赵大鹏：福利与转型中国的正义建构——来自国家和资本的双重视角

 

福利与转型中国的正义建构

——来自国家和资本的双重视角

赵大鹏*

福利在其内涵上除了包括基本的养老、医疗、教育、工伤、生育、家庭抚养及单纯性物质补偿等多个方面外，还涵盖了国家、企业等福利的提供者和家庭、个人在内的福利受众群体，同时还把各种类型的福利制度囊括在内。可以说，福利这一概念是多纬度的，并具有不同面相的，我们应该从更加宏观和系统的角度加以理解。

系统性福利的视角超越了以往福利研究中对某种单一福利因素的关注，以一个更加多元和系统的视角来看待福利，既看到了它在横向上所包含的诸多内容，也在纵向上看到了它所具有的不同提供主体及其所具有的各种制度形态。系统性福利能够维系家庭、社会、企业及国家，同时，在系统性福利制度的层面上，家庭、社会、资本和国家也有着更多元的互动方式。忽视这一点研究者将很难知道一个国家及其执政党如何做到下面几点：平衡社会再分配并维护社会的稳定和公平、正义，提高企业的竞争能力和创造力，提升国家能力并应对外部竞争和威胁，保证国家的基本安全。系统性福利弥合了社会裂痕和张力，保证了民族国家在内外压力下的平衡与进步。

福利背后蕴含着深刻的政治经济和社会根源，是社会结构和社会制度的指示器。我们可以通过福利这一指标刻画一个时期的政治社会特征，也可以用这个指标发现社会结构和分配结构的问题。

一、福利、资本与国家

 近代建立起的民族国家在世界舞台上构成了一个个最重要的政治单元，这在客观上形成了国家所面临的内、外部制度约束。对内而言，社会平等压力和进一步改善福利的压力始终存在。福利是一项系统的制度，它与国家的建构和成长同步且息息相关。英国及德国系统性福利制度的最初建立解决了国家的战争动员并保证了有效的社会汲取，以及资本主义发展初期社会公平、正义的缺失所引发的大规模工人运动，从而有效地应对了当时的内外危机。可见，系统性福利一开始就是“生长”在民族国家结构内的一个系统。它自出现伊始，就不断修正着西方的权力形态以及国家、社会、个人三者之间的关系。不管是左翼还是右翼，都有着对福利的基本共识，在这一层面上福利已经和基本公民权利息息相关。

 

在国家的视角上，早发资本主义国家和后发国家所面临的历史环境和社会制度形态各具特色，但在系统性福利的视角下，它们都表现着一些制度变迁和国家转型上的共性。

在早发资本主义国家的层面上，首先，历史地看，在系统性福利制度诞生之前，从古罗马到中世纪晚期，基督教会在欧洲承担了许多社会救助和社会整合的功能。它也会为人们提供社会服务（例如救济贫民、赡养老人、抚养儿童），并且实施部分社会管理的功能（如结婚登记和裁决财产纠纷等）。因此，教会具有强大的社会动员能力。而中世纪以后崛起的欧洲民族国家在争夺世俗领导者地位的过程中，不仅要继承古代国家攘外安内的传统功能，而且要承袭或替代教会的社会整合、社会安抚与社会动员功能，还要发展起一套发展社会经济和提高企业生产能力的系统性福利制度。

在西欧，国家功能的转变和经济社会的发展一直都伴随着各种社会力量的消长、竞争与角力，这孕育了真正意义上的民族国家。在国家开始承诺社会责任到福利国家形成之间间隔着一个工业化的历史和大变革的阶段。大工业生产扩大了市场范围，并使得各类要素市场化，此时的劳动力在市场上不得不面对残酷的工作机会竞争。在利润和效率面前，一切不符合竞争需要的个人都被无情地舍弃，此时社会正义问题就引发了人们的极大关注。于是他们中的部分人组织起来，反对资本的强势。同时，工业化带来了社会收入的增长以及政府税收的增加，使政府及其官僚机构对社会的管理和控制具有了物质基础，使得高效社会动员成为可能。

可以说，19世纪的英、德两国是社会保障制度的两个重要历史起源，正是工业化的开展和资本追求利润所造成的社会张力和社会危机，促进了福利制度在两个国家的建立，并由此普遍在其他资本主义国家中普遍展开。因次，系统性福利是工业化时代主权国家社会功能的具体体现，是一项巨大的制度变革。周宏指出：通常，“主权国家机器对于社会的干预有三个决定性因素。一是国家合法性的构成，二是国家对于工业社会需求的认识和承诺，三是国家在工业化时代调动财源的能力。”[1]这三个因素在工业化时代几乎是同时发展，成为福利国家发展的主要原因。但是，只看到福利国家层面的制度变革并不足以解释系统性福利所反应出的多样性和规律性。因此，我们在本文中重视了企业、家庭和国家之间的种种纽带。 

其次，除了马克思等人看到的劳动者与资本家间的对立，萌发于各个不同阶层和群体间的博弈和对正义与公正的渴望也催生了近代民主政治，它与系统性福利一道为国家转型和制度变革产生了深远的影响 。战后西欧普遍实行的民主普选制促进了社会需求及社会认同的多元化，使得社会福利成为普遍的需求。公民通过广泛的政治权利要求政府提供社会保护。在威伦斯基那里，福利国家的确立是由于民主机制的完善，以及多数投票权的确立。在艾斯平-安德森和施密特那里，阶级是福利国家建构的动力机制。这些理论都可得出一个结论，即“民主普选制度中的各个利益集团之间的相互作用推动了福利国家在二战后的发展。”[2]

最后，在全球化的今天，人们看到了先发国家工厂的外迁及劳动者之间前所未有的分化。传统的劳资矛盾演化成了对工作机会的争夺以及高技术含量的工作岗位与低技术含量工作岗位之间的差距。此时资本家更愿意高价雇佣有能力的管理者、技术专家和发明者。丹尼尔·贝尔把这个时代称为“技术资本主义时代”[3]，此时西欧传统工业领域的工人阶级感受到的被剥夺除了来自本国的企业主更多的是来自移民和境外劳动力更加廉价的第三世界“加工厂”工人。先发国家国内劳动者的分层使得福利制度有了不同以往的表现：在不同性质的企业之间，从业者享受到的福利相差悬殊，并形成了不同的梯度。          

与马克思预言一致的是，资本的逐利性使它追逐着更加廉价的劳动力和更加宽松的管制一路来到拉美、非洲和南亚这些依然渴望资本的后发国家，而生存以及改善生存境遇的本能却把人们推向人力资本相对较高的先发展国家。这种资本与劳动力的反向流动使得早发资本主义国家的工人阶级在全球化背景下感受到了前所未有的被“他国劳动者”剥夺的失落。民族国家间的差异和竞争又加剧了这一间接被剥夺感。一方面，人们能够发现高级管理者与资本家之间日益模糊的界限：技术和管理专家拥有高额的工资回报以及企业股份；另一方面，人们发现本国工人阶级正被替代，传统领域的失业者在抱怨是移民或“血汗工厂”的工人抢走了本该属于他们的机会。

在现代民族国家之间，由于世界工厂的建立和全球范围内劳动分工的调整，对生产链上游的竞争始终存在。中国等仅仅能够贴牌和代工的国家及地区感受到了压力，这些国家的在努力发挥自主知识产权的作用，而诸多发达国家却依仗专利、品牌、概念、代码及设计占据了商业利益的高地。诸多的反倾销及贸易争端在一方面不断表现着发达国家政治机构对国内民众及相关商业集团的安抚，另一方面却更加强化了人们对产业链条高端的追逐热情。此时，不同行业和不同企业间也产生了分层，这使得民族国家内部在福利、地位和机会平等方面产生了巨大差异。这种民族国家因为产业转型和生产分工、分化所形成的内部张力促使了国家对社会不同阶层之间的正义和平等问题的深层关注。

从早发资本主义国家来看，虽然亚当·斯密，大卫·李嘉图及卡尔·波兰尼等学者对欧洲国家实行的福利制度就进行了反思和批判，但他们忽视了系统性福利在建立伊始就承载着的其他制度内涵：对群体生存、社会正义及经济生产的应有关照。这不但缓解了马克思和布若威所强调的工厂政治这一场所和这一环节的矛盾与劳资竞争，更是社会制度价值导向的一个指示器，反映着国家建构过程中，国家、资本、家庭之间的多元互动。

在后发国家的层面上，为了应对民族国家间的竞争并促进国内经济的增长，它们也表现出了巨大的制度弹性和变革渴望。

像东亚的日本、韩国及台湾这样的国家（地区）试图通过提高自身的资本利用效率和生产竞争能力而提升自身的竞争力，因此这些国家在福利的建设上表现了很强的地域色彩。在对欧美福利制度的吸收和借鉴上采用了灵活调整的策略，使得这些国家不会因为福利所带来的高劳动力成本降低对资本的吸引力，从而制约经济的发展。

“东亚国家和地区的社会福利发展可以解释为：围绕国家建设主要目标而采取的逍遥的适用性学习与发展的战略。根据这一理论，福利体制可以看成是受到内在和外在压力共同作用的结果。社会福利政策通常是应国家建设之需而设立的，这一事实说明，东亚的社会福利发展模式与西方经验相比，并不一致。”[4]这些国家不断从外部学习福利制度和实践经验，同时又根据本国的实际情况加以改变。这些国家的福利系统是配合生产竞争的，也是根据生产竞争反馈不断调整的，充分对企业的竞争力予以考虑。

可以说，在日本、韩国和台湾及香港地区的转型中，企业或财团的竞争力与活动始终存在，它们成为了国家竞争力和国家经济增长的直接实现组织。松下、索尼、丰田、本田、三星、西门子、大宇、华硕、宏基等著名企业曾经横扫全球，在各自的领域所向披靡，它们在作为各自国家或地区的组织代表而参与全球分工下的竞争。

此外，在这些国家中，福利的建构虽然是以促进生产为导向的，但也在一定程度上满足了社会底层的需求，维持了社会的秩序和公平正义，为经济发展赢得了有序的国内环境。从这个意义上讲，系统性福利所肩负着为生产和社会动员及社会整合服务的职能，尽管有时候这种职能是间接的，有时候它又是隐形的。

另一方面，在中国的国家转型中，医疗、养老、教育、住房、社会救助等各类福利始终带有国家设计上的烙印。城乡差异及其相关的社会身份成为了人们观察各类福利难以回避的问题和视角。带着这样的制度特性，中国也要面对来自世界的生产性竞争和制度挑战。因此，即使不从“社会正义”这样的价值关怀入手，不带任何预先判断和价值偏好，提高生产竞争能力和中国社会的内部整合程度也是国家生存和国家建设不可回避的头等大事。

二、福利与国家

研究中我们发现，民族国家关注企业和市场是提高民族国家对外竞争力的手段。而关注家庭不仅仅是一种对公平、正义的价值关怀与道德表现，更是民族国家解决国家内部分配危机的手段。

（一）、关注家庭与保持社会稳定

 马克思在《资本论》中描述了资本家如何设法提供最低限度的工资以确保劳动力的再生产以及他们所在家庭组织的延续。[5]而现代劳动经济学则从微观及实证方面为“社会汲取－劳动参与—社会福利”之间的关系提供了证据。税收是国家汲取的一个最重要方面，是可以捕捉和衡量的，它不但与社会动员方式及动员程度有关，也与社会稳定和家庭组织维系及劳动力再生产息息相关。欧洲的征税制度与其劳动力的提供方式紧密相关。在封建时代，分封制度使得国王不能直接统治和动员他的人民，“我陪臣的陪臣不是我的陪臣”。封地上的一切生产和经营活动也仅仅直接受领主的管理，税收则直接由领主缴纳或提供。此时，近代福利制度尚未形成体系。

首先，随着两次世界大战的结束和国家动员的需要，现代福利制度萌芽。在欧洲，奥托·冯·俾斯麦时期的德国最先实行了系统的福利制度。德国的讲坛社会主义派主张要重视伦理价值，要注重社会分配的平等性，国家对经济的干预有很大的合理成分，应该通过有效的社会政策来缓和阶级之间的对立。这一学派的部分观点被俾斯麦所接受。这不但是出于对国家统一的考虑，同时也是为了对国内风起云涌的工人运动做出回应，用福利作为一种构建公平正义，缓和社会危机，解决统治危机的手段。

英国的《济贫法》、《斯品汉姆兰法》等一系列福利政策的推行，在一定程度上也是缓和国内的工业化发展给工人阶级带来的贫困和生活无助以及由此引发的罢工和抗争。十八世纪后半期，工业革命在英国大规模启动，“羊吃人”的圈地运动使得大量劳动者离开土地，生活无着，英国社会又一次走进了无序和混乱的时代。此外，法国巴黎公社革命、美国独立战争等一系列国际事件的爆发也逼迫英国政府再次采取措施缓解统治危机。二战结束后到70年代中期这段时间，社会保障制度在取得了长足发展且日渐成熟。“资本主义福利国家在战后成为整个社会系统的中心，一方面要维护资本主义市场经济关系的运转，一方面又要通过福利保障和福利供给维系民族大众对国家的合法性支持。”[6]由此，政府开始建构一系列的制度和法律条款来应对社会中的失业、养老等问题，以达到缓和社会冲突、带动经济发展和维护社会秩序的基本目标。“西方国家先后走上了所谓‘福利主义’的道路”，[7]从这个时候起，民族国家间在军事、政治与经济方面的竞争就与福利制度联系了起来。欧洲的系统性福利制度对家庭基本价值的关怀，对家庭成员社会福利的实施，确保了家庭的稳定和人口的繁衍，这也是实现社会稳定，并在战争中得以动员社会成员进行广泛战争参与的关键所在。

 其次，在现代的福利制度中，更可以看到对家庭的关怀。安德森在从去商品化的角度对福利国家进行了类型学的划分以后，也看到了家庭的因素对福利国家的影响。从家庭的角度来看，社会民主主义的福利国家类型、保守主义的福利类型以及自由主义的福利类型中都考虑了家庭因素。其中瑞典、丹麦等社会民主义福利体制对家庭价值的关照最为突出。在这一体制中，把充分的就业作为重要的目标。为了使得广大女性参与劳动市场，政府对家庭服务的提供特别显著，对老人和儿童的照顾措施不断完善，对家庭的支出占到社会总支出的很大比重。这在一定层次上解决了妇女的传统上家庭照顾的重任，使她们从家庭中摆脱出来走向劳动力市场。这很大程度上保证了女性的社会平等地位，也缓和了家庭的抚养重任，从而取得了良好的社会秩序。

不重视社会再分配，不关怀家庭的基本功能的单纯掠夺性国家将会陷入社会动荡、经济落后的深渊。“国家控制的经济资源反而可能被用在腐败上，最终落入那些进行私人消费的精英之手，从而导致国家引导经济发展的努力的失败。”[8]阿图尔·科利通过比较以工业化和经济发展为出发点的国家建构模式和国家干预模式，敏锐地指出：“对国家推动经济发展的权力起决定作用的关键因素，一方面是国家制度的组织特征，另一方面则是国家刻凿它与社会阶级之关系的方法。”[9]在这个意义上，国家只有在税收等社会汲取中重视对家庭价值的关怀，协调好与各社会阶级的关系，维护社会基本的公平正义，才能保持社会的稳定，才能有效促进经济发展。

 最后，在一国内部，福利制度也与产业革命一道，逐渐渗透进了国家体系的方方面面。可以说，福利在当代社会包含着教育、养老、家庭救助等诸多内容，它的触角已经伸向了社会的诸多层面。观察一下资本主义世界的福利制度我们会发现，它的种类是如此繁多，几乎涉及社会的方方面面。对社会各阶层都有重大影响的社会再分配已经成为历次选举和社会政策制定中人民关心的核心议题。每一次福利改革的失败都会导致执政党的下台和社会的动荡，所以当作为发达国家的美国人民发起针对社会不公的“茶党运动”和“占领华尔街”时，历史只不过证明福利不平等已经与各类社会不平等一道成为了资本运动下民族国家内生性的矛盾和张力。二十一世纪欧洲经济危机和金融危机以来，希腊人民对工作机会的争夺和对资本外逃的恐惧也仅仅是资本与劳动力流动不同向的反映。在普遍意义上，不论是先发国家还是后发国家，生产及其所附带的分配方式所引发的社会不稳定因素始终存在。如何通过完善福利制度，建立有效的社会再分配机制，从而确保社会的稳定和经济的可持续，维护社会的公平、正义是各国面对的共同议题。

在社会汲取、福利及社会稳定的关系方面，与“综合税制”不同，中国是世界上为数不多的实行“分类税制”这一税收制度的国家，即将纳税人的个人所得划分为不同的收入来源，并按照不同的纳税标准来计算个人应纳税额度。此外，对个人征税时，也不以家庭为单位记税，不考虑个人的家庭供养情况。[10]在目前的个人所得税制度下，中国的工薪阶层和低收入群体无疑会个人所得税的纳税主体，这也是造成中国的个人所得税收入长期维持在较低水平的秘密所在。作为再分配机制，在税收这一源头上对来自最底层的生产者的福利状况缺乏关注，其在弥合转型期日益扩大的收入差距层面所发挥的调节作用明显不足。

作为后发国家，面对外部的竞争压力，在赶超型发展战略下，资本积累的需要，使得权力的触角延伸到了社会的每一个角落。这在保证了有效社会汲取的同时，也带来了诸多难以逾越的转型障碍。户籍制度的建立把广大农民牢固地束缚于土地之上的同时，也把他们隔离于社会保障体制之外，从而深化了城乡二元结构和发展差距。在城市，我们看到的则是单位体制的形成。单位是生产组织，也是政治组织，发挥着社会保障的重要职能。但由于对生产效率的忽视和自身负载功能的过度繁冗，使得计划经济时代中国企业的效率低下，难以为继。

改革开放以来，人口流动加剧，民众的社会需求和利益诉求日益多元，这就需要福利体系在新的背景下予以积极回应。但中国的福利制度的发展仍然可以看到计划经济时代的制度遗产。长期存在的城乡二元结构体制并没有得到彻底改变，那些为生产做出巨大贡献的农村务工人员还没有在养老、医疗、教育等方面享受到同等的市民待遇，这使得这一庞大的社会群体面临着家庭发展和后代教育上难以维系的困境，从而引发了大量的社会稳定问题，生产的可持续性受到威胁。在经济获得了快速发展的同时，中国的社会公共支出并没有相应的大幅度增长，社会福利体系的去商品化程度仍然较低，只限于维系受助者最基本生存的层面。对陷入生存危机和缺少发展能力的底层劳动者而言，社会救助的提供仍然是面临外部社会压力时的一种事后应对机制。

可以说，中国的系统性福利在建立和发展中一直呈现着很强的权力导向。不同职业和身份之间有着巨大的福利差异，而附着在福利差异背后的是地位的差异和权力的分化，这在强化了“内部人和外部人效应”的同时，也正悄无声息地完成着一个社会的阶级再生产。

在分配格局中，制度上向精英和权力的倾斜，彰显着权力之手强大的汲取力量。有效表达自身诉求的渠道的不足，使得底层的需求很难纳入决策者的视野。“征税权的失控，必然意味着国民收入越来越多往政府间转移。1952年中国民间消费占当时GDP的69%，1978年的时候下降到45%，2009年民间消费只相当于GDP的35%。过去的60年，总体上民间拿到的收入占国民收入的比重，不断在下降，而与此相比较的是，政府掌握的收入占GDP的比重，总体上是在上升”。[11]

（二）、社会汲取与社会整合

福利是把国家汲取与社会整合连接起来的一个制度性桥梁。优良的福利制度是保证社会汲取使用效率的重要方面，而社会整合又是国家和各类组织长远利益的保障。除了上文提及的税收问题，系统性福利如何促进社会整合也是一个重要方面。

社会汲取是国家存在的必要基础，而税收制度就是社会汲取最重要的方式。汲取的另一头是国家对公共财富的分配，没有正向反馈的分配方式会损害社会汲取的源泉，从而造成社会正义的流失以及冲突的产生。只注重福利的社会再分配功能，没有对企业和生产的关注，并不能够有效地实现社会整合。所以，国家在注重系统性福利对生产的正向反馈，发挥其对企业生产的积极作用。

 虽然我们在一般层次上会认为高福利、高支出这种极为慷慨的社会福利设计会极大地阻碍经济的增长，然而，福利制度可以使企业获得巨大的比较优势，使得企业可以通过良好的福利获得优秀技术人员的忠诚和对企业的信赖，从而降低了企业对技术人员的再培训成本。瑞典等社会民主主义福利国家“根据其较高的技术和受教育水平的劳动力、合作性生产、资本密集型生产技术，在世界经济中选择了一个采取高级路线，与较高的工资和慷慨的社会福利都很相容”，[12]从而为其经济带来了强大的竞争能力。在科技时代，技术是尤为重要的。此外，制度的建构使得社会形成了巨大的制度网络，这些制度网络已经深深嵌入到了社会的结构之中，对制度的任何革新，都将导致巨大的学习和适应成本。正是基于这样的考虑，企业不愿意去重新启动一项未知的新福利制度，以避免即高的学习和适应成本，从而使得企业愿意留在现有的对生产具有正向反馈的福利制度中，并以此来不断改变发展策略，并努力通过代表自己利益的利益集团支持那些对其生产有帮助的福利制度。

只有对企业和生产进行关注，系统性福利才能在保证国家社会汲取的有效和可持续的同时，也维护了作为社会汲取主要来源的企业的经济利益，从而保证了社会整合的进行。这避免了对企业的单方面搜刮所造成的反抗，达到了关怀个人、关注企业以及社会汲取和社会整合的有效统一，也最终维护了社会的稳定和秩序，确保了国家的长远利益。

社会整合和社会参与的不足也是社会排斥的具体表现。社会排斥这一概念“强调了社会分化在经济之外的意义，包括社会连接的断裂、两种社会层级的危机、福利依赖层的重新组合等等。”[13]它包含着五个层面的具体内容：“一、低水平的生活，即低消费，这样的家庭的收入低于全国收入均值得一半。二、保障的缺乏，即存款低于2000英镑，不能供款或者接受职业年金以及个人年金的授权。三、缺乏参与由他人赋予价值的社会活动，例如没有被雇佣，没有自雇，没有全日制的教育、培训和儿童照顾，退休年龄超过领取老年退休金的年龄。四、决策权力的缺乏，例如在选举中没有投票，无政治活动。五、社会支持的缺乏，例如缺乏与朋友、家庭以及广泛的社区的联系。”[14]如果一个国家可以进行有效的社会参与和社会整合，那么就说明一个社会成员工作比较稳定，社会关系可以给与他很多帮助。

社会排斥这一现象一直引发欧洲各国的注视。在竞争日益激烈的国际环境中，欧洲各国一直希望通过建立团结、有序和充满竞争力的整体来维护自身利益，促进社会和经济发展。但是，“欧盟成立之后成员国之间的社会排斥和欧盟国家内部社会成员间的社会排斥严重影响着欧盟成员国社会成员的生活质量。”[15]正是在这一背景下，欧盟各国日益重视社会再分配机制的作用，包括对社会成员进行再培训、关注社会底层的生活状况的系统性福利日益完善，并成为应对社会整合不足，社会参与程度低下的有效政策工具。

在中国，福利也成为化解体制内外精英挑战的手段。分配格局的偏差的和监管制度的缺失，使得垄断企业获得了巨大的寻租空间，灰色收入使得不同行业间的收入进一步拉大。

此外，对社会组织的严格管控，也使得满足民众需求的社会空间和有效渠道明显不足。在生存和发展的关口，发挥作用的依然是家庭和熟人网络，由此带来了社会排斥的产生。“中国正是靠着国家与市场之外的家庭，在吸收国家福利萎缩、市场经济动荡造成的影响。”[16]可以说，传统的家庭单元构建起了平衡经济发展和个人生存、发展之间的缓冲阀和安全机制，这也成为中国的市场经济发展得以平稳推进的隐秘逻辑。

现代化浪潮席卷中国每一个角落的时候，对财富和发展机会的渴望，使得众多劳动力和乡村精英离开乡土，到城市中谋求发展，中国的乡村呈现出了大规模的“空心化”状态。精英群体的流失使得中国的乡村陷入了空前的治理困境，传统的家庭福利功能面临解体。同时，社会保障体系的不健全，家庭在教育、医疗、养老等方面面临的巨大压力，也加重了家庭负担，底层劳动者的被剥夺感明显增强，这进而又诱发了上访、劳资冲突等一系列社会问题。

“从社保方面来看， 按照一些国际组织的最近数据，发达国家用在社会保障方面的支出一般在30%—50%，而几年中国社会保障支出占财政支出的比重仅为11%—12%。另外不得不指出的是， 尽管GDP猛涨， 政府财政收入自1994年以来几乎每年都双倍于甚至三倍于GDP的增长， 但在政府的财政支出中，直接维系民生的公共文化与公共卫生等财政投入却落在世界各国的末尾”。[17]可以说，中国的福利体系对社会整合的作用明显不足。　　　

     转型社会的公平、正义和制度建设也为发展经济学家和福利经济学们所重视，他们都看到了分配机制下的公平、正义对生产效率和社会秩序的积极作用。在著名福利经济学家阿马蒂亚·森看来，个人权利和交换权利的缺失才是对一个社会的贫困与饥荒的深层解释。[18]可以说，贫困与饥荒的背后更多的是权力分配的失衡。市场和经济的繁荣并不是一条必然的通往社会的整体富裕之路。

福利一端连着国家的繁荣，一端连着民众的福祉。当“生产型福利”促进了韩国经济的腾飞之时，社会结构的深刻变革，底层民众的压力，也使得韩国的福利体制经历了明显的转型。正如金泳三所言，“虽然一个国家的整体国民收入增加了，但如果正直而勤奋工作的人仍然在贫困的深渊中挣扎，那么这个社会肯定是有问题的，是经济正义失去作用的社会。”[19]正是依靠着对福利的不断完善和对教育的重视，转型时的韩国才得以摆脱中等收入陷阱，表现出了很强的可持续发展能力。“中国模式”不能仅仅是权力和资本的盛宴，更应该为劳动者创造有效的博弈路径。

三、福利与资本

系统性福利从开始建立到开展处处体现着一种精神：对社会整体应对内外危机能力的维持，对支撑生产及动员体系的巨大考量。因此，这种精神中天生就具有公平、正义等因素，它与马克思主义中对人的关怀和对平等、正义及自由的追求异曲同工。

（一）资本的流动和企业的转型

在全球化市场中，出现了资本流动与劳动力流动的巨大不一致，这是民族国家面临的新型制度约束。资本追逐利润的本性，使其不断强化生产系统的效率，努力降低生产成本，并且试图把一国对资本的约束降到最低。跨国企业的壮大就是资本对效率不断强化的结果。

资本的流动性已经大大加强了，它可以轻易跨越民族国家的界限而寻求利润的最大化，众多发展中国家对资本的渴望也使得资本有了更多的选择。而一国之内的劳动者却因为地理限制和国家间的壁垒难以自由流动，难以去到那些高工资待遇的国家。此外，移民劳工也因为所在国工人的不满而处于被排斥的边缘，并进而影响到了各国围绕福利的制定而产生的一系列政治安排。

基于效率和竞争力的区分是造成资本与劳动力流动不一致的动力，也是造成民族国家内部劳工阶级新型分化的动力。因为基于效率的考虑，以及全球化时代各国对资本的渴望，使得资本更容易流向那些生产成本较低的国家，而劳动力在自由迁徙却受到种种限制。

同时，市场竞争中企业对技术的依赖，也使得技术工人在企业中日益发挥着主要作用。在这种机制的作用下，丹尼尔·贝尔笔下的“知识精英”从此借助知识和技术成为了资本家群体中不可分割的结构组成。这种分化在为社会提供机遇和物质的同时也强化了人们对“进步”和地位“上升”的欲望。

可以说，一定程度上资本已经变得日益强大。在劳资关系中，资本的谈判地位和统治能力进一步上升。在工人阶级内部，技术工人和底层劳动者之间的分化也成为必然。民族国家与跨国企业一道让传统工人感受到了前所未有的被替代与被边缘化的压力。在掌握精密技术的工人面前，那些缺乏技术优势的工人开始变得无关紧要，在整个生产体系中他们发挥的作用越来越小，处于被孤立和忽视的境地。

在这种情形下，民族国家间相对稳定的边界与资本流动及生产的全球化共存，使得世界范围内底层劳工的心理和实际联系都脉若游丝，而民族国家内部工人群体间的分化和民族国家间的经济、政治及制度竞争却不断增强。在这样的制度和环境约束下，系统性福利与国家间的关系更加具有共生性和互相嵌入性，也透过对社会群体诉求的关注和公平、正义的考量，重塑着民族国家的政治制度走势和社会结构。

在中国这样的发展中国家，大量低技术、低成本的劳动力，成为国家吸引流动资本，并解决就业的优势所在。依靠着巨大的人口红利，中国在过去三十年创造了高速增长的经济奇迹。但奇迹的背后是对底层劳动者诸多福利权利的忽视。当市场的力量以摧枯拉朽的力量摧毁所有安全网时，必然会引发毁灭性的结果。[20]

    在当前的分配格局中，劳动者报酬在中国的初次分配中所占比例依然偏少。“从1995 年到2010 年，如果把通货膨胀的影响去掉， 政府预算内财政税收在这15 年里翻了10 倍，而城镇居民人均可支配收入除去通胀大概只增长了2.2倍”。[21]低工资的经济增长路径是对劳动者代际更替和创新能力的严重制约，也导致了家庭的贫富分化和社会的两极化格局。经济发展和公平、正义之间必须作出合理的考量。当资本向其他落后国家转移，巨大的人口红利不在时，中国的劳动密集型企业面临着普遍的转型困境。当“创新驱动”被纳入国家战略的高度时，优化分配格局，完善福利架构，理应纳入决策者的视野。

在这一点上，德国可以为我们带来有益的启示。德国正是依靠以生产者为导向的优良的福利制度所打造出来的强大的实体经济和在高精尖产业的竞争能力，得以在欧债危机中独善其身，成为欧洲经济的璀璨明星。

    资本和企业在全球化和外部竞争下所带来的社会紧张和动荡，使得系统性福利的建构成为必要。系统性福利的发展进一步缓和了来自底层的群体对资本的反抗，维护了社会稳定，进而为经济发展保证了良好的社会秩序。党的十七大报告中提出，要“深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，这是扭转转型中国的分配格局，缓解贫富差距的重大举措。

（二）分配型福利到“新生产型福利”

十七世纪初期，伴随着经济的发展，出现了大量贫困和失业人口，这使得英国社会变得日益无序和不安，贫困和大规模失业对资本主义的有效统治构成了危害。这时，系统性福利的分配功能和社会调节功能便显现了出来。马克思和布若威在工厂政治时代就发现了福利的分配功能和社会调节功能。系统性福利的建构通过社会再分配，进一步调节了社会秩序，缓和了资本的逐利性质所带来的社会失范和社会矛盾。系统性福利对于社会整合的作用再次得以显现。

其中分配型福利是人们熟知的类型，它在西欧各国及美国都经历了较长的实践。分配型福利以高福利、高税收为主要特征，力图通过福利制度的社会再分配功能，缓解社会收入差距和改善人们的生活状况。高税收、高福利的分配型福利通常被认为限制了劳动者的积极性，制约了企业的活力，从而为欧美等众多实施分配型福利的国家带来极大的困境。而对生产型福利的讨论起始于东亚各国（地区）的奇迹般崛起。[22]

但深入到各个国家的内部并进一步缩小比较的视角则可以发现一个新的现象：生产型福利从来不是一个具体的制度，也不是哪个或哪些国家的专利制度，而是民族国家间竞争的产物。日本、韩国、台湾和香港地区等位于东亚的后发国家（地区）的成功追赶使得“生产型福利”变得仿佛有指向和有制度依附性，使得这一概念成为东亚的日本和韩国等国家所特有的一种福利特征。其实这种具有明显地域所指的生产型福利的概念忽视了对其他国家的深入考察。在这个意义上，笔者发现了“新生产型福利”的存在。与“生产型福利”相比，“新生产型福利”除了考虑福利制度建构的再分配性质外，也强调对生产的正向反馈。它没有明显的地域性，把欧美的福利制度的性质也包含在内。自系统性的福利制度伊始，它的分配型和生产型就一直共存，只不过后者更加的隐蔽和具有嵌入性。

历史地来看，英国在福利制度在建构之初，就有着对经济发展的考虑。可以说，英国“在斯品汉姆兰法令下，社会被两股相反的力量所利用：一种源自父爱主义，保护劳动者免受市场体系的威胁；另一种力量则将包括土地在内的生产要素组织到市场体系下。”[23]从这时起，福利的复合性与内在张力就显现了出来，对家庭和对社会基本公平、正义的关怀以及对效率及竞争力的重视都出现了在决策群体的视野内。

在民族国家的形成过程中，社会汲取和社会动员能力尤为重要。对生产的关怀，保证了以税收为主要来源的社会汲取的持续；对福利分配功能的重视和对家庭价值的关怀，保证了国家的社会动员能力。没有对生产的关照，任何单纯强调分配功能的福利制度，将会使得经济的发展难以为继。在现代国家，正是有了对企业和家庭的共同考虑，对生产效率、经济增长以及家庭价值的关怀，才会看到瑞典、挪威等国家在保持高福利的同时，其企业依然有着良好的经济竞争能力和创新能力。据世界银行的报道，自2009年至2013年，瑞典GDP（本币）持续增长，由2009年的3.11万亿增长到2013年的3.56万亿。GNI也由4.88万增长到了5.62万。[24]据《世界经济论坛》2012年的全球竞争力指数报告，瑞典的全球竞争力即瑞士、芬兰和新加坡之后位列第四。但是，在科技转化、创新、教育等领域瑞典仍然名列前茅，而且其预算保持平衡、公债水平可控，宏观经济环境稳定。这些数据表明，瑞典具有很强的经济活力和竞争力。[25]

相比东亚和欧美，拉美的巴西、墨西哥及阿根廷各国在系统性福利制度建设上则缺乏对生产组织应有的关怀。寡头化的决策和分配体制使得军人、政权内投机者垄断了对机会和资源的分配，不管是进口替代还是原材料出口，低附加值的生产方式和非全局性的生产及分配体系都极大地损害了这几个国家竞争能力。这是从系统性福利角度我们能够得到的启示。

与西方国家不同，在税收制度的设计上，我国在是以流转税为主，所得税为辅的税收制度。相较个人所得税的直接和透明，作为间接税种，流转税以其隐形的外衣，有效化解了征税所带来的社会张力，保证了税收来源的稳定，但生产征收程序的不透明却导致了税收环节的重复征收并带来了权力的巨大寻租空间。间接税种的转嫁机制，也使得税负最终向消费者转移，抑制了个人和家庭的消费能力。“以2010年全部的税收收入作为100%做分割会发现，70%以上都是间接税，包括增值税、包括营业税、包括消费税。间接税就是转嫁性质的税收，这意味着这70%的税大量是由消费者产生的，再考虑到恩格尔系数条件下更多的是中低收入者而不主要是由高收入者所负担的。”[26]

合理、有效的税收体系是对市场逻辑下公平竞争、机会均等法则维系，也是对社会信心和未来制度预期的培育。在增值税的设计上，中国也是为数不多的以生产型增值税为主体的国家，这对中小企业的成长尤为不利，也造成了国家在加大监管力度的同时，中小企业千方百计依靠逃税维持生产的两难局面。在现代化过程中，中小企业是中国促进经济发展和带动就业的重要力量。福利制度在设计上如果缺乏对生产的正向反馈，将不利于创业精神和企业家精神的形成，同时也会对就业带来重大影响。“对于中小企业来说，因各种因素导致的先天不足，使其一步步地滑向市场的边缘，成为市场经济中的‘最不利者’，只有通过社会制度的调节，才能在追求平等的过程中实现正义”。[27]

中国税收制度的发展和变迁，始终伴随着中央和地方的不断博弈。1994年以来的分税制改革给中央政府带来了稳定的财政来源和国家强大的社会汲取能力。但制度供给的失衡，也使得财政分权会带来了地方保护主义、财政和事权的抵牾、政府行政的商业化、地方公共品提供规模的萎缩、地区差距的扩大以及地方政府预算约束的软化等诸多负面影响。[28]

此外，不论是税收的立法权，还是在税基、税源、税率的设计上都给了地方政府极小的灵活调整空间，这无疑制约了地方政府可持续的汲取能力和发展能力。

现代国家的成长史就是一部关于战争和税收的历史。强制和资本的不同组合逻辑也带来了不同的国家形态。在西方国家，有着非经同意不纳税的历史传统。关于税收的不断协商和妥协，促进了各阶层的有效融合和公平、正义的实现，并带来了议会民主制度在英国的产生。对于后发国家来说，现代化固然需要强大的国家汲取能力，但当大变革和大转型的时代来临，充分发挥税收制度的杠杆作用和税收所具有的隐形福利机制，化解社会攫取所带来的社会紧张，更多的将公平、正义的价值元素纳入到制度变革的视野，就尤为重要。

以极大的社会震荡引发世界关注的希腊危机，即有着希腊自身生产结构所带来的核心竞争力的缺失，也有着久已存在的庇护主义遗风所导致的利益集团的交错复杂，相互掣肘以及对政策本质的扭曲。[29]坏的经济在这里就成为好了的政治。[30]庇护网络对税收的不均衡汲取和福利的不均衡分配侵蚀着现代国家的治理能力，也带来了整个生产体系的崩溃。

可以说，作为福利来源的税收制度，刻画着一国政府及公民的隐匿性格。除了在转移支付上着手外，如何从税收制度的设计上引导基层政府向公共服务型政府转变，由攫取之手变成发展之手，构建良好的福利体系是转型中国的制度建设中的重大课题。

四、转型中国的正义：福利制度建构

社会救助体系是社会保障体系的最初形态和最基本的功能。在传统中国，一直都存在着社会救助的身影，只不过这时的救助制度更多的凸显着一种高层执政精英的恩惠色彩，与现代救助体系还相去甚远。随着最低生活保障制度制度、城乡医疗救助制度的全面铺开，自上个世纪九十年代以来，中国的社会救助体系在实施理念、制度设计等方面都产生了很大变革。目前我国已经建立了“以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充的四级社会救助体系”。[31]但如何在全面惠及救助者的基础上完成有效的制度和层级整合是对中国社会救助体系的一大挑战。可以说，中国目前的社会救助体系还存在很多问题。

从社会救助行政主体的安排上来看，我国目前的救助体系的分属于民政、卫生、工会等不同部门，造成了责任划分的模糊，各自为政的局面。此外，“社会救助制度是一种多面向的制度安排，生计保障只是这一制度的目标之一，还要通过救助传递社会公正价值，矫正社会成员的社会问题，进而帮助社会成员融入社会。” [32]而目前以现金和实物为主的救助方式，也忽视了被救助者自身发展能力的提高，无法解决其可持续发展问题。同时，“制度自身存在缺陷，各种专项救助叠加在最低生活保障制度之上，造成享受低保待遇的困难人群与靠近低保线的低收入人群之间的权益严重失衡。这种群体差异必然带来社会救助权益的不平等，从而对社会公平造成损害。” [33]这就需要大力发展社区、社会慈善组织和自治团体等多渠道的社会救助和福利功能，发挥市场主体的协同功能，并通过灵活多样的制度设计，发现和满足底层群体的多样化需求，建立社会救助对象的主动发现机制，多主体联合改变过去单一、被动的事后应对模式和压力回应型模式，创造多元化的社会救助体系和福利提供模式。

此外，从社会救助的财政支出上看，也是明显不足的。“2001－2004年，我国社会救助资金占GDP的比例不足0.2%，占国家财政支出的比例不到1%，属于世界上社会救助资金投入比例最低的国家之一，甚至低于不少发展中国家。如南非2004/05年度社会救助支出（包括救助资金和社会救助工作所需支出）约占GDP的3%，占财政总支出的比重超过10%。低比例财政投入直接影响着我国救助工作的开展，已成为当前制约社会救助事业快速发展的瓶颈。”[34]   

加快社会救助体系的制度整合和机构整合，建立统一完善的社会救助制度体系已是转型中国的当务之急。在大数据时代，部门之间的信息共享和资源整合已经不存在任何技术难题，而更多的取决与各部门之间的利益整合和责任意识。社会救助体系是庞大社会安全网的最底部一环，在加大社会救助财政支出的同时，还应该努力保障城乡不同居民的基本公民权利，以均等化的救助体系为不同阶层、不同地区的公民创造公平的发展空间。

社会保险制度是整个社会保障体系中最核心、最重要的部分。自1986年开始，中国就拉开了社会保险制度逐步建立和改革的序幕。这一改革是在当时经济体制向市场经济的转轨，国有企业改革大量失业人员为背景的。这一出发点使得中国的社会保险制度在建立伊始就带有深刻的解决社会转型期所产生的社会冲突，保障基本的社会正义的价值和制度导向。老龄化时代的到来，使得养老保险制度成为整个社会保险制度中最引人瞩目的问题。每一次养老保险的改革，都会产生着牵一发而动全身的效应。

养老保险实行哪一种形式的资金统筹方式往往与一国的经济发展水平、国家治理能力有莫大的关联。中国的社会保险资金统筹方式一直处于不断探索和调整时期。计划经济时代，国家大包大揽的国家型养老模式给整个社会体系带来了巨大的负担。可以说，部分积累制模式的实行就有着对当下中国整个社会经济发展水平的综合考量，力图通过国家、企业和个人不同责任主体，在公平和效率之间得到最大的平衡。

 但地区间经济发展水平的差异使得地方统筹制度下的养老保险在实际运作中表现出了巨大不同。对那些经济发达省份来说，往往可以出现巨大的保险资金盈余，而相对落后地区则会面临着的资金缺口依然庞大的困境。在养老基金的管理和经营上，各地区间的独立运营和对市场主体参与经营的排斥，也带来养老保险基金保值和增值的困难。

随着城市化和工业化的不断深入，人员和劳动力的跨区域自由流动已成为必然趋势。地方统筹所带来的地区之间在资金筹集方式、管理方式、使用方式上的碎片化和分散化，却导致了养老保险跨地区整合和不同层级间有序衔接的失效，并构筑起了劳动者个人对养老保险资金自由支取的制度藩篱。

在当前的养老保险制度架构下，我国基本形成了农村、城镇职工和企事业单位三种相互独立的体系。独立的制度设计使得事业单位和公务员系统中养老保险双轨制度得长期存在。同时，在城镇体系中，养老保险在统筹方式上实行的是社会统筹和个人账户相结合的统帐结合的方式，这让在城镇居民面临着养老风险时，国家担负起了托底的功能。但自我缴费、自我储蓄的传统农村养老保险体制中社会统筹的缺乏，却把养老保险的责任主要推向了农民个人。国家责任的缺失，让产出微小的土地成为主要的养老资源，社会保障功能的发挥严重不足。

近年来农业税的减免，正是从社会汲取的关口上，提高基层劳动者家庭再生产能力的有意尝试。“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的新型农村养老保险的试点和推行，虽然仍维系在一个极低的水平上，但也是以社会基本的公平正义为考量，彰显着对中国最广大低收入群体的价值关怀以及对基本公民权利的认同。转型中国，正逐步向着惠及更多人口的普惠型社会福利体系迈进。但由传统向现代逐步过渡的我国农村养老保险制度，还缺乏完善的法律保障，随意性较强。德国、瑞典等国家在建立农村养老保险过程中，都是以法律和制度体系为保障，对保险的各细节都进行了明确的制度化规定。因此，我国应该“尽快出台相关法律，规范我国城乡居民社会养老保险制度，规定人力资源及社会保障部门的责任和义务，明确参保条件，细化投保标准，加强对政府、社保单位和参保人的法律约束，使我国城乡居民社会养老保险的试点和实施更加有法可依，减少执行过程的主观随意性和执行偏差。”[35]

比较欧美国家的经验我们亦可以发现，企业年金制度以其灵活和透明的特点已经成为这些国家养老保险体系的重要管理模式。企业年金制度赋予企业的根据经济效益进行调整的灵活性使得其在初次分配的关口就平衡了公平和效率的问题。在“技术资本主义”的时代，优秀的技术员工已经成为企业面对外部竞争时的核心优势，企业年金制度无疑提高了企业的凝聚力和归属感。

作为我国基本养老体系的第二支柱的年金制度却因为相关税收优惠政策的模糊和不到位以及制度实施上的非强制性严重挫伤了企业在年金制度上的热情。进一步明晰和优化税收制度，这是在社会汲取的源头上对福利制度设计的有效依托。作为发展中国家，中国依然处于全球产业链的低端，核心技术优势的空白使部分企业在全球竞争中依然生存维艰。这一现实背景，也让我国在企业年金的制度化过程中，应该逐步地向强制性的阶段过渡。养老保险只有更加制度化和带有国家强制色彩，才能更大范围的保障社会的公平和正义。

可以说，建立统一的社会保险的筹资方式、使用和分配机制以及风险共担和利益共享机制已经成为重要的举措。健全社会保险体制的制度建设，有效整合养老保险资金的统筹模式，建立各主体之间明晰的责任清单，才能理顺国家、企业和个人的关系，化解社会现代化进程中的风险，保证每一个社会成员公平的发展机会；才能减轻企业负担，释放企业活力。2015年1月14日，国务院正式发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，这一定程度上意味着对解决由制度的缺陷所带引发的一系列社会保障问题的积极探索，严重影响社会公平正义的双轨制的解决拥有了有效的制度保障。

社会保障体系是一个包含众多部门和组织，涉及众多利益的社会政策领域。不同的社会团体和利益集团总是试图使社会政策朝着有利于自己的一面发展。只有将包含福利在内的社会政策的设计中有效容纳各集团的利益，才能达到有效的社会整合，避免社会冲突的产生。社会保险制度在世界范围内的建立，正是民族国家以强制留存的形式，在国家、企业和个人，以责任共担的形式在不同的社会体系和代际之间形成了稳固、有效的社会契约，构建起一张张应对市场张力的社会网络。

    在社会福利制度设计上的社会共识的缺乏，导致了中国社会保障体系的碎片化和统一与整合的困难。一个本该由财政、税收、人力资源与社会保障等各个方面共同编织的大网，本该顾及了生产效率、初次分配、再分配等环节，本该既顾及了社会再生产又顾及了社会公平和社会整合等方面，却因为几个大部门的定位不同和面临的潜在压力不同而变得职能分离、责权不匹配，并造成了行政资源的巨大浪费。精英群体及其外围组织具有分配权和优先表达权，能够在二次分配中分得大部分福利，这使得他们没有动力去改变初次分配中的不平等和不同职业、不同阶层之间的巨大福利差异。这就需要进一步调整社会保障体系和社会保险体系，用再次分配辅助社会整合。

社会福利制度的有序运转包含着福利制度的实施主体、福利资金的筹集以及对福利范围的界定这样三个层次，政府、企业、家庭和个人都承担着不同的职能。在老龄化不断加剧，公民诉求日趋多元的背景下，积极构建普惠型的福利制度已经十分必要。这就要转变先发展后福利的思维，在经济发展的同时，创造福利同步增长的有效路径。长期以来，明晰的制度体系的缺乏，导致了中央和地方以及市场机制和政府职能的错位，使得把原本由政府负担的福利职能推向了市场和家庭。财权和事权的不匹配也使得把原本应由中央政府统一安排和实施的部分福利职能推向了地方政府。

教育、医疗等社会公共支出方面的表现深刻影响着基层政府的执政合法性。“财政分权导致地方公共品提供的分散化和小型化。在许多地方，医疗、养老、失业和城市低保只能统筹到区县一级。”[36]同时，地区之间资源禀赋和地理优势的差异，也使得作为社会公共支出提供主体的地方政府在不同区域间表现出了巨大差异，地方政府不得不直面诸多来自基层的压力和冲突。这就需要在保证中央政府充分税收来源的同时，进一步明确中央和地方政府之间的职责，保障社会福利职能的有效落实。

此外，在充分落实政府职责的同时，也要积极引入市场机制，发挥私营企业在资源配置上的效率，大力发展社会福利提供领域的社会组织，缓解政府压力，提高福利供给的质量。在改变传统上将福利的责任推向家庭和个人的同时，也要通过多种社会力量，发挥家庭在社会福利提供的积极作用，构建社会基本的伦理和价值基石。“在政府给予更为完善的政策支持的同时，充分发挥市场、社区和社会组织的潜在作用，共同支持家庭、强化家庭功能，从补缺型的家庭政策向发展型的多元家庭政策体系过渡，通过各方主体的互为支持来共同达到满足家庭成员需求的目标。”[37]在福利多元主义者那里，福利的提供主体除了一般意义上的国家和市场之间的简单划分外，也包括着家庭在内的其他社会力量。在西方福利制度的发展历史上，家庭始终扮演着一个主要的角色。同时，在部分福利国家普遍面临严重危机的背景下，不同形态的福利国家体制也正在以多元化的手段找回家庭的部分福利职能。

纵观整个中国的社会保障制度的发展和变迁我们可以发现，在机制调整和面向城镇企事业、困难群体的制度建设方面取得了突出成就的同时，制度化的保障体系还未真正成熟，整个社会保障政策的构建仍处于不断摸索和实验的时期。“目前面临的问题主要是社会保障主体各方的责任划分模糊，需要社会保障重点援助的困难群体规模偏大，以及制度自身的残漏和地区发展不平衡等诸多因素的制约。中国需要一个没有漏洞和使人在遭遇生活困境时免于绝望的社会保障安全网，应该通过立法来明晰主体各方的社会保障责任，建立综合性的城市社会救助系统，迅速、全面地推进社会保险制度建设，进一步完善社会保障责任共担机制，分类分层地保障农民工等流动人口的权益，积极推进农村社会保障制度建设。”[38]

从社会保障和社会福利两者的概念来看，在西方的视野下，通过前文的论述我们可以发现，其实社会保障制度是随着现代国家的出现而由萌芽并不断走向完善的，是一个历史性的概念。当俾斯麦以强制保险的形式，率先在德国发展起社会保险制度时，现代意义上的民族国家正悄然形成。而社会福利却有着更加多元和动态的内涵和外延。当国家不断已积极的社会政策追求广大民众的福祉以及实现社会平等和美好的生活状态时，现代国家就向着福利社会迈进了。马歇尔指出，“英国1970年代时以消除贫困为主要目标和主要服务最低社会经济层次人群的社会保障已退居次要地位，而关注所有人、而不单单是穷人和低下阶层福利状况的社会福利则处于主导地位。” [39]在中国，在社会福利的内涵和外延问题上一直存在巨大争议。执政精英和大部分学者更倾向于从狭义的视角来理解社会福利，将社会福利置于社会保障的框架之下。按照学者景天魁的说法，“这一理念就使得中国的社会福利具有了包含为弱势群体提供的福利即特殊福利、由民政部门提供的福利即民政福利、居于社会保障体系最高层次的福利这样三个层次的‘小福利’的色彩。”[40]

当前部分发达西方国家所呈现出来的生产效率下滑、竞争能力不足等一些列问题，特别是希腊危机所引发大规模的社会震荡使得“从摇篮到坟墓”的福利国家制度一时间成为千夫所指，对其的批评和改革也成为学界的热点问题。不改革福利制度仿佛没有出路，但改革往往会引发大规模的社会抗议，这仿佛使得福利国家走进了无解的死胡同。在这一宏观背景下，中国等后发国家在福利制度的设计方面显得格外谨慎，力图避免过度福利对经济发展产生的障碍。其实这背后有着诸多的误解。仅仅看到“高税收、高福利”的福利国家所面对的危机，我们就无法解释我们上文中所提及的问题：为什么瑞典、挪威等国家能够实行高福利的社会政策而继续保持较高的创新和经济增长能力？在种种福利表象的背后似乎隐藏着促成它们的动力机制及其各异的发生机制。这提示人们：问题是哪种福利分配模式可以给生产以正向的反馈，从而提供维系这种福利模式实施的物质基础。这是唯物主义的视角，是考察表面格局背后的动力系统及支持系统的视角。从这个意义上说，福利不仅是一种财富、资源以及机会的分配过程，更是一种生产结构的延伸。

除了福利制度所存在的问题外，或许还有着这些国家经济结构、发展战略等一些原因。转型期的中国需要通过一系列良好的福利制度设计，构建出不断增进社会平等、关怀个体能力发展和责任意识、发挥其对生产的正向效益，促进经济增长的具有中国特色的积极福利体系。

我们必须认识到，具有综合性和系统性性质的福利对社会的整合、公平正义的建构以及对生产体系的积极作用是税收、社会保障等一系列的制度所塑造的结构，而不是单纯的社会保障体系所能涵盖的。

人们必须面对的一个事实是：国家官僚系统本身并不能直接创造任何财富。系统性福利从来离不开社会汲取，不论是从家庭中直接汲取还是从企业赋税中汲取。除了常规的开支以外，国家的政治精英需要达到“政治生存”就需要更多的资源维系其自身的组织体系。另一方面，税收作为正式的初次分配体系，它不具备讨价还价平衡机制，这个环节不存在组织化的平衡力量，分散化的个体也没有集体行动的能力。

正如上文所指出的，中国在个人所得税的征收上并不考虑个人的家庭供养情况，这同社会救助提供时对家庭的严格资格审查有着明显不同。这种与英国等补缺型福利国家在对家庭进行救济时的严格家计审查相类似的制度，也带来了社会福利的污名化，同时也使得在出发点上带有强烈调节社会贫富差距性质的带有“罗宾汉税”色彩的税种并未发挥应用的税收调节功能。

个人所得税直接连接起了家庭、国家和社会，连接起了生产和分配。有人把个人所得税的现有征缴方式归结为征收效率考量和公民的纳税意识以及个人素质，但这并没有有力的证据支撑。即使人的素质和意识有差异，也是制度塑造的结果，不能陷入因果倒置的局面。如果以家庭为单位征税其社会效应不仅仅是家庭关怀，更是社会生产活动补偿和鼓励，是人力资本更新，会极大地增加福利的正效应，并把福利的生产性体现出来。以家庭为分析单位和分析视角的研究，较之宏观分析更加具有指向性和真实性，比个体分析更加具有代表性。家庭也是完整和基本的社会细胞与社会单位，承载了劳动力的更新和再生产，承担了社会救助、社会稳定、社会伦理转化、社会储蓄、最终消费决策等功能，是一切社会活动的最终落脚单位，是一切社会政策的承接和实验点，是社会结构的组成单位。这就需要调整个人所得税收缴办法和整个税收体系，用初次分配的公平性保护家庭。

税收的社会调节功能只要体现在“个人所得税的按能负担”上，这不但顾及了社会公平而且保全了家庭这一最重要的内部救助组织，比之再分配对家庭的帮扶，这在效率上损失也最小。既然在客观上我国的个人所得税占整个税收的比例很低，那么在这个环节按家庭计税国家在财政收入上并不会有大的损失。但对于主要以工薪阶层为主要纳税主体的个人所得税而言，却会对家庭产生巨大的正效应。

如果说在税的征收环节进行家庭计税和资格审查不如单位扣缴来的有效率，那么在保证这个效率的同时仍然可以通过退税的形式完成对家庭负担的评估和补助，从而达到税收在社会公平和社会调解方面的效用，从而从根本上促进社会整合。这既没有破坏“代际之间的福利帮扶和传递平衡”又没有从根本上触及既得利益群体，不会产生大的阻碍。

中国目前的税收制度，缺乏对生产效率和底层生产群体的考虑。可以说，强调中国系统性福利中促进生产的功能和促进资源利用效率的功能都是全局性的考量。因此，在企业层面，根据它们的市场表现和经营能力考虑对其实施帮扶与政策倾斜才是应有之意。进而，提高与生产相关的群体的福利，给他们适当的机遇才是国家能够长远发展的制度要求。因此，变革中间环节中的制度性耗损，减少非生产性环节的福利及资源分配才是保证整个国家繁荣与稳定的结构基石。

当下中国极高的税收遵从成本，给企业带来了许多无形的资源损耗，这就使得在制度设计上把税收的关口前移，将税收征管层级进行有效的统一和整合，减少企业在纳税过程中所产生的附加成本成为必要。营业税改增值税尽管可以进一步减轻企业的税负，但笔者以为提高直接税在税收收入中的比重才是税制改革的重点。直接税以其对个人和企业收入的直接课税而带有了透明公开的特点，避免了税收过程的权力寻租和对消费和投资的挤出效应，并减少了企业在商品流通和竞争中的制度成本。同时，在税收制度上加大对中小企业的扶持，反而可以广开税源，提高社会福利支出的资金来源，并对社会分配的格局发挥着重要的调节作用。

“谁得到什么？何时？如何得到？”[41]也许会是政治生活的永恒主题。各个利益集团之间围绕着社会分配的博弈将永不会结束，在这个意义上，或许很难发现某种帕累托最优。基于权力和身份导向的福利分配所产生的不同身份和职业间的巨大福利差异阻碍着个人身份和职业的自由转换，成为现代中国实现公平正义的社会愿景和为公民创造平等的竞争环境时的体制束缚。福利作为一种制度安排关系着为谁生产，为谁分配，关系着哪些群体、企业和个人可以从福利体系中获益。优良的福利体系和制度安排，对于达成稳定的社会契约和群体认同，在社会的公平正义和经济发展中齐头并进，发挥着重要作用。按照《古代法》作者梅因的看法，现代社会是由身份到契约的转变。[42]在中国这样一个国家，在税收汲取方面有着“硬约束”和无限的推动力，在公平分配和社会整合方面却没有像样的约束。破除中国福利改革的制度阻力就需要进一步打破身份和权力的堡垒，进一步加快立法体系的建设和民主制度的不断完善，把福利作为社会的基本公民权利予以制度和立法的保障，使整个分配机制更加的阳光和透明。

五、结语

系统性福利作为与人们的生存及发展息息相关的重要分配领域，隐含着国家转型和社会发展的种种脉络，而且蕴含了社会正义建构的无数可贵信息。

在本文中，我们发现了转型社会中，正义和制度建构的两条清晰脉络：国家和资本。追逐着这两条线索，我们就不难理解系统性福利、国家、资本之间的多元互动及其对制度变革和社会正义建构的影响了。

在国家这个脉络上，我们可以发现：在国家治理体系和治理能力现代化的过程中，在国家由传统走向现代的演变中，系统性福利解决了社会汲取与社会稳定和公民参与之间的张力以及由此引发的动荡与不安。

在资本这个脉络上，民族国家的经济发展实践把资本和劳工之间的关系变得多元化了：既有马克思所强调的冲突性又有难以否认的合作性和自愿妥协，而工人群体的内部分化则加剧了这个过程的复杂化。在企业和劳工矛盾多元的情况下，系统性福利成为调和劳资冲突和工人之间的内部分化所带来的张力的有效工具，又成为让企业赢得技术优势和提高竞争能力的手段。正是在这个过程中，公平和正义的因素悄悄嵌入了民族国家的肌体。

不论资本主义“以空间交换时间”[43]还是转型国家因竞争而变得制度多元化，公平和正义都是具有重大意义的价值考量。在这个意义上，不论是典型的欧洲资本主义国家、新兴的后发资本主义国家还是转型中的社会主义中国，福利制度在更加切实的意义上都发生了超越以往理论及预期的变化。这些都在为制度变迁和社会转型提供着更多的可能性。

此外，从福利所具有的狭义的价值内涵和功能上看，“福利是一种服务政策和服务措施，其目的在于提高广大社会成员的物质和精神生活水平，使之得到更多的生活享受。同时，福利也是一种职责，是在社会保障的基础上保护和延续有机体生命力的一种社会功能。”^[44]福利的这一价值内涵和功能与社会主义对公平正义的追求之间有着密切的联系，是社会主义因素的体现。有史以来，消灭或至少缩小经济不平等，追求社会的公平和正义就是人类的普遍愿望。社会主义思想在其起源和发展过程中也始终蕴含着社会的公平、正义和人类美好生活的理想。不论是16世纪和17世纪的莫尔、康帕内拉和闵采尔还是其后的马布里、圣西门、欧文等空想社会主义者都对资本主义萌芽时期的社会现状进行了批判并对未来的社会平等、正义以及社会产品的分配问题提出了初步构想。可以说，公平、正义理应是社会主义中国的价值内核。

福利和公民权利紧密相连，是社会的安全阀和稳定器。良好的福利体系是现代国家治理智慧的集中体现，是由治理走向善治的关键一环。福利有着丰富的历史基因和文化传统，透过比较的视角来研究福利已成为社会科学领域的重要方法。在宏观的比较视野下，我们可以得到很多来自他国的丰富经验。

作为一个时代极富智慧的观察者和预言者，波兰尼尖锐地指出了“脱嵌的”、自发调节的市场的谎言。在他看来，市场逻辑对社会的侵入，必然会引发大规模的反向运动。 “在1990年代短暂地经历了‘市场社会’的梦魇之后，中国已出现了蓬勃的反向运动，并正在催生一个‘社会市场’。在社会市场里，市场仍然是资源配置的主要机制，但政府通过再分配的方式，尽力对与人类生存权相关的领域进行‘去商品化’，让全体人民分享市场运作的成果，让社会各阶层分担市场运作的成本，从而把市场重新‘嵌入’社会伦理关系之中。” 可以说，在由计划到市场的激荡变迁之中，经历着深刻大转型的中国，在教育、医疗、养老等领域正在产生着积极的变化，在这里我们看到了国家责任的复归。

但转型期的中国，也是一个矛盾多发，社会问题凸显的时代。面对着发展方式转变、人口老龄化等深刻的社会变迁，依靠良好的制度建设，构建社会不同群体之间的公平、正义，是社会主义中国应有的题中之意。作为全球第二大经济体，在福利体制的完善上，中国完全有能力做得更好。他山之石，可以攻玉。借鉴他国的丰富经验，构建完善合理的福利体系，实现包容性发展，对维护社会公平正义，使更多人分享改革红利有着重要意义。