要求难以完全融合等两方面问题上，不仅影响央企的运转效率，也容易滋生权钱交易的既得利益集团。

四是挤占了地方的发展空间。20世纪90年代中期以来，中央政府重新开始形成集权倾向。这种集权主要是通过分税制的确立和中央银行制度改革实现的。“分税制的确立为中央政府的财权提供了制度性保障，改变了改革前中央政府在财政方面高度依赖于地方政府的局面。”^[23] 但分税制的结果是对地方过于苛刻而对央企过于宽松，并导致财权和事权的严重分割。在央地关系中，往往是中央出政策，地方出钱和具体执行政策，但由于分税制所导致的地方财力有限，致使很多政策事实上难以得到落实。^[24] 与此形成鲜明对照的是，中央对央企则要慷慨得多，央企红利的上缴比例与其所获取的利润相比微乎其微。

（二）央企干部选拔任用制度：高层政治精英甄选的“第三条”封闭机制

中国高层政治精英选拔和培养的方式主要有三种：第一是从基层层层选拔优秀人才经过长期锻炼和培养走到高层岗位；第二是从各级团组织中选拔优秀人才相对快速地走向领导岗位，并逐渐担任高级领导职务；第三就是从大型国有企业尤其是中央企业的领导中直接选拔和调任党政部门高层领导。

第一种方式是横向上的，是一种常规性的官员和政治精英选拔培养方式，表现出按部就班、科层严格的特征。在这种方式中，往往按照既定的组织程序选拔、培养、任用和考核干部。这种方式保证了地方干部选拔的稳定性和可预见性，使地方党政系统能够保持稳定有效运转和正常干部轮换，并持续地向中央输送优秀干部。

第二种方式是纵向上的，是一种有系统、成体系、垂直性的选拔培养青年干部的渠道，是培养合格“接班人”的典型制度安排。出身于共青团系统的领导干部已经成为当下党政系统高层领导干部的主流，以至于共青团被公认为青年人才脱颖而出和走向高层的必备经历。有学者的研究指出，“中国共青团不但为中国共产党生成了大量基础性组织资本以及政党延续的外部条件，而且还作为党内干部政治录用的一条重要途径，为中国共产党输送了大量组织资本”，“成为中国共产党政党延续的一个制度性安排”。^[25] 今天，越来越多的省部级以及中央委员以上级别的官员均有团组织相关工作经历，乃至成为一个必备的履历。共青团的组织系统和选拔培养青年干部的制度体系已经深深地嵌入了整个国家和中国共产党选拔和培养高层政治精英的重要制度性环节。中国共青团或许已成为世界各国中规模最为庞大、运转最为严密、目标最为明确的青年政治精英培养选拔的组织与渠道。

第三种方式是交错型的，是一种贯通市场和政府，打通市场经济精英和国家党政精英隔阂的独特高层领导选拔机制。这种方式通常将央企高管直接选拔调任中央和地方党政部门的高层领导，完成从市场精英到党政精英的“华丽”转身。与第一种政治精英选拔的常规性和按部就班程序以及第二种政治精英主要针对青年干部选拔和培养以及其组织严密性和运转的有效性相比，这种直接从央企高管中选拔调任党政部门高层领导的方式，至今仍然保有某种神秘性，也使其显著地与前两种政治精英选拔的方式区别开来。这种区别表现在：第一：它直接从“高管”转任“高官”，由市场和企业来完成政治精英的培养工作，而略过了按部就班的组织培养程序和出身于团组织的精英选拔传统；第二，出身于央企的政治精英其成长和培养的环境更多地来自于市场和经济领域而非传统的党政系统和部门，这使其能作为一种新型高层政治精英存在并区别于传统的党政部门中成长的精英；第三，出身于央企的高层政治精英和出身于党政系统的高层政治精英在执政思维、处事方式以及政治诉求方面表现出不一样的特质，体现出更多的市场化精神和效率优先原则。

在中国高层政治精英甄选的主要渠道中，三种不同的方式各司其职，相互补充，共同构成了中国政治精英选拔和培养的主要体系和环节，其功能和作⽤用可以分别简略概括为“选”、“培”、“转”，即“从基层选拔”、“共青团培养”、“央企高管转任”。前两者被称为“系统内”渠道，而后者则被称为“系统外”渠道。“系统外”渠道曾被赋予重大意义，有学者评价说，选拔“央企⼀把手到政府机关任职”，“这种做法不但体现了对于人才的一种合理利用，更是开辟了党政领导干部选拔任用的开放渠道”。^[26] 仅以党的十八大为例，在十八届中央委员、中央候补委员中就有25位央企领导。

在一个市场经济占据主导地位的国家中，如何通过体制机制的设计让市场精英保持通向国家政治精英的畅通渠道是重要的命题，这不仅有利于满足社会精英人士的政治诉求，也有利于平衡各阶层的利益。艾伦凯特里姆伯格在《来自上层的革命》（Revolution from Above）一书中论述了国家精英与主导性经济阶级的关系，认为当官僚精英维持与现有主导阶级的联系时，可能出现的是国家推动型威权主义改革（state-initiated authoritarian reforms）。^[27] 央企干部的选拔模式，提供了一种从传统的体制内即按部就班式和团委系统内选拔模式之外的选择。这种选择在党政精英和市场精英之间架起了一座桥梁，可以达到两个目的：一是通过对央企干部的控制和调配防范利益集团的产生和做大；二是吸纳一批历经市场历练的企业家成为党政高层精英，以弥补体制内官员对经济管理经验的不足。在国家治理体系和治理能力现代化追求的目标和发挥市场对资源配置起决定性作用的背景下，今后将更重视从包括央企在内的非党政系统内选拔优秀人才。^[28] 

如果说“从基层选拔”与“共青团培养”是“系统内”政治精英的自我封闭式选拔机制，那么“由央企高管转任党政高官”是否就真地成为了“系统外”、“开放式”的高层政治精英甄选机制呢？情况并非如此。事实证明，“由央企高管转任党政高官”的方式正在成为继“从基层选拔”、“共青团培养”方式之后的中国高层政治精英甄选的“第三条”封闭机制。这种封闭性表现在三个方面。

一是央企成为系统外“独占性”的高层政治精英甄选机制。央企的干部选拔任用机制本来应该成为传统机制和青年政治精英培养之外的一条选拔市场精英进入政治精英的补充机制，然而在实际中，央企的干部选拔任用机制垄断了系统外精英进入党政高层的唯一渠道。从央企选拔高管进入党政部门高层，表面上看似乎打破了既有的主要根据公务员法逐级选拔党政干部的“自我封闭式”机制。然而，其与“正义”背离的地方就在于央企成为这种系统外选拔人才的唯一渠道，而把除央企之外的其他系统外尤其是优秀的民营企业家排除在外，这和民营企业在国民经济中的比重、地位以及所创造的产值和社会效益相去甚远。大量的党政系统之外的社会精英人士缺乏进入系统之内的有效通道，整个国家和社会之间的精英流转机制发生严重阻滞，不利于不同阶层之间的交流互通。央企干部选拔流转制度实际上成为一种“独占式”垄断的精英甄选模式，并没有真正突破根据公务员法自我封闭式的选拔机制。

二是央企领导亦官亦商的“双重身份”属性使其难以受到有效的监督和约束。央企所具有的政治和经济双重属性决定了相比其他类型的企业来说，其能获得更多的自由裁量权和躲避监管的藉口和托辞，它既可以以按照市场经济规律办事为缘由而躲避政府的监管，也可以“国家企业”的身份而不按照市场规律办事。政治经济的双重属性也让央企领导实际上获得了“亦官亦商”的“双重身份”，使其能够周旋于政府与市场之间而拥有巨大回旋余地和空间，比一般市场企业的职业经理人和政府官员获得了更多的寻租和滥用职权机会。伴随着央企领导成为党政高官，在缺乏实质性有效监管和约束的情况下，权钱交易就难免频频发生而难以防范了，中石油、华润集团等央企的腐败案例就是典型的例子。此外，“党政官员与企业领导人身份转换过于频繁，容易产生短期行为，不利于企业长期的战略实施和发展，还容易产生利益输送等行为。”[29]

三是央企所延续至今的行政级别的留置实际上是一种隐形的福利安排。央企与政府之间的精英流转机制是一种双向的机制，一方面将经过市场化锻炼的央企领导吸纳进入党政机构，为有晋升机会和前景的精英提供进入党政部门的渠道；另一方面又将党政系统内晋升空间不大或者濒临退休的高级干部安排进央企的董事会担任独立董事“发挥余热”，给予某种经济利益上的补偿，实质上是一种隐形的福利制度安排。而这种双向机制和隐形的福利安排很大程度上就是通过央企保留的行政级别制度来实现的。113家央企分为两种级别，一是“副部级”，二是“厅局级”。央企的行政级别发挥着两个功能：一是为央企领导调任和衔接党政部门相应岗位提供了参考依据，二是为没有进一步晋升空间的央企领导人退休后享受相应级别的待遇留下了制度性安排空间。而恰恰是这样一种安排，使得央企“系统外”的身份属性消失殆尽，央企领导进入党政系统的选拔任用机制仍然是典型的“系统内”封闭机制的延续。

因此，“由央企高管转任党政高官”的精英甄选机制，只不过是对“从基层选拔”与“共青团培养”两种系统内精英选拔机制的一种补充，有利于系统内精英来源渠道的多元化，但仍然是系统内自我封闭机制，没有实质上突破由系统内向系统外甄选高层政治精英的传统束缚。

（三）央企垄断经营导致的社会正义困境

垄断通常是指一个或者少数几个企业控制和操纵市场经营的行为。它既是一种经济行为，也是一种经济后果，而且这种经济后果往往具有外溢性，会由经济领域蔓延至政治和社会领域而产生综合性的影响。国有企业的行业垄断，是指政府或政府的行业主管部门，为了保护某特定行业的企业及其经济利益而在特定行业所实施的排斥、限制、妨碍、消除企业间合法竞争的行为。[30] 经过20多年的市场化改革，国企改革的方向日益清晰和明确，即将一般性的国企和地方性的国企通过改革更多地交给市场，而将国企改革的重点放在关系到国计民生的重点骨干企业上。国有企业的这种改革思路，使得国家更加注重国企的质量和能力建设，而不再聚焦于企业的数量，其结果是通过整合、重组和兼并等方式使资源日益高度集聚在少数巨型中央企业身上。央企已经成为中国国有企业的主要代表和绝对主导力量。据统计，从国资委成立的2003年到2013年的10年间，央企数量从196家减少到116家（2014年继续减少到113家——参见国资委网站），央企利润从3000亿增加到1.3万亿，翻了4倍多，45家央企进入世界500强，其中前10名占据3席。[31] 在短短十多年之内，央企由巨额亏损一举转变为巨大盈利，取得了巨大成功，在电力、电信、金融、铁道、民航、邮政、公用事业、医院、石油、钢铁、煤炭、烟草、军工等重要经济领域居于绝对的垄断地位。

在中国社会转型发展过程中，央企凭借其垄断地位的优势获取了大量利润，但却导致了社会正义的困境。尽管有学者认为，“垄断与社会正义之间的关系是高度复杂的，也是不确定的。垄断并不必然导致社会不公，垄断也可能对社会公正具有重要价值”[32]，但从实际的结果和长远的发展来看，央企垄断所造成的社会正义困境仍然是显著的。

首先，央企垄断导致的社会收入差距扩大和分配不公，严重背离了央企存在的意义。央企凭借垄断地位，使其职工获得了远比社会其他行业和领域平均工资高出数倍的薪酬福利待遇。据网易财经整理统计，2013年央企及其上市子公司共284家在职员工平均薪酬为121578元，相比2012年平均工资111357元增长了9%。2012央企职工薪酬是城镇非私营单位在职员工年平均工资的2.4倍，是城镇私营单位在职员工年平均工资的3.75倍。[33]  如果再加上工资外收入以及职工福利待遇等方面上的差异，实际收入差距远比此统计数据高。此外，频频暴露出来的央企豪华大楼，天价吊灯、巨款茅台酒采购等事件，使得整个社会对央企的工资收入和奢靡之风质疑不断。客观上说，导致中国社会各行业收入差距逐步扩大的原因是多方面的，但央企凭借其垄断地位和政府的保护而拉大了社会平均工资收入却是不争的事实。这极大地凸显了央企在属性上的全民所有与成果上的内部专享之间的冲突和矛盾，严重背离了央企存在的意义。央企垄断造成的负面影响不仅在于破坏了整个社会和市场公平正义的竞争规则，扩大了社会收入差距，而且严重阻滞了社会不同阶层之间的流动性，这一方面表现在央企的垄断经营领域民营企业很难涉及，另一方面也表现在普通民众要获得进入央企就业的机会难上加难，实际上固化了社会不公平现象。

其次，央企垄断客观上造成了权贵阶层和利益集团的产生。在中国渐进式的国企和央企改革的进程中，尽管避免了像前苏联解体时激进的私有化政策所产生的灾难性后果，但是不可否认的是，国有企业的性质仍然发生了某种微妙的变化，“国家优质资产的利益单位化”、“国有企业的性质由名义上的单位所有实质上的全民所有制的单位制，变为名义上的全民所有实质上的集团或者单位所有制的新单位制。”[34] 在此过程中，国企央企成为一些权贵阶层的寻租通道，并实际形成了一些新的利益集团，“一方面，有权势的政府官员与权力保护下获得巨大利益的企业家，形成垄断性的分利集团，双方结成权钱交易的互利关系。他们在圈地中取得了巨额利益，另一方面，高房价又使中产阶级与普罗大众财富积累困难，这就形成中国模式下的两极分化。”[35] 这些利益集团和两级分化的日趋严重已经成为改革最大最直接的阻碍。更严重的问题在于，权贵阶层和利益集团一旦形成，将会以既有的形式固化下来而难以根除，正如福山所言，“现存制度”有“巨大惯性”、“既得利益者会起而捍卫现存制度，反对任何基本变化。”[36] 央企垄断所造就的既得利益者往往利用自己所掌握的强大的政治、经济、文化等资源来影响和左右政府的决策，对政府制定和实施公平正义的公共政策带来负面影响，并常常以改革的口号将对己有利的制度和政策固化下来而难以撼动，成为阻碍社会进步和发展的绊脚石。

再次，央企垄断所获得的巨额红利上缴比例过低，严重影响国家的收入再分配安排。国家财政收入是国家能力和自主行动的基本支撑，因此“任何对国家能力的研究需要选择的基本因素都涉及国家财政收入的来源与数量，以及国家聚集并调度这些财源的可能的弹性程度”。^[37] 在垄断制度下，央企创造了巨额利润。据统计，到2010年底，全部122家中央企业资产总额达到了24.3万亿元，净资产9.5万亿元，净利润8489.8亿元，上交税金1.4万亿元、超过全国税收的六分之一。 2012年，54家国有企业进入全球财富500强，最高排位第五名。117家中央企业实现利润1.3万亿元，上缴税金1.9万亿元，10年间年均增速近20%。2002年到2012年，中央企业的营业收入从3.36万亿元增加到22.5万亿元，增加近7倍。^[38] 央企作为全民所有制企业，其利润收入理应取之于民而用之于民。然而，现实情况却是，央企如此巨额的利润收入，在2007年之前，除税收之外，央企所获得的利润不用上缴，而是以“利润留成”的红利形式留在了企业，最终又往往用在了提高企业员工的福利补贴和央企的奢靡之风上。“由于对经营者没有很好的激励、监督和约束，部分垄断性企业将红利主要用于国有企业员工尤其是管理阶层的职务消费、奖金和超额福利。”[39]

2007年，央企结束了长年不分红的局面。根据财政部、国资委2007年12月11日发布的关于《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》第九条的相关规定，央企上交年度净利润的比例，区别不同行业，分为10%、5%以及缓交或者免交三类。[40] 按照该文件的规定，各类央企缴纳比例最高的也仅为10%，这与近年央企所得到政策优惠、利润增长相比，央企红利上缴额度和增幅远不成比例。即使如此低和不成比例的央企上缴红利，还有相当一部分最后回流到央企。“以2012年为例，中央国资经营中用于社保等民生支出的总额，仅为71.6亿元，占支出总额的7.7%。如将央企社保那部分支出，从整个民生支出中扣除，则占比仅为7.2%左右。而与此对应的是，央企又以科技创新、改革脱困补助等理由，重新将上缴的红利回流了。也就是说，这一年央企上缴红利不足千亿元，但是大部分又回流到了央企内部，民生支出占比过低。”[41] 就央企的性质来说，央企红利是国家财政的重要来源，是实施公共政策的公共资金，其所创造的红利不缴纳或者缴纳比例过低都将严重影响政府对社会资源进行再分配的效率。

央企作为官本位和权力逻辑的政治产品，其垄断的实质是一种行政主导之下的集资源垄断、市场垄断及权力垄断为一体的“立体垄断”模式。这种“立体垄断”形成一种实际上的“制度歧视”，使得央企制度难以成为现代化国家治理体系的构成要素。

   （四）隐形的帝国：央企海外扩张是否已经成为利益转移和输送的隐秘渠道和机制？

全球化是当今世界发展的主流趋势。自20世纪90年代后半期尤其是进入新世纪以来，全球化以不可阻挡之势席卷而来，带动了包括资本、技术、劳动力等要素资源的全球流动和配置，使世界主要国家或主动参与，或被动卷入全球化进程而难以置身事外。全球化的复杂性使得其本质由表及里、由浅入深，表现为三个层次的特征：第一，全球化是资本的竞争。这突出地表现为资本在世界范围内的快速流动和逐利性，哪里有利润哪里就有资本的流入。第二，全球化是国家的博弈。资本竞争的背后实质上是国家实力的博弈，制裁与反制裁，倾销与反倾销的对抗，实际上都是国家实力的比拼。第三，全球化是制度的竞赛。国家博弈的背后是资本主义制度和社会主义制度转换场域在新的历史条件下以新的方式和面目的再次竞赛。

在全球化中，企业成为主角。在快速的全球化进程和激烈的全球化竞争中，并没有改变民族国家仍然是全球化参与主体的基本事实。但在具体参与全球化事务的角色和组织上，却主要是由跨国公司和巨型企业来充当国家代言人而成为事实上的全球化的参与者和游戏规则的制定者。“资本主义虽然一直标榜其是市场经济，但真正使其走上历史舞台的是企业。它的出现开辟了新的市场领域，加大了劳动者和生产资料的结合程度，从而显著地提高了分工水平和规模经济，以致有能力改造上层建筑，在今天更是可以主导全球化。[42] 世界500强公司绝大多数都是西方发达国家的跨国公司，纵观全球化进程中的主要参与主体，可以看到以西方发达国家为主的跨国公司扮演了极其重要的角色，成为全球化进程中举足轻重的力量。

全球化主要是在西方资本主义国家的主导下兴盛和发展起来的。毫无疑问，西方是全球化进程的主导者和推动者，包括中国在内的第三世界国家更多地只是全球化进程和规则的参与者和适应者。萨米尔•阿明指出，“当代资本主义最显著的特征之一是生产过程的全球化。发达国家是全球化的中心，拥有资本、生产技术、营销网络并攫取绝大部分利润，其他国家则只是充当全球化生产的劳动力。因此，全球化将资本主义逻辑无情地扩张到世界的每一个角落。第三世界国家追求工业化并不能阻止全球化进程，只是加速自己被中心的金融、技术、文化和军事力量所统治。”[43] 但随着中国改革开放的推进以及对国际贸易往来的深入参与尤其是加入世贸组织之后，中国也难以置身事外，成为全球化进程中的重要参与者和影响者，并在激烈的全球化竞争中迅速崛起。在此过程中，中国没有在西方主导的激烈的全球化竞争中沦为“依附者”，而是成为相当程度的“赢利者”，就必须看到中国参与全球化竞争过程中与西方国家相比所采用的独特路径和方式，即以中央企业为主要竞争参与载体的竞争模式所发挥的关键性作用。

在这样一种背景和现实条件下，作为被动的参与者而非主导者及既有规则的适应者而非制定者，发展中国家在全球化进程中既收获了发展的成果也付出了巨大代价，成为全球化是一把“双刃剑”最好的注脚。面对这种弱势地位，发展中国家只能依靠加强而不是削弱国家能力来与发达国家相抗衡和竞争。正因为如此，作为后发国家，中国也选择了以企业为主体参与全球化竞争和过程，但在企业的性质上却与西方的跨国公司截然不同。西方参与全球化的跨国公司是以私人资本和财团实力为实力后盾的公司组织，而中国参与全球化的企业组织形式则主要是以国家实力和国有资本为后盾的中央企业，这成为中国和西方在全球化进程中组织载体和行动主体上的重大差别。

循着这一路径，我们看到，近年来，以国家和国有资本为后盾的中央企业在国际竞争中的动作尤为引人注目，呈现出强劲的海外扩张势头，通过对外投资和对国外企业的兼并等方式掀起了一波海外发展浪潮，如在美国兼并与收购企业，向东南亚和南美洲国家输出技术，在非洲国家开采自然资源等等，引起广泛关注。仅2008年底，中央企业就在全球127个国家和地区共设立对外直接投资企业1791家，累计对外直接投资1165亿美元，占中国对外直接投资累计净额的63.3%。^[44] 此外，还注重在海外的形象宣传，如在纽约时报广场花费巨额资金做广告等。央企在全球化竞争中所发挥的作用，及央企制度在中国参与全球化时代的国际竞争中所提供的“制度红利”，是观察和理解中国为何能在激烈的全球化竞争中立足和崛起的重要视角。

简言之，在全球化竞争中，中国尽管也是以企业这种共性的组织为参与竞争的主体，但与西方弱化国家经济职能而主要以跨国公司为载体参与全球化竞争的模式相比，中国选择了以依靠强大的国家实力为后盾，以具有强大的资源集聚和配置能力为特征的中央企业为主要载体参与全球化竞争，这使中国在全球化进程中总体收获大于代价。对于后发国家来说，中国这种以国家为后盾以集中的资本为实力的参与全球化竞争的模式，是避免在西方主导的以单个资本或者主要以资本的联合为特征的竞争模式中成为“依附者”的利器。正如温铁军所言，“当认识到全球化是国家之间竞争的时候，中国人拿什么实力来加入全球化的竞争？为了今天13.7亿、明天15.4亿中国人的经济安全，我不得不认同目前这种以党组制来贯彻国家战略意图的国有大资本为主导的经济结构，在中国参与全球化竞争的情况下，这算是一个相对安全的、保稳定的结构。”[45]

央企强劲的海外发展势头似乎显示了央企制度在激烈的国际竞争中的活力和有效性。然而，当央企在激烈的全球化进程中攻城略地大力开拓进取为国家赢得利益和声誉的时候，却在做大做强的战略目标与国有资产巨额流失和缺乏监管的现实之间陷入了两难困境。随着全球扩张步伐的加快，央企日益显示出一种“国家化公司”或者“帝国型企业”的特性。在这个过程中，央企是否真正增加了国家的盈利能力？如果实际上并不盈利，为何还要扩张？是否有超出利润追求之外的因素在起作用，比如为个人以及利益集团转移资产提供了更多途径？总体上说，这种困境主要体现在两个方面。

一是对央企在国际竞争中是否盈利的质疑。商务部、国家统计局、国家外汇管理局2012年11月共同发布了中国全行业对外投资统计数据，数据显示，央企在海外设立的近2000家企业中，72.7%盈利或持平，27.3%亏损。[46] 也就是说，根据官方的数据统计，保守估计有接近三分之一的央企在海外投资的结果是亏损的。这和央企在海外的投资项目频频失误密切相关。据《人民日报海外版》报道：“（2011年）3月，中国公司在利比亚遭受损失的经历，让央企境外投资的盈亏问题再次被推到了风口浪尖。其中，四大央企中国中冶、中国铁建、中国建筑、葛洲坝搁浅的在建工程总金额就达人民币400多亿元。后来虽然有所赔偿，但中国企业最终获得的保险赔付不过只有4亿元而已。”[47] 此类例子枚不胜举。学者对央企的国际竞争力和经营水平的实证研究也得出了相似的结论：“与世界500强企业相比， 中央企业国际竞争力仍明显偏弱”[48]；“中央企业缺乏全球化运营的创新机制和管理水平，缺少国际化的高端人才和国际市场的开发经验，与具有全球资源配置能力的跨国公司相比尚有不小的差距”。[49]

二是对央企海外资产流失缺乏监管的质疑。与央企在海外投资亏损严重相比，更加严重的问题在于央企在海外庞大的资产始终处于缺乏严格监管的状态中。据《中国青年报》报道，“截至2013年年底，110多家中央企业资产总额达到35万亿元，根据国资委统计的境外经营单位资产总额占比12.5%计算，中央企业境外资产总额超过4.3万亿元。”[50] 对于如此庞大的境外资产，全国政协委员、国家审计署原副审计长董大胜给出的答案是“审计署对中央部委所属的94家企业，以及很大部分央企的境外资产，基本上从未进行过审计”。[51] 如此庞大的资产，“基本上从未进行过审计”，这彰显了监管漏洞之大和监管难度之巨。央企在海外扩张中所拥有的巨大裁量权，让其获得了相当大的自由，往往能以市场主体的身份而游离于国家监管之外。正如有学者所言，“当企业演进为跨国企业集团时，国家对其管理鞭长莫及，企业带来的经济繁荣使得国家发挥经济职能时更加投鼠忌器。”[52] 如此大的监管漏洞，造成的后果就是央企的海外投资和业务扩张已经演变为权贵阶层和利益集团向外转移资产、利益输送甚至“洗钱”的重要渠道。

三、央企制度的正义之解：

迈向“强国家—强资本”与“权力—资本平衡”的时代

   （一）国家属性与资本属性：央企与央企制度的双重属性

和一般的企业组织相比，中央企业具有显著的双重属性。一方面，作为一种生产经营组织形式，中央企业具有一般的市场企业组织特点，如根据社会需要组织生产、开展销售、追求盈利、实现资产的保值增值等等，这可以归结为中央企业的经济属性或者资本属性。另一方面，和一般的市场经济组织不同的是，中央企业还具有显著的政治属性或者是国家属性，这突出地表现在央企所占据的行业领域以及所被赋予的重大使命上，它不仅是执政党执政的经济基础，也是象征着国家性质的组织性存在，更担负着国计民生和民生保障的重任，追求盈利性的同时还要发挥公益性的作用。

制度和组织之间具有密切的关系。制度作为一种规范人们价值和行为的规则体系，往往依存于具体的组织载体之中，与各类组织共生共存，形成各种特定组织的具体规定和原则，如大到国际制度、国家制度，小到企业制度、家庭制度等等。组织的属性往往决定了制度的属性，一般而言，有什么样的组织就有什么样的制度。央企国家属性与资本属性的并存，也决定了央企制度同样具有这两方面属性。即央企制度既是一种经济制度，其内生于社会主义制度对公有制实现形式的具体规定；同时也是一种政治制度，其嵌入于整个社会主义制度体系中并成为其中一个关键环节。这种双重属性决定了央企制度不仅对国家的经济增长和发展产生影响，也对国家的政治发展和改革发挥效用。

迈克尔•曼(Mann，1984)根据基础能力(infrastructural power)和专制能力(despotic power)将国家分为四种类型:弱基础、弱专制(中世纪西欧封建)，弱基础、强专制(封建帝国)，强基础、弱专制(现代民主制)，强基础、强专制(现代集权国家)。[53] 参考此分析框架，国家和资本的关系也可以分为四种类型：强国家与弱资本、弱国家与强资本、弱国家与弱资本，强国家与强资本，可用于分析央企的现状和未来的发展趋势。如下图所示：

根据上图所示，央企制度的“国家属性”和“资本属性”之间有四种可能的组合关系，每一对组合关系都表明了双方的博弈和力量对比情况。当下央企制度之所以发生异化和正义的失范，正是因为其“国家属性”和“资本属性”处于失衡状态，即“国家属性”大大强于“资本属性”的缘故。

而在央企制度“国家属性”和“资本属性”关系的背后，其实质是“权力”与“资本”这对人类社会永恒关系的博弈和角逐。在各国的政治实践中，权力对资本的控制是一种常态现象。纵观西方国家的发展历史，资本的发展和资本主义的兴起逐渐成为制约权力的有效手段。从权力与资本的关系出发，西方的民主化进程可以简化描述为“权力力图操控资本，而资本全力制约权力，最终权力与资本达到大体均衡状态”的一部历史。正如哈耶克在其经典名著《通往奴役之路》中所言，“金钱是人类发明的最伟大的自由工具之一。只有金钱才会向穷人开放，而权力永远不会。”^[54] “私有财产神圣不可侵犯”表达的是同样的意思，只有个人的私有财产得到了保障，才能有效地同权力这个天然的但又是必要的“恶”进行抗衡，这是西方所谓“普世价值”的重要组成部分。正是在西方现代资本主义自然演化的过程中，资本和资本主义的兴起和发展，对财富的追逐，对私有财产的保护才对权力形成了强大的反制力量，从而构成了西方稳定的社会关系和民主的基石。

相对于西方的权力和资本关系处于一种相对均衡状态而言，当下中国的权力与资本关系中，则更多地显现出权力对资本的操纵和优势地位，甚至在社会转型过程中出现“权力资本化”的现象和趋势。“‘权力资本化’指的是利用自身拥有的政府公共权力，以及通过资本的经济活动来获取政治特权的方式，来谋取个人或集团的非正当的额外利益或垄断利益的行为。”[55] 造成中国当下权力资本化的诱发性因素包括转型时期政治体制改革滞后、法制不健全、政府职能不明确、市场行为不规范以及权力监督的微弱和制衡的无力等诸多因素。[56]

央企作为官本位和权力逻辑的政治产品，其当下的种种制度的异化和对正义的背离反映的恰恰是一种扭曲的权力和资本关系。如果将权力和资本的关系组合用如下坐标图所示，当下央企和央企制度显然正处于“高权力——低资本”的形态之下。这种扭曲的关系也正是导致前文所述央企制度种种弊端的原因所在，这不仅削弱了央企的市场竞争能力，阻碍了不同阶层的流动，也容易滋生权钱交易的既得利益集团，并迟滞了央企内部治理结构的优化，最终使得央企制度难以成为现代化国家治理体系的构成要素。

综上所述，央企和央企制度双重属性目前的现状是“强国家属性——弱资本属性”，处于“高权力——低资本”的格局当中，这只能保证暂时的统治，很难转化为巩固执政基础的现代资源，这也是导致其正义之困的关键所在。中国的超常规发展，要求国家必须具有强大的能力，米格代尔笔下的“弱国家”显然不适合中国。中国不可能走纯粹的以保护和鼓励私有产权为主的市场经济道路，同时也不可能回到计划经济时代去，而只能走政府与市场双轮驱动，央企与民企齐头并进的新型化发展道路，在这个过程中做到政治与经济，国家与社会，政府与市场、权力与资本的协调发展。因而，央企未来的发展趋势不能走高资本——低权力的道路，也不能走权力——资本合谋的道路，只能选择集“强国家属性”与“强资本属性”于一体、“权力——资本平衡”发展的新型道路，在这个过程中将央企做大做强，回归央企制度的正义性。

   （二）央企制度的正义回归：可能的途径

要实现央企制度“强国家——强资本”双强属性以及“权力——资本”平衡发展的良性发展道路，可能的渠道和途径包括：

一是央企的数量将不断趋于减少，未来央企将更多地分布在国计民生领域，而不是市场领域，不再“与民争利”。

目前，央企占据了相当多的非战略性领域，挤占了民营经济和中小型企业等非国有经济的生存空间，“国进民退”成为不争的事实。但实际上并非所有的央企都属于涉及国家安全或者国民经济命脉和重要行业及关键领域的行业。

根据2014年国资委网站显示的113家央企名单，可以具体可以分为三大类：第一类是比较符合严格意义上的“关系国计民生的重要行业和关键领域”的行业，主要包括央企15大类行业中的：（1）航天军工行业；（2）信息技术行业；（3）石油石化行业；（4）电力煤炭行业等，它们占全部113家央企的百分比约为36.27%。第二类是该行业中只有一部分或者少部分属于“关系国计民生的重要行业和关键领域”，主要包括央企15大类行业中的：（6）机械行业；（7）钢铁行业；（8）有色行业；（9）航运行业等，它们占全部113家央企的百分比约为25.66%。第三类是按照通常的市场经济原则，应该完全参加市场化竞争而不应该属于“关系国计民生的重要行业和关键领域”的行业，主要包括央企15大类行业中的（5）汽车行业；（11）旅游业；（12）地产建材业；（13）农业行业；（14）纺织行业以及（15）其他行业中的相当一部分，它们占全部113家央企的百分比约为38.07%。[57]

从以上的分析可以看出，113家央企中真正符合严格意义上的“关系国计民生的重要行业和关键领域”的央企所占的百分比只有36.27%，约占三分之一，而至少有三分之一以上的央企不属于严格意义上的“关系国计民生的重要行业和关键领域”，另有三分之一介于这两者之间。由此可以认为，至少三分之一以上的央企可以进行完全的市场化导向的改革，尤其是汽车行业、旅游业、地产建材业、纺织行业等领域。

而实际上，关于央企整合和发展道路的探索从未停止过。早在2003年国资委成立之初，其首任主任李荣融曾明确提出到2010年把196家央企缩减至100家左右，并把“培育30-50家具有国际竞争力的大企业”当作“一生的梦想”。李荣融主政的7年时间里，央企数量从196家大幅缩减至123家，而全球500强的数量则从7家增加至38家，总利润也从2400亿增长至1万亿以上。[58] 2015年9月，经过长期酝酿和修改的中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》正式公布，明确提出“将国有企业分为商业类和公益类”，并“推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一”。[59] 因此，在未来的改革发展上，央企在行业领域的调整、与市场经济的融合、经济效率与社会效益的统一将是主要的方向，这将为央企制度回归正义之路奠定基础。

二是中国未来权力——资本关系的制度化形态将更多依赖于法治化的税收制度，而更少依赖政治性的央企制度。

在当下的中国，央企制度在权力与资本的制度化形态中扮演了重要角色，集各种利益纠葛于一身，在法治的实践和观念尚未完全深入人心的环境下，常使央企制度表现出背离其正义本性的功能和行为。而在一个成熟的权力——资本关系的制度化形态中，法治化的税收制度才应该在其中发挥关键作用。

对此，当今美国著名的发展经济政治学专家、哈佛大学教授罗伯特•贝茨在其名著《暴力与繁荣:发展的政治经济学》一书中有着精彩的描述。贝茨认为，人类历史发展中出现了两大集团，即征服者（fighter）与生产者（producer），它们关系的演变构成了人类社会的历史。一开始的时候，征服者对生产者进行残酷的掠夺和杀戮，体现权力对经济和生产力控制的绝对权威。但随着历史的发展，征服者渐渐发现对生产者进行掠夺和杀戮对自己并无太大益处，反而是通过强制其劳动和服务以及后来进行征税才能让自身获得更大的收益，由此，征服者对生产者的关系由血腥杀戮转变为提供保护，并在征税的过程中逐渐演变为对生产者产生了严重的依赖，最终使得生产者反客为主，通过资本和税收成功地反转和制约了征服者（权力），并最终走向两者均衡发展的良性互动状态。^[60]

另一位美国著名经济学家、已故的马里兰大学教授曼瑟•奥尔森在其代表作《权力与繁荣》中探讨了政治与市场的关系问题，实际上也就是权力和资本的关系问题。奥尔森通过“罪犯比喻”提出了“固定匪帮——流动匪帮”模型和理论，来阐述自己对国家和政府起源的理解。奥尔森认为，流动匪帮“会倾力进行盗窃活动”，这种盗窃活动常常是破坏性和非建设性的，因为它通常不考虑在一个地区持久性地获取利益，常常采取打一枪换一个地方，到处掠夺。与此相反，“对一个地盘行使持续控制的固定匪帮”，出于自己长远的利益获取目的，“则尽力确保普通人能够从事生产活动的动力，以及进行相互有利的贸易活动”，“一个稳定的定居的匪帮，总是攫取普通人产出的一小部分作为其稳定的税源”，“这样就能更大规模地增加产出和税收所得”。^[61] 这样，固定匪帮通过在一个固定地区征税，提供公共产品，建立规章制度，并提供保护等手段获取了比流动匪帮更加高效和持续性的收益，现代国家和政府就此产生了，并出于获取更多税收的考虑而甘愿受到更多制约。和贝茨的论述类似，奥尔森实际上也强调了资本和税收以及产权对权力约束的极端重要性，自由的市场和资本流动才能有效制约权力这个“必要的恶”。

在西方的崛起和发展中，法治化的税收制度成为权力——资本关系趋于制度化平衡的重要推动力量。同样，在中国大力推进依法治国和实现治理能力与治理体系现代化的进程中，权力——资本关系的制度化形态也将越来越倚重于法治化的税收制度，而不是政治性的央企制度。

三是未来央企制度实现由“攫取性”向“包容性”、“抑制功能”向“再生功能”的转变将取决于对其制度异化与正义背离主要方面的纠正力度。

正如前文所述，央企制度的异化和正义的背离主要表现其对资源与权力等要素的“攫取性”强于“包容性”，在制度功能上的“抑制性”强于“再生性”；在干部甄选上的封闭机制；垄断经营导致的社会正义困境以及海外扩张进程中的利益转移和输送等等方面，对这些方面的“纠偏”是央企制度重回正义轨道的关键所在。

制度都是有惯性的，这种惯性往往带来路径依赖而不易改变的难题，尤其当既得利益者已经形成利益攫取的固化机制时更加难以改变。因此，执政者的顶层设计能力和在多大的程度上推进央企制度改革的决心将是主要的制约因素。新近出台的中共中央国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》似乎让民众看到了这种能力和决心。这份“新时期指导和推进国企改革的纲领性文件”，从总体要求到分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等方面重新提出或者进一步明确了国企改革的目标和举措。

人们期待着在《意见》的指导之下，央企制度能以分类制改革为契机，真正退出或者减少在竞争性市场领域中的存在，而更多地专注于国计民生的公益性领域，消除至少降低其饱受诟病的“垄断”程度，回归央企全民所有制的属性本质；以完善现代企业制度，强化监督防止国有资产流失为目标，削弱和防范权贵阶层和利益集团对央企的操控，从严审计央企海外资产的流失情况，提升央企本应具有的正义属性；以发展混合所有制为机遇，吸收不同的资本来源，进一步推进市场化程度，形成国有资本与非国有资本之间的交叉融合，最终实现“国民共进”；以加强和改进党对央企的领导为手段，通过有效的制度设计，吸纳更多的市场精英，经过必备的市场化锻炼进入党政部门，形成高层政治精英甄选的真正开放机制。

唯此，央企制度才能真正迈向“强国家——强资本”与“权力——资本平衡”的时代，回归正义的本性。