党国英：户籍制度改革不会带来财政支出压力

党国英：户籍制度改革不会带来财政支出压力

 

 

　　在户籍制度的改革方法上,党国英提出“以房管人”的思路。

 

　　党国英，1957年生，陕西子长县人，经济学博士，现任中国社会科学院农村发展研究所研究员，宏观经济研究室主任、博士生导师、社会兼职有国家建设部专家组成员、国家商务部专家组成员等。

 

　　谈到户籍改革的问题，我的核心观点就是要解放，通过管住房来控制人口规模。

 

　　我理解户籍这个东西就是人口登记制，它方便社会管理。所谓社会福利是政府要给居民提供一些公共服务，这个公共服务的提供过程当中有一个效率问题，解决效率问题的方法就是要瞄准公共服务施加的对象。瞄准服务对象的一个主要措施就是对公民的信息要有一个登记，特别要认定谁是服务对象，通常的做法就是要对服务对象做一个所谓的登记，这就是户籍制度。

 

　　户籍制度约束力逐渐变小

 

　　有些人说户籍为什么要附带一些所谓社会福利的因素？我想一定要附带这样的因素。问题在于户籍附带什么样的福利？仅仅依靠户口制度来解决我说的瞄准的问题够不够？除了对老百姓、对服务对象进行瞄准之外，还有没有其他的？我们要关心的是这样的问题，而不是说户口一定要和福利分开。

 

　　有些人说，户口制度一定要和福利制度分开，不能附带什么。这样的话，户籍制度的功能就要打折扣，所以我想我们首先要接受这样一个认识。

 

　　户籍问题不是说要取消的问题，而是要改进的问题。我们现在户籍制度的特点不在于它要不要，而是我们的户籍制度有一些不平等的内容。这个不平等的内容还体现了政府对老百姓流动的控制，为什么要进行控制呢？中国社会其实是由一个军事控制的社会转向民间化社会的过程。建国之初对经济进行管制，实行命令经济，要求对老百姓进行控制，这不是说你需要不需要，是政治家们、军事领袖们认为需要。我认为需要不需要呢？我认为也需要，但是具体方式可以做得更好一些。

 

　　我们从1955年开始对人口的迁徙就进行了限制，1958年出了一个《户籍登记条例》（以下简称《条例》），有些人说《条例》已经体现了对老百姓的限制，但是第六条有一句很有意思的话：公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口，法学家为什么重视这个问题呢？我们的户籍制度不需要改革，就按照这句话的精神重新设计就行。1958年之后，没有明确废止这个条例，通过政府的文件就把这个《条例》改掉了。

 

　　别的我们都不说，我们就要1958年这个条例，虽然不好，但解决我们的问题已经足够了。第六条后来得不到实行，特别是在改革开放之后，大量人口开始比较自由地流动。比如说我们的农业户籍人口大概是9亿出头，而我们农村的常住人口是多少呢？是7亿出头，大概有2亿的农业人口是城市常住人口，但是他们在城市没有户籍。按照《条例》第六条的规定，这2亿人立刻可以登记为城市居民，但是能不能做到呢？不能做到，也就是说《条例》这一条现在没有办法实行，1975年，宪法修订的时候，干脆把自由迁徙这句话取消掉了。

 

　　我们现在进一步看中国户口政策的变化，有没有向好的方向变化的情况呢？我认为是有的。实际上，户籍制度对中国人的约束力度在逐渐地变小。

 

　　中小城市的户籍基本上放开了，特别是中西部地区，东部放开的程度要小一点。还有一些地方甚至允许农民带地进城，本来法律是不允许的。我们的问题实际上不单单是城乡户籍的差异问题，而是原住民和新移民之间利益的较量问题。

 

　　其他国家的情况怎么样呢？美国早期没有人口登记这一制度，政府手里有了资源，给老百姓提供公共福利、特别是社会保障的时候，需要对公民身份进行认定，每一个公民都获得一个社会保障号。美国因为社会保障号码的存在，等于也有了一个人口登记制度，它的人口登记我们就能理解了，事实上就是天然地和所谓的福利联系起来了，因为起源就是要实行社会保障。

 

　　我们改革的最终目标也不要好高骛远，能够按照1958年条例的第六条做我认为就不错。对于户籍制度改革，我们的确需要一个合适的理念。人是追求自由的，农民为什么要跑到城里去？很多在书斋里面做学问的人不懂这个东西，老喜欢说人呆在原生态的乡村里面多么美好。根本不是这样，物质匮乏的原生态社会是人欺负人的社会，为什么中国农民一定要背井离乡到城里面去，是一个奔向自由的选择，我们要尊重人的自由。

 

　　门槛要保证简单和公平

 

　　自由是好的，但是自由要受约束，要受什么样的约束呢？不是要侵犯你的个人利益，而是要解决一个公共性的问题，当你的自由损害别人自由的时候，就需要一种公共的力量加以干预。公共力量干预的时候要讲效率，最大的公共力量就是政府，政府要有效率，就要有一些措施，要方便管理，要保持城市的活力。怎么样有效率呢？通常就是能不管的就不要管，能交给民间组织管的话，我也不管，力求尽量简化。西方国家在考虑人口国籍转移的时候，要选择积分制，我们自己也效仿，我认为在国内人口转移就不要搞积分制了，要简化，简化就可以提高效率。

 

　　还有两个理念：一个是平等；一个是稳定。平等就要求我们要拒绝身份的歧视，在这样的问题上，我觉得所谓学历的标准就不太好，你明知道有大量的人，特别是弱势群体没有学历，能不能采取一些更好的办法来解决这个门槛问题，这个门槛尽量要保证简单和公平。

 

　　在公平的问题上，我觉得浪漫主义者有一个毛病，在原住民和新移民之间的考虑，他们通常要保障新移民的权利，原住民的权利需不需要保护呢？深圳的户籍人口，他们的利益需不需要保护？我曾经看到欧洲历史上的法律文件，这个法律文件规定一个小社区它形成了自己的章程，其中一个内容就是“我们拒绝其他人到社区居住”，那我们就要问，这个拒绝对不对？号称追求自由的欧洲人的确有这种案例，明确拒绝，这有没有道理呢？合理不合理呢？原住民的利益要不要保护？

 

　　现实当中是什么样的情况呢？原住民经常不喜欢新移民来，关于公平和平等的问题的确是一个历史范畴，平等体现了一种宽容，特别是既得利益者要有宽容的态度，他们这种宽容的境界到什么样的水平和这个群体的教化关系太密切了。所以这是我们的一种提倡，好像是逐步在接近的目标，但是我们很难说某一个状态就是一个最佳的状态。但是从现实来看的话，我们在朝着这个方向努力。

 

　　原住民在接纳新居民的时候，如果原住民的利益不受损害的话，形成一个所谓帕累托改进，由于调整，使得总福利没有下降，相反总福利在提高，那么原住民应该接受这种调整，这种改进叫帕累托改进。

 

　　在户籍这个问题上，我们要讲稳定，短期的目标和长期的目标能够更好地衔接，比如说我们在承受户籍改革压力的时候，能够与我们财政的状况相互平衡，这都是需要考虑的问题。

 

　　拥有租用标准住房可落户

 

　　我主张户籍制度改革要实行单一规则，对新移民进入一个城市需要有一个门槛，这个门槛一定要平等、简化。这个门槛就是住房。

 

　　我认为你拥有、甚至你租用政府认可的标准住房，你就可以落户。违章建筑不落户，一套80平方米的房子，我们800个人买一套房子，我们落800个户口行不行？不行，人数要有规定，临时居住也不要落户，这个规则应该是比较简单的规则。

 

　　我提出这个规则，人们会有什么样的疑虑？最让我感觉到荒唐的疑虑是实行这样一个制度会大量涌入人口影响承载力的问题，这个说法非常荒唐。为什么？比如说深圳市把800万的常住人口转为户籍人口，有什么大量涌入的问题？他们已经涌入，还怎么大量涌入啊？有些人说改革了以后，会有更多的人进入，我认为这个理由不能成立。就北京而言，实际上深圳也是这样，有些楼房有设备层，设备层里住了大量收入低的人，如果收入低又住设备层，人家为什么要继续大量涌入呢？

 

　　开发商会不会提高房价？提高房价的可能性不大，要解决户口的对象已经买房了，已经租房了，开发商还能提高房价吗？要说房价可能上升的话，比如说在一线城市实行这样的政策，有些人说买了房我就能够落户，那我就来买，增量的仅仅是这样一些人，这仍然不会产生大量涌入的问题。

 

　　抬高房价的作用不会太明显，劳动密集型产业转移到什么地方去了？它到了二线、三线城市，二线、三线城市就不会出现产业空洞。一些村庄在走向衰落，甚至一些小城市也在开始衰落。原因之一就是大城市功能定位不清楚，大城市有资本密集型的产业，也有劳动密集型的产业，大城市太容易找到大量廉价劳动力，这就使得三线、四线城市日子非常难过。城市房价有一定落差，有利于经济的均衡。

 

　　会不会有户籍的投机？官员足够聪明来解决这个问题。

 

　　这个办法是不是歧视了穷人？我看不是歧视穷人，不改革，穷人就在深圳、北京容易落户吗？不改革他们也落不了户，改革的话他们倒可能落户。

 

　　进城的农民工是穷人，但是因为他们勤劳，大概有20%的人比较富裕，他们在城市可以租或者可以买城市规划区的标准住房。你不改革的话，这20%的人也没有户口，改革之后，这20%的人立刻过户，然后其他80%的人逐渐有了希望。所以有一部分穷人我们仅仅是给了他们希望，而现在的制度可能连希望都没有。

 

　　这样是不是有利于稳定过渡？其实我设计的目标本身就是最终目标，因为我们最终也是谁在什么地方买了房子、拥有房子、哪怕租用房子就在什么地方落户，未来的目标也是如此。这就不存在是不是过渡的问题。

 

　　“以房管人”效率比较高

 

　　当然还需要有一些配套的考虑，首先我们要考虑到住房的规划管理问题。政府搞了住房规划，盖了那么多的房子就是让人来住，你一边盖房子，一边又害怕大量的人进来，那么政策就是矛盾的。如果想要控制人口规模的话，首先要搞好住房规划管理，比如说要搞好区域规划、要搞好质量，要解决违章建筑的问题。我们希望通过住房规划管理来实现对人口的控制。你连房子都管不了，你如何管人？通过管房子来管人，我认为是效率比较高的做法。

 

　　再一个就是居住管理，我们还是要有人口数量的控制，一定面积的房子住什么样的人要有规定。原来的户籍人口达不到标准怎么办？那你也不能把人家赶走，要采取措施，对低收入人群要搞廉租房、经济适用房等等，在历史过渡时期我们要有这样的方法，对于这样的问题我们也不要太机械。

 

　　如果深圳市改革户籍制度规定，你拥有或者你租用符合深圳市规划和各种规定的房屋，然后落户为深圳市民，会不会出现深圳市财政压力的问题？我看可能性非常小。深圳是一个年轻化的城市，年轻人可以租标准住房，或者是买标准住房，他们是不是立刻产生财政福利支出的压力？基本上还没有产生，因为还没有领养老金。其次是医疗压力，年轻人得病少，医疗保险是从企业和个人扣除一部分，他们是交费者而不是花钱者，花钱者是退休以后的这部分人。退休以后的这部分人一般都是已婚者，形成财政支出压力的，可能影响你福利平衡的主要是退休的这些人，恰好他们还有户口，需要解决户口的这些人恰好是给你账户平衡做贡献的，他们是积极的因素，不是消极的因素。

 

　　农民工的问题按我设计的办法，大概80%落不了户，当然这个事情对人家是不公平的。其中20%的人可以拥有或租用标准住房，这些人一般是高收入者，他们也不是对你的福利账户平衡形成负面影响的因素，简单说，只要我们对目标人群做一个分析的话，我看户籍制度改革不会带来财政支出的压力。

 

　　如果我们中国社会已经迈向老龄化社会的话，恰好深圳在这个问题上应该更容易突破。       

 

 

来源：南方都市报-深评